Банкротство муниципалитетов за рубежом

3.3 Банкротство муниципалитетов за рубежом

Банкротство, т.е. неспособность муниципалитета своевременно выполнять обязательства по обслуживанию долгов, является достаточно известной ситуацией в странах с децентрализованной структурой управления. Рост объемов заимствования единиц административно-территориального деления государства (муниципалитетов, округов, графств, провинций) требует соответствующих механизмов для оценки рисков и убытков в случае дефолта. Законодательно установленные процедуры банкротства содержат предсказуемые и справедливые схемы реструктуризации долгов для кредиторов, а также определяют последствия для заемщиков в случае безответственных финансовых решений. Одновременно важной задачей является обеспечение бесперебойного осуществления функций местного самоуправления в случае несостоятельности муниципалитета, таких, как обеспечение законности и правопорядка, пожарной охраны, коммунальных услуг в течение периода реструктуризации долгов и пересмотра бюджета.

В США сложилось старейшее и наиболее развитое законодательство о муниципальной несостоятельности. Процедуры банкротства для местных органов власти существуют также в Швейцарии, Венгрии, ЮАР, Бразилии, Болгарии, Румынии, Албании[55].

Несостоятельность территориальных единиц государства отличается от корпоративного банкротства по крайней мере в следующих аспектах:

- местные органы власти обеспечивают локальное самоуправление и оказание некоторых коммунальных услуг;

- меры взыскания, которые кредиторы могут предпринять в отношении муниципалитета в случае дефолта, ограничены, что приводит к росту этического риска (или возможности стратегического дефолта);

- компания может самостоятельно прекратить деятельность, что невозможно для муниципалитета;

- территориальные единицы, как правило, имеют определенные налоговые полномочия.

Основное различие несостоятельности частной компании и местного правительства лежит в социальной природе услуг, обеспечиваемых муниципалитетами. Это является причиной противоречия между необходимостью одновременной защиты прав кредиторов и оказания услуг государственного сектора. Соблюдение прав кредиторов важно для развития рынка капитала. В то же время обеспечение таких функций, как охрана порядка, водоснабжение, пожарная охрана, - основная задача местных органов управления. Следовательно, удовлетворение требований кредиторов должно быть ограничено для гарантирования выполнения основных функций муниципалитета.

Выкуп долгов неплатежеспособных муниципалитетов федеральным правительством создает проблему этического риска, под которым понимается бюджетная безответственность и неосмотрительное заимствование. Избыточное кредитование приводит к угрозе непредвиденных обязательств для центрального правительства и макроэкономической нестабильности. Со временем перекредитовавшиеся местные власти столкнутся с экономическими и политическими проблемами. Тогда им придется выбирать между увеличением налогов, сокращением расходов, лоббированием федерального правительства о выкупе долгов или переговорами с кредиторами об отсрочке.

При банкротстве территориальной единицы ликвидация как один из вариантов развития событий невозможна. Местные органы власти не могут быть ликвидированы, как это бывает с частными компаниями. В таком случае другое лицо должно принять функции локального управления. Все известные механизмы муниципального банкротства относятся к реорганизационному типу. Территориальная единица продолжает существование, возглавляемая тем же аппаратом и сохранив часть активов, предназначенных для осуществления управленческих функций. Улучшение экономики муниципалитета отвечает долгосрочным интересам кредиторов, поскольку это повышает вероятность возврата долгов.

Существует два альтернативных подхода к построению системы территориального банкротства: судебный и политико-административный, а также их различные комбинации. При судебном подходе суды управляют процессом несостоятельности и принимают ключевые решения в ходе реструктуризации. Административное вмешательство предусматривает значительное участие органов власти более высокого уровня в делах территориальной единицы вплоть до временного принятия прямой политической ответственности за многие аспекты финансового управления. Судебный подход ориентирован на ситуацию банкротства и начинается с соответствующего заявления должника. При административном подходе вышестоящие власти обычно берут контроль над делами муниципалитета на более ранних этапах, чтобы предотвратить трансформацию финансовых проблем в несостоятельность.

В США при наличии предусмотренного главой 9 Кодекса о банкротстве судебного подхода он применяется редко и служит скорее устрашающим средством. Штаты США находят множество способов для досудебного урегулирования финансовых трудностей муниципальных властей[56]. Правовые процедуры в Венгрии разрешают ситуацию неплатежеспособности в судебном порядке, что связано с желанием нейтрализовать политическое давление. Механизм банкротства в ЮАР является гибридом, предусматривающим административное вмешательство, за которым следуют судебные процедуры в случае усугубления финансовых трудностей до несостоятельности.

