Совершенствование бюджетного процесса, основанное на программно-целевом методе формирования бюджета

3.4. Совершенствование бюджетного процесса, основанное на программно-целевом методе формирования бюджета.

Необходимость перехода к формированию бюджета по программно-целевому методу является одним из главных направлений бюджетной политики на 2002 год. Программное бюджетирование определено и в Бюджетном кодексе. Важность программно-целевого подчеркнута Президентом Украины в Послании к Верховному Совету Украины и Кабинету Министров Украины «Об основных направлениях бюджетной политики на 2002 год». Формирование Государственного бюджета на 2002 год- первый шаг по внедрению этого метода. Министерство финансов предусматривает внедрить программно-целевой метод как ключевой элемент, который положен в основу формирования местных бюджетов на 2003 год.

Программно-целевой метод составления бюджета успешно используется во многих европейских странах. Он помогает укрепить и повысить эффективность бюджетного процесса. Программно-целевой метод составления бюджета внедрен во многих странах. Сначала он был введен в США в середине 1960-х годах. Впервые он был применен в министерстве обороны министром Робертом Макнамарой, который занял эту систему в автомобилестроительной компании «Форд», которую раньше возглавлял. Линдонову Джонсону, который на то время был президентом США, этот подход на столько понравился, что он приказал всем другим министерствам федерального правительства перенять его.

С тех пор практика программно-целевого составления бюджета расширилась на другие страны, а также на местные бюджеты многих из этих стран. Например, Канада и большинство стран Европейского союза активно практикуют искусство и науку программно-целевого метода составления бюджета. Сегодня большинство стран ЕС предоставляют помощь другим странам именно в форме помощи на основе программно-целевого метода. В Соединенных Штатах программно-целевой метод составления бюджета применяется большинством правительств штатов и муниципальных правительств. Все дальше большинство исследователей склоняется к мысли, что самым прогрессивным в плане применения программно-целевого метода составления бюджета является Австралия и Новая Зеландия. Из регулярных бюджетных отчетов, которые предоставляются этими двумя странами видно, что они достигли очень большого уровня качества и прозрачности относительно того, что делают их правительственные структуры, и как результат, их часто ставят в пример для других стран мира.[33, C.16-23]

Программно-целевой метод должен быть особенно полезен для Украины в последующие годы, потому что позволить государству сосредотачивать внимание на наиболее важных приоритетах при распределении финансовых ресурсов. Полное внедрение этого подхода требует несколько лет, поскольку министерствам необходимо будет определенное время для того, чтобы разработать и усовершенствовать их цели, задачи и показатели эффективности. Кроме того, программно-целевой метод позволит перейти от существующей практики сосредоточения внимания на экономических категориях к сосредоточению на целях, на которые распорядители средств требуют финансирование. Этот подход также поможет министерствам, Правительству, а также Верховному Совету устанавливать приоритеты и принимать решения относительно принятия решения относительно распределения ресурсов.

Согласно мероприятиям относительно обеспечения исполнения заданий, предусмотренных Посланием Президента Украины к Верховному Совету Украины, Программой деятельности Кабинета Министров Украины и направленных на улучшение социально-экономического состояния, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины от 29.04.2000г. № 747, определены задачи относительно применения принципов среднесрочного планирования при формировании государственного бюджета и создания условий для программно-целевого планирования, то есть внедрение программного подхода в бюджетном процессе Украины. Это, прежде всего, улучшить прозрачность и обоснованность бюджета относительно конкретных направлений расходов, повысить эффективность деятельности распорядителей бюджетных средств в достижении целей, поставленных перед ними на очередной бюджетный год, а также усилить связь между задачами распорядителей средств и бюджетным финансированием.

Внедрение программно-целевого метода составления бюджета является существенным изменением в бюджетной идеологии. Бюджетный процесс можно представить себе как производственную функцию, которая устанавливает связь между бюджетными результатами и ресурсами государственного сектора, которые используются для достижения этих результатов. В этом контексте один из подходов по формированию бюджета заключается в том, чтобы возмещать в первую очередь от объема имеющихся ресурсов, которые используются для достижения определенных результатов в государственном секторе. При традиционной практике формирования бюджетов внимание часто сосредотачивается именно на ресурсной части производственной функции государственного сектора и часто мало внимания уделяется природе получаемых результатов. С другой стороны программно-целевой метод формирования бюджета применяет совсем другой взгляд на формирования бюджета, при котором процесс формирования бюджета начинается со средоточения внимания, прежде всего на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе экономики, а уже потом ставить вопросы о том, какие больше всего соответствующие ресурсы следует использовать для достижения этих результатов. Результаты в этой системе это то, чего правительство должно иметь намерение достичь, или приоритеты, которые должны достигаться с помощью мероприятий, которые осуществляются в государственном секторе.

