Налоговые службы зарубежных стран

2. Налоговые службы зарубежных стран

в борьбе с налоговыми нарушениями

В качестве сравнения хотелось бы остановиться на особенностях налоговой системы ряда зарубежных стран.

Интересно, что в современном налоговом праве большинства развитых стран концептуальный подход к налогообложению принципиально отличается от принятого у нас. Там налоги – это форма (средство) участия граждан и иных физических и юридических лиц в обеспечении доходной базы бюджетов всех уровней для решения общегосударственных, региональных и местных задач. Налоги – это одна из многих форм их участия в финансировании социально-значимых проектов и задач.

Для налоговой доктрины демократического общества следует считать важнейшими и основополагающими принципами¹ справедливость налогообложения и сбалансированность прав и обязанностей налоговых органов и налогоплательщиков. На Западе применение этого принципа строго контролируется со стороны общества.

Так, принцип справедливости налогообложения предполагает применение прогрессивной шкалы обложения доходов (более высокие доходы облагаются по более высоким налоговым ставкам). Возможно применение также пропорциональной системы обложения доходов, но ни в коем случае – дегрессивного обложения (как это имеет место в России – если учесть суммарный эффект подоходных налогов, налогов на потребление и социальных сборов). Этот же принцип требует исключения из налогообложения доходов, не превышающих уровня прожиточного минимума работника (в СССР, в отличие от России, этот принцип строго соблюдался). Из этого же принципа вытекает и общепринятый на Западе порядок установления налоговых ставок:

наиболее высокими налогами облагаются «даровые» доходы (дары, выигрыши в лотереи, в казино),

более низкими – так называемые «пассивные» доходы (дивиденды, проценты по вклада),

еще более низкими – доходы от предпринимательства и от трудовой деятельности

нулевыми налогами – доходы, не превышающие прожиточного минимума.

Принцип сбалансированности прав и обязанностей налоговых органов и налогоплательщиков выражается также конкретными правилами:

первое – все разночтения в текстах налоговых законов однозначно толкуются в пользу налогоплательщика (что уже закреплено в Налоговом кодексе РФ);

второе – налоговые органы не вправе предписывать налогоплательщику применять такие формы и методы его деятельности, при которых он был бы обязан платить наивысшие налоги (что также постепенно начинает получать признание в России, например, налоговое планирование);

третье – равная ответственность государства и налогоплательщика в их финансовых (налоговых) взаимоотношениях.

В странах Запада эти два основополагающих принципа не просто гарантируются, но так встроены в общую систему государственных правовых отношений, что отступления от них практически невозможны. Если правительства вносят налоговые законопроекты, не соответствующие представлениям о справедливости распределения налогового бремени, то эти законопроекты не просто отвергаются, но часто одновременно отправляется в отставку и само правительство, рискнувшее внести такие предложения.

Говоря о правах налоговых органов странах западной демократии следует отметить что они весьма широки и предусматривают возможность вмешательства в личную жизнь¹. Например, у налоговых органов скапливаются огромные массы самой разнообразной информации о частной жизни налогоплательщиков. Но для всей этой информации принят такой режим хранения, что она теоретически и практически не может использоваться ни для каких целей, кроме налоговых. Ни политическая власть, ни чиновники других ведомств, ни правоохранительные органы, ни при каких обстоятельствах не могут получить доступ к базам данных налоговых органов.

Единая налоговая служба Швеции помимо сугубо фискальных функций ведет полный учет не только налогоплательщиков, но и всего населения страны. Уровень компьютеризации и методы контроля за доходами позволяют составлять декларации о доходах большинства населения непосредственно в налоговой службе и рассылать их гражданам. Последним остается поставить свою подпись, а в случае несогласия придти разобраться в налоговый орган. Сведения о доходах физических лиц не являются налоговой тайной.²

В настоящее время в странах запада проводится политика либерализации в отношении движения капиталов и рабочей силы, практически устранены валютные ограничения (введение единой валюты – евро). В этих странах налогоплательщики свободны в выборе как места проживания и места осуществления коммерческой и инвестиционной деятельности.