Проблемой административного подхода является выборный характер местных органов власти во многих странах. Их отстранение административным решением или судом может напрямую конфликтовать с принципами демократического управления на региональном уровне. Проблема автономии решена в США следующим образом. Глава 9 ставит на первое место полномочия федеральных судов, что вызывает опасения относительно муниципального суверенитета, поскольку они являются структурами штатов. Решение проблемы лежит в особом требовании о согласии штата на объявление о банкротстве муниципалитета. В результате федеральные суды не ограничивают право штатов контролировать муниципальные образования. Другим аспектом проблемы автономии являются ограничения на обращение взыскания на муниципальную собственность, которые имеют место во многих правовых системах. Недостатком судебного подхода являются связанные с ним затраты и сроки прохождения дел. Для небольших муниципалитетов судебные расходы могут быть значительными в сравнении со стоимостью активов, которые подлежат распределению между кредиторами (США).

При разработке механизма муниципального банкротства необходимо определить следующие его элементы:

- признаки несостоятельности, наличие которых дает основания для начала процедур;

- возможности для совместных действий кредиторов;

- порядок корректировки бюджета должника для приведения в соответствие расходов и доходов, величины займов и возможностей по обслуживанию долга;

- правила переговоров между кредиторами и должником по реструктуризации обязательств и облегчению долговой нагрузки;

- вопросы, касающиеся осуществления функций муниципального самоуправления.

В правовом смысле территориальная несостоятельность означает неспособность платить по долгам по мере наступления сроков платежа, что является основанием для начала процедур банкротства. Зарубежные законодательства дают суду право отклонить недобросовестное заявление и предотвратить списание долгов в случае, когда муниципалитет может их заплатить. Это помогает предотвратить проблемы, которые возникли бы в случае подачи на банкротство для избегания уплаты долгов (фиктивное банкротство, этический риск).

Использование в качестве критерия банкротства муниципалитетов принципа неплатежеспособности или денежных потоков является следствием того, что муниципалитет является должником с малым числом имущественных активов, которые могут быть источником средств для выплат кредиторам. Поэтому следует обращать внимание на его способность генерировать доходы от налогообложения.

В США и Швейцарии только муниципалитет может обратиться в суд с заявлением о собственном банкротстве, а кредиторы - нет. В ЮАР и в Венгрии любой кредитор может подать на банкротство территориальной единицы. К участникам (сторонам), задействованным при банкротстве, относятся также банкиры, адвокаты, держатели муниципальных облигаций, владельцы недофинансированных обязательств и ипотеки, местные чиновники, налогоплательщики, муниципальные служащие и социально незащищенные группы населения, а также центральное правительство.

В целях предупреждения подачи фиктивных заявлений о банкротстве в США имеются следующие требования для муниципалитетов, которых нет для корпоративных должников:

- наличие попыток по преодолению финансовых трудностей до подачи заявления;

- наличие попыток заключить соглашение с кредиторами или доказательства неосуществимости таких переговоров;

- согласие штата на банкротство муниципалитета.[57]

Процедура банкротства - это процесс, в рамках которого кредиторы территориальной единицы, испытывающей финансовые трудности, решают проблему долгов коллективно (совместно), а не путем индивидуальных нескоординированных попыток взыскания. Основная цель совместных действий при банкротстве состоит в избегании потерь времени и денег всеми сторонами, что имеет место при безуспешных попытках индивидуального истребования долгов.

Интересы кредиторов различаются, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Это и приводит к срыву добровольных переговоров, и возникает проблема уклоняющихся кредиторов из-за их неоднородного состава. Уклоняющийся кредитор может препятствовать переговорам о реструктуризации, отказываясь принять соглашение, подавая в суд по первоначальному контракту или пытаясь наложить взыскание на имущество должника. В таких обстоятельствах необходима процедура, способная принудить уклоняющихся кредиторов, которые отказываются участвовать в реструктуризации, к выполнению общего соглашения. Механизм несостоятельности и выполняет координирующую функцию.

Возможности для взыскания долгов местных органов власти ограничены в сравнении с компаниями или частными лицами. Отсюда меньшее судебное преследование со стороны кредиторов. Тем не менее остается необходимость в моратории на уплату долгов, который дает возможность проводить честные переговоры без давления судебных исков. Все действующие процедуры территориального банкротства за рубежом предоставляют мораторий в той или иной форме.[58]

Пересмотр бюджета является важным условием финансового восстановления муниципалитета. Зачастую плохое управление бюджетом является главной причиной территориального банкротства. Если муниципалитет и другие участники процедур не смогут устранить причины, лежащие в основе кризиса, то, несмотря на погашение долгов через некий механизм банкротства, местные власти вступят в новый цикл неэффективного бюджетного управления и финансовых проблем. Если муниципальная несостоятельность была вызвана непредвиденными причинами (например, резким ростом реальных процентных ставок), корректировка бюджета также является неотъемлемой частью процедур банкротства.