Программа-комплекс взаимосвязанных бюджетных мероприятий, которые необходимо осуществить или которые считаются необходимыми для достижения для достижения совместного бюджетного результата или получения желаемого следствия. Каждая программа определяется своей особенной бюджетной целью. Все мероприятия, предусмотренные программой, должны подлежать классификации в одной общей функциональной классификации.

Бюджетная программа – систематизированный перечень мероприятий направленных на достижение общей цели, задачи, исполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями.

Программно-целевой метод составления бюджета – это практика группировки различных видов бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы. Как правило, каждая программа-это фискальное обязательство одного главного распорядителя средств, эффективность работы которого оценивается со стороны успешности достижения цели программы.

С введением в действие программно-целевого метода формирования бюджета заметно изменяется характер обговора государственной политики. Акцент переносится с контроля за исполнением обязательств на обеспечение эффективности. Разработки политики сосредотачивают свое внимание на том, что получает общество за эти средства, которые оно тратит. Вместо того чтобы ставить вопросы, правильно ли тратятся средства при исполнении бюджетного плана, поднимаются реже вопросы о том, насколько хорошо тратятся средства при достижении целей государственной политики.

Можно привести небольшой пример для того, чтобы стало понятно понятие программно-целевого метода составления бюджета. Министерство охраны здоровья является одним из главных распорядителей бюджетных средств в большинстве стран, и оно, как правило, выполняет целую сеть различных программ в сфере охраны здоровья. Поддержка и улучшение здоровья населения является всеобъемлющим заданием этого Министерства. Чтобы исполнить это задание министерство реализует и финансирует различные программы в сфере охраны здоровья. Например, это может быть иммунизация населения, медико-санитарное образование и развитие больничной сети. Чтобы оценить эффективность работы Министерства, оно, как правило, собирает и сообщает статистические данные о состоянии здоровья, также данные об уровне продолжительности жизни и заболеваемости на различные болезни, которые показывают насколько эффективно используются программы, которыми оно опекается. Кроме того, по отдельным программам устанавливаются специфические показатели эффективности. В случае иммунизации, например, целью может быть вакцинация 80 процентов населения новой вакциной на протяжении последующих трех лет. При установлении таких ориентиров бюджетные запросы могут быть сформулированы в плане ресурсов, которые были бы необходимы для достижения таких показателей, и руководители программ могли бы отвечать за их результаты.[36, C. 60-67]

Как показывает приведенный выше пример, разработка показателей эффективности является важным компонентом программно- целевого метода формирования бюджета, и эти показатели могут приобретать различные формы. Как правило, для каждой программы разрабатываются показатели трех типов. С помощью показателей затрат оценивают бюджетные ресурсы, направленные на программу, и критерием эффективности в это случае являются традиционные показатели исполнения бюджетного плана. С помощью показателей выхода оцениваются товары и услуги, которые предоставляются «на выходе» исполнения программы. И, наконец, с помощью показателей следствия оцениваются широкие результаты программы в свете их влияния на благосостояние народа. Например, в случае указанной выше программы вакцинации таким показателем может быть уменьшение заболеваемости на определенную болезнь.

Разработка надежных показателей эффективности, как правило, осуществляется главным распорядителем средств, который исполняет программу. Роль Министерства финансов заключается в утверждении показателей, разработанных распорядителем бюджетных средств для обеспечения их соответствия политике Министерства, хотя и не исключены такие случаи, когда оно может предоставить помощь в выборе соответствующих показателей. В рамках этого процесса распорядитель средств должен также разработать плановые показатели по каждому показателю эффективности, чтобы обосновать свои расходные запросы. Поскольку каждый распорядитель бюджетных средств должен придерживаться расходного «потолка», он должен будет создать внутренние консультационные процедуры, которые дозволят ему согласовать свои возможности достижения избранных плановых показателей с суммой средств, предусмотренных в бюджете.