Кроме того, появился ряд стран, которые специализируются на привлечении на свою территорию посреднического финансового бизнеса, используя для этого, в первую очередь, льготы по налогам.

Если взять развитые страны Запада, то можно наблюдать две модели налоговых доктрин.³

Первая предусматривает общий высокий уровень налогообложения в сочетании с системой высоких социальных выплат (Швеция).

Вторая – умеренный уровень налогообложения и сдержанную политику социального обеспечения.

При этом каждая из них плавно эволюционировала от крутой прогрессии в налоговых ставках основных доходных налогов к более пологим и даже к «плавным» системам обложения доходов.

Во второй половине 80-х – начале 90-х годов ХХ века ведущие страны мира, такие, как США, Великобритания, Германия, Франция, Япония, Швеция провели налоговые реформы, направленные на ускорение накопления капитала и стимулирование деловой активности.

Зарубежное налоговое законодательство идет по пути перехода от принципа «больше произвел – больше заплатил» к принципу «больше налогов платит тот, кто больше имеет и потребляет»¹.

При этом самые большие налоги в Европе взимаются в Скандинавских странах и государствах Бенилюкса. Самый большой совокупный налог в Швеции – 55%, в странах южной Европы налоговое бремя значительно легче – менее 35% в Испании и Португалии.

Достаточно эффективно работает налоговая служба Франции².

Первым важнейшим принципом налогового контроля в этой стране является соблюдение критерия экономической целесообразности, соответствие целей контроля и затраченных средств.

Другим важнейшим принципом является соблюдение гарантий и прав налогоплательщика. Действует презумпция «добропорядочности» налогоплательщика. Если налогоплательщик задекларировал свои доходы, в срок уплатил налоги, то он пользуется всеми гарантиями и правами. При судебных разбирательствах в первую очередь проверяется, не были ли нарушены права налогоплательщика. К лицам, уклоняющимся от налогообложения, не будут применяться гарантии, так как они нарушили принцип обязательности уплаты налогов.

В ряде случаев налоговые органы обязаны давать письменные разъяснения нормативных актов в форме инструкций и циркуляров. Кроме того, налоговая администрация обязана в письменной форме отвечать на вопросы налогоплательщика. Эти ответы в случае необходимости налогоплательщик может использовать для своей защиты в суде.

Во Франции налоговая служба включает три уровня:

национальный уровень (Управление национальных и международных проверок, Управление проверок налогового положения, Национальное Управление налоговых расследований);

региональный уровень (Управление Центрального региона);

низовое звено (налоговые управления департаментов).

По состоянию на 2001 год численность аппарата налоговой службы Франции составляет более 80 тыс. человек (для сравнения, в РФ по данным МНС - более 145 тыс. человек).¹

Показателями эффективности налогового контроля являются количество проверок, которые проводит один проверяющий в год. К качественным показателям относятся:

во-первых, сумма доначисленных налогов, при этом обязательно указывается причина доначислений (сознательное уклонение, забывчивость, небрежность) и действия, предпринятые для уплаты налогов в полном объеме;

во-вторых, соотношение между затраченными средствами и общей величиной доначисленных сумм.

Санкции за налоговые правонарушения устанавливаются налоговой службой и применяются автоматически.

Если налогоплательщик считает, что взыскание штрафа было неправомерным, он может оспорить его в суде.

В том случае, если в нарушении законодательства виноват банк (что бывает крайне редко), налогоплательщик должен урегулировать свои отношения с банком, в том числе переложить на него соответствующие санкции. Налоговая служба в эти отношения не вмешивается.

Споры между налоговыми органами и налогоплательщиками возникают в основном тогда, когда сумма налоговых обязательств частично или полностью опротестовывается налогоплательщиком.