Помимо неэффективного бюджетного управления на территориальную несостоятельность влияют макроэкономические факторы. Обесценение валюты, инфляция и растущие процентные ставки усилили уязвимость местных бюджетов и привели к долговым кризисам в Мексике (1994 - 1995 гг.), России (1998 - 1999 гг. и 2009г. – по текущее время) [59] и Аргентине (2000 - 2001 гг.)[60].

Даже в децентрализованной системе США, где муниципалитеты имеют большую свободу в контроле расходов, сборе доходов, выходе на конкурентный рынок капитала, корректировка бюджета часто требует трудных политических решений по сокращению расходов и увеличению доходов. Крупнейшим кризисом муниципальных финансов со времен Великой депрессии был финансовый кризис города Нью-Йорка в 1975 г., в который непосредственно вмешался штат Нью-Йорк. Штат взял на себя управление финансами города через Municipal Assistance Corporation (MAC) в июне 1975 г. MAC являлась некоммерческой корпорацией штата Нью-Йорк, призванной способствовать реструктуризации краткосрочных долгов города. Через три месяца еще более полномочный Совет (Emergency Financial Control Board (EFCB)) был учрежден. Он занимался управлением финансами города, контролировал разработку и выполнение трехгодичного плана финансового оздоровления, выполнение которого должно было привести к сбалансированному бюджету. План включал увольнение 60 тыс. муниципальных служащих, повышение налогов и сборов, сокращение заимствований. В итоге долги города были реструктурированы[61].

Органы государственного управления более высокого уровня, как правило, предписывают прозрачность отчетности и аудита при пересмотре бюджетов. Это дает возможность нового доступа к рынкам капитала и позволяет частным кредиторам правильно оценить кредитные риски. Так, частью административного вмешательства в дела города Нью-Йорка было улучшение учетной системы.

Реструктуризация и частичное списание долгов являются центральными элементами любого механизма банкротства: судебного или административного. Успех добровольных переговоров муниципалитета и кредиторов часто призрачен, поскольку интересы должника - кредиторов и кредиторов между собой различаются. Главной целью являются совместные действия, но объединение тем сложнее, чем больше число и чем более анонимна группа кредиторов. В сравнении с банковскими заимодавцами держатели муниципальных облигаций в большей степени анонимны и рассредоточены. Когда добровольное соглашение не может быть достигнуто, критическое значение принимают полномочия по принуждению к реструктуризации, предоставленные независимой стороне. В США власть принудить к исполнению соглашения уклоняющееся меньшинство кредиторов дана суду. При административном подходе органы власти более высокого уровня часто переводят облигации муниципалитетов в долгосрочные долговые инструменты.

Если административный подход делает акцент на реструктуризации, то судебный - рассматривает списание долгов. Списание долгов - основное отступление от принципа исполнения договоров, что требует весомого обоснования. Зрелая судебная система как раз может удостовериться, что списание справедливо и пропорционально. Административным властям не хватает полномочий для списания долгов. Если заимодавцы почувствуют несправедливость, то возникает существенный риск, что они перестанут кредитовать в будущем.

В Венгрии соглашение о реструктуризации долгов принимается, если по крайней мере половина кредиторов, чьи требования составляют 2/3 общей суммы неоспоримых требований, с ним согласны. При этом кредиторы внутри одной группы должны иметь равные условия[62].

В ЮАР списание долгов и рассрочка требований должны быть утверждены судом. Расчеты с кредиторами проводятся в очередности, установленной законом: 1) обеспеченные кредиторы, при условии, что обеспечение было предоставлено добросовестно и не менее чем за шесть месяцев до начала процедур; 2) привилегированные требования по закону о банкротстве; 3) непривилегированные требования пропорционально сумме долга.

Одним из способов обеспечения муниципальных функций является ограничение возможности кредиторов обращать взыскание на активы муниципалитета во многих странах. В случае же корпоративного банкротства все активы подлежат изъятию для покрытия долгов. К тому же некоторые муниципальные активы имеют низкую или нулевую рыночную стоимость в связи с их некоммерческим использованием. Перечень имущества, которое может быть изъято при банкротстве муниципалитета, в США определен судебным прецедентом. Это активы муниципалитетов, которые используются для извлечения прибыли (дохода), не связанного с общественным (социальным) значением. Собственностью, подлежащей общественному использованию, на которую не может быть обращено взыскание, являются улицы, больницы, здания судов. Таким образом, право частного кредитора арестовывать имущество должника, как правило, недоступно кредиторам муниципальных органов власти. В странах, где принят административный подход, кредиторы должны получить согласие органов управления более высокого уровня на арест муниципальных активов.