Главный распорядитель средств отвечает также за установление и реализацию процедур, которые должны использоваться при оценке эффективности, которую будет осуществлять Министерство финансов в пределах своей контрольной функции. Эти задачи будут требовать от главного распорядителя бюджетных средств, предоставление данных, которые характеризуют «выход» программы, необходимых для осуществления оценки. Некоторые из этих данных могут быть собраны в ходе отчетности о работе подконтрольных главному распорядителю средств учреждений, которые предоставляют услуги. Отчетность этого типа может играть решающую роль в определении того, эффективно или нет, предоставляются услуги. Для получения других данных в некоторых случаях придется осуществлять опрос домохозяйств, которые исполняются государственной статистической службой. Независимо от происхождения данных (внутреннего или внешнего), все они имеют существенное значение для создания новой системной культуры оценки эффективности.

Согласно международной методологии и практики зарубежных стран система планирования бюджета на основании программ - это система принятия решений относительно разработки, анализа, внедрения программ и распределения ресурсов. Она включает такие три основные этапа:

1. Стратегическое планирование- определение и прогнозирование долго- и среднесрочных целей, для достижения которых необходимо направить деятельность органов власти, и разработку стратегии мероприятий и механизмов их реализации. Обязательным элементом этого этапа является отбор перечня соответствующих направлений и задач, исходя из финансовых возможностей. Это в основном определяется в виде программных и прогнозных документов органов власти. В Украине к таким программным и прогнозным документам Правительства относятся Программа деятельности Кабинета Министров Украины, Государственная программа экономического и социального развития на среднесрочный период.

2. Формирование программ – разработка, анализ и отбор программ, которые необходимо реализовывать главным распорядителям бюджетных средств, для достижения целей, определенных на этапе стратегического планирования в программных и прогнозных документах. На этом этапе главные распорядители разрабатывают программы, которые они должны реализовывать в соответствии с программным и прогнозными документами Правительства, определяют четкие цели, конкретные задачи и сроки относительно их реализации (однолетние или многолетние программы). То есть, каждое министерство, другой орган исполнительной власти должны иметь проект четкого плана своей деятельности на краткосрочный (1 год) и среднесрочный (от 3 до 5 лет) периоды, которые состоят из отдельных программ.

3. Составление бюджета – определение и анализ ресурсов, необходимых для реализации программ и достижения поставленных целей, и оценка ожидаемых результатов. На этом этапе главный распорядитель средств на основании плана своей деятельности на кратко- и среднесрочный период более четко распределяются человеческие, материальные и другие ресурсы, которые необходимы для исполнения определенной программы, исчисляет их стоимостную оценку, и приводит в соответствие с возможностями бюджета. В результате предоставляется бюджетный запрос Министерству Финансов для включения соответствующей программы в бюджет. При этом, объем расходов на соответствующую бюджетную программу определяется исходя из результатов работы главного распорядителя в прошлых и текущих годах, оценки плана его деятельности на кратко- и среднесрочные периоды в соответствии с программными и прогнозными документами Правительства, ожидаемых результатов программы на плановый и последующий годы, и граничного объема расходов главного распорядителя, доведенного Министерством финансов.

Одна бюджетная программа может исполняться лишь одним главным распорядителем средств и не имеет аналогов. При этом, расходы государственного бюджета на реализацию государственных целевых программ, которые имеют многоотраслевой характер или предусматривают исполнение несколькими центральными органами исполнительной власти могут предусматриваться для каждого главного распорядителя и назначается на ту часть мероприятий государственной целевой программы, которую непосредственно должен осуществлять такой главный распорядитель. Вместе с тем, бюджетные программы могут быть сопоставимыми между собой по отдельным признакам (по принадлежности к одному распорядителю, одному подразделу функциональной классификации, а также по направлению деятельности и так далее). Например, можно сравнивать объемы расходов на программы повышения квалификации в разных министерствах и их результативность.

Бюджетная программа по своему содержанию должна относиться к одному разделу функциональной классификации, но в отличие от функции, которая является общей категорией, что, определяет определенное направление деятельности государства, бюджетная программа должна иметь четко определенную цель и задачи отдельного главного распорядителя и давать возможность разрабатывать показатели измерения ожидаемого результата в процессе ее реализации. При этом, само название бюджетной программы должно вмещать основную сущность направлений затрат бюджетных средств. Например, программа «Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях» относится к одной функции «Образование» и под функции «Высшее образование», а ее название раскрывает основное содержание программы (мероприятия).

Во время определения бюджетной программы необходимо четко понимать главным распорядителям, каким образом измерять результаты реализации такой программы. Например, это может быть количество (объем) конечного продукта или услуги. В тоже время, цель программы может быть слишком сложная и не поддаваться количественному определению. В таком случае под «результатом» можно понимать:

–    возможность эффективно выполнять свои функции;

–    непосредственный