В целом же налоговый процесс в развитых западных странах довольно усложнен. Использование нормальных, предусмотренных законом путей урегулирования споров часто оказывается чрезмерно дорогим, причем для обеих сторон, и поэтому приходится изобретать более упрощенные средства и пути решения спорных вопросов¹. В США, например, в последнее время стали вводиться в практику такие методы, как регулирование спорных вопросов в порядке согласования позиций до представления налоговой отчетности; выпуск рекомендательных инструкций по решению наиболее часто встречающихся спорных вопросов; программы по уменьшению спорных ситуаций в отдельных отраслях; применение ускоренных и упрощенных процедур решения вопросов.

Для предприятий, не представивших налоговую декларацию, налоговые органы определяют сумму налоговых обязательств расчетным путем, исходя из данных по аналогичным предприятиям. Если декларация представлена позже 30 дней после получения специального уведомления, также считается, что она не представлена. В этом случае налогоплательщик теряет право на состязательную процедуру и на него ложится бремя доказательств. Сумма налога устанавливается по максимуму.

Проблемы со сбором налогов возникают в отношении предприятий, испытывающих финансовые трудности. В том случае, если эти трудности носят временный характер, предприятие может обратиться в налоговые органы с просьбой об отсрочке уплаты налогов. Такая отсрочка может быть предоставлена при условии определенных гарантий со стороны налогоплательщика. Другая возможность урегулирования отношений с налоговыми органами – погашение задолженности постепенно, на основе плана урегулирования платежей.

Если же задолженность предприятия постоянно возрастает: оно не платит налоги, социальные взносы, не оплачивает банковский кредит, налоговая служба имеет право инициировать банкротство предприятия. Для того, чтобы начать соответствующий процесс, налоговой службе нужно получить разрешение Торгового суда. Суд должен принять соответствующее решение в течение 3 месяцев со дня обращения. Но данная мера применяется редко, так как фактически речь идет о прекращении деятельности, а не об оздоровлении предприятия. Интересам налоговых органов в большей степени отвечает хотя бы частичное погашение задолженности.

Лицу, указавшему на нарушения налогового законодательства, может быть выписана премия по окончании проверки (определенный процент от взысканной суммы).

Налоговым органам представляют информацию в том числе и частные детективы (как бы добровольно, бесплатно). Такого рода информация («по наводке») составляет очень незначительный процент от общего объема получаемой налоговыми органами информации и налогоплательщика никогда не ставят о ней в известность, во всяком случае, официально.

Если выясняется, что предприятие уклоняется от уплаты налогов, автоматически подразумевается, что его руководитель был в курсе, при этом бремя доказательства лежит на налоговых органах. В том случае, когда вина руководителя доказана, ему может быть предъявлено соответствующее обвинение, но только на основе решения суда. Интересно то, что взыскание может быть обращено на личное имущество, личные доходы руководителя, причем в рамках налогового законодательства, а не уголовного преследования.

Функции налоговой службы в Германии¹ выполняют федеральное ведомство по финансам, а также земельные финансовые ведомства, подчиняющиеся соответственно федеральному Министерству финансов страны и земельным Министерствам финансов. Налоговая полиция Германии была создана еще в 1934 г. В ФРГ нет единого закона о налоговой полиции. Деятельность налоговой полиции в целом регулируется налоговым законодательством («Закон об общем порядке налогообложения» 1977 г.).

Основные задачи налоговой полиции Германии:

расследование налоговых преступлений и нарушений порядка исчисления и уплаты налогов;

определение базы налогообложения в случаях налоговых преступлений и нарушений порядка исчисления и уплаты налогов;

выявление неизвестных налоговых преступлений и обстоятельств, являющихся основанием для возникновения обязанности уплаты налога.

В Германии четко выделяются две области деятельности налоговой полиции: уголовное преследование и налоговый розыск.

В сфере уголовного преступления в компетенцию «Штойфы» (налоговой полиции) входят налоговые преступления и налоговые правонарушения. К налоговым преступлениям относятся уклонение от уплаты налогов, контрабанда, а также подделка гербовых и акцизных марок укрывательство лица, совершившего налоговое преступление. К налоговым правонарушениям относятся «менее тяжкие правонарушения» - нарушения порядка исчисления и уплаты налогов.

При выполнении своей основной задачи – расследование налоговых преступлений – сотрудники налоговой полиции имеют те же права и обязанности, что и сотрудники уголовной полиции:

-обыск;

-выемка документов;

-арест имущества;

-задержание и предварительное заключение подозреваемого;

-просмотр деловых документов (записных книжек, выписок счетов;

-изъятие документов;

-получение необходимых сведений практически от всех государственных и частных учреждений (кроме спецслужб).

С 2002 г. инспекторы, осуществляющие налоговые проверки впервые получили право доступа к системам обработки данных налогоплательщика. При обнаружении признаков налогового преступления и наличии достаточного количества фактических улик инспектор незамедлительно обязан сообщить об этом компетентным органам.

Следует отметить, что сам факт расследования всегда наносит ущерб репутации того или иного лица. В случае безосновательности привлечения к расследованию налоговой полиции, соответствующий ущерб должен быть возмещен налогоплательщику.

Кроме того, при наличии собственного заявления налогоплательщика о неправильном исчислении налогов и необходимости внесения исправлений в налоговую декларацию («явка с повинной») он может быть освобожден от наказания при условии правильного заполнения декларации и внесения причитающихся налогов и пени в установленные сроки. Но освобождение от наказания не наступает, если до исправления или дополнения декларации должностные лица финансовых органов появились у налогоплательщика для проведения налоговой проверки или преступление уже было полностью или частично раскрыто.

Наблюдаются в работе налоговых органов и определенные правовые проблемы. Так, в ходе процедуры налогообложения на налогоплательщика возлагается обязанность содействия налоговым органам: он должен сообщать обо всех фактах, имеющих существенное значение для налогообложения. В то же время обвиняемый в ходе налогового преследования в принципе не обязан давать показания и оказывать содействие органам налоговой полиции при установлении соответствующих обстоятельств.

Одним из наиболее эффективных инструментов выявления налоговых правонарушений и преступлений в ФРГ является обмен информацией между различными фискальными службами и другими государственными инстанциями. Подчиненность налоговых, таможенных служб и налоговой полиции Минфину способствует их тесному сотрудничеству и взаимодействию¹. Источниками информации могут служить: государственные органы, органы местного самоуправления, суды, третьи лица, СМИ, большую роль играет действующая в Германии система «контрольных уведомлений».

В целом в Германии достаточно подробное, детализированное налоговое законодательство, которое исключает различную интерпретацию тех или иных положений, что сводит к минимуму споры между налогоплательщиками и налоговыми органами по поводу применения закона и способствует более высокой степени собираемости налогов.

Оценивая возможности применения германского опыта, следует учитывать также, что западные страны намного превосходят Россию в организационном, финансовом, техническом отношении. Эффективному налоговому контролю способствует развитая банковская система, высокий уровень компьютеризации налоговых служб, наличие соответствующей статистической и аналитической базы. Все это дает возможность контролировать соответствие доходов и расходов граждан, которые играют основную роль в бюджетных поступлениях в этих странах.

В качестве факторов, способствующих эффективной работе налоговых служб развитых стран, следует отметить следующие:

детализированное, подробное налоговое законодательство, в котором четко прописаны все процедуры налогообложения, а также реальное равноправие сторон;

преобладание функционального подхода в организации налоговых служб над отраслевым (функциональный принцип создает систему контроля и противовеса, дает возможность повысить квалификацию сотрудников и увеличить производительность труда за счет специализации и комплексного подхода, обеспечивает единство при проведении налоговых процедур);

наличие концепции налогового контроля, концентрация усилий специалистов на ключевых направлениях контроля; целенаправленный отбор предприятий для проверки на основе широкой информационной базы;

оценка работы подразделений и сотрудников налоговой службы на базе четких критериев, создание стимулов для повышения эффективности налогового контроля.

В России в последние годы идет активный процесс совершенствования форм и методов налогового контроля.

в Российской Федерации