Через механизмы несостоятельности территориальных единиц распределяется риск дефолта и создается возможность упорядоченной реструктуризации долгов и корректировки бюджетов. Процедуры направлены на смягчение противоречия между договорными правами кредиторов и необходимостью осуществлять функции местного самоуправления в случае финансовых трудностей. К общим аспектам разработки механизма несостоятельности административно-территориальных единиц можно также отнести: отказ центрального правительства от выкупа долгов муниципалитетов; создание ясных и предсказуемых правил поведения сторон при дефолте для формирования справедливых ожиданий кредиторов; распределение убытков от дефолта между кредиторами и территориальной единицей. Оказание услуг государственного сектора не может быть поставлено в зависимость от финансового состояния муниципалитета. Главной целью процедур несостоятельности является финансовая реабилитация должника и максимальное удовлетворение требований кредиторов.

Экономический кризис в очередной раз свидетельствует об актуальности исследования проблем несостоятельности (банкротства). Глобальный характер и глубина рецессии ставят вопрос о неплатежеспособности не только предприятий, банков (юридических лиц) и граждан (физических лиц), но и более крупных субъектов - муниципальных образований.

Обратимся к российской практике банкротств предприятий. Современному законодательству о несостоятельности юридических лиц, получившему начало в 1992 г., нет еще и двадцати лет. Обширный опыт его применения стал накапливаться лишь с 1998 г. Все эти годы российские механизмы банкротства подвергались критике правоведами, экономистами и предпринимателями в связи с их прокредиторской направленностью, коррупционностью, медлительностью.

Изменение законодательства в 1998 г., когда в качестве критерия несостоятельности был введен принцип неплатежеспособности наряду с последствиями кризиса августа 1998 г., привело к тому, что уже за первый год применения Закона о банкротстве 1998 г. число судебных дел более чем в два раза превысило их количество за пять лет действия Закона 1992 г.

Реформирование законодательства в 2002 г. привело к ужесточению контроля в сфере банкротств, что позволило обеспечить защищенность должника от злоупотреблений со стороны кредиторов и арбитражного управляющего.

Но, не смотря на все эти изменения, практика банкротства муниципалитета РФ остается на «зачаточном» уровне, и если быть более точным, то на текущий момент механизм банкротства развивается только в направлении банкротства муниципальных предприятий. Банкротство самого муниципалитета еще ни разу не проводилось, хотя многие муниципалитеты и требуют таких мер. Поэтому, используя опыт зарубежных стран, необходимо в срочном порядке разработать механизм банкротства муниципалитета России, что позволит в первую очередь защитить интересы, как должника, так и кредиторов.

Похожие работы

Налоги и налоговая система

Скачать

59708

1

1

... налогов. Это касается как порядка расчета и изъятия налогов, так и налоговых ставок. С изменением экономических условий могут и должны меняться ставки, правила и виды налогов, а также элементы налоговой системы, но эти изменения должны быть по возможности крайне редкими. Об изменениях налогоплательщики должны быть уведомлены заранее, и очень важно, чтобы изменения не принимались «задним» числом. ...

Налоговая система России: сущность, проблемы, перспективы развития

Скачать

58967

0

4

... , в сопоставимых ценах, что позволяет определить значение налогообложения в проведении стабилизации бюджетной политики, выявить роль налогов в решении социальных задач.     2.4. Сущность налоговой системы России и принципы налогообложения. Государство, выражая интересы общества в различных сферах жизнедеятельности, вырабатывает и осуществляет соответствующую политику – экономическую, ...

Налоговая система Российской Федерации

Скачать

44108

0

0

... деятельности и граждан, работающих по договорам гражданско-правового характера. регламент системы местного налогообложения был установлен, исходя из содержания статьи 21 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», которой введено 23 вида местных налогов и сборов, 4 из которых носят обязательный характер. Это: земельный налог, налоги на имущество физических лиц, регистрационный ...

Налоговая система: мировой и российский опыт

Скачать

137350

7

1

... проведения реструктуризации должна стать уплата текущих платежей. Правительство Российской Федерации на своем заседании рассмотрело и одобрило предложение Госналогслужбы России по реформированию налоговой системы Российской Федерации. Ставку налога на добавленную стоимость предложено сократить до 15%, включая направление суммы 1% ставки на финансирование поддержки агропромышленного комплекса и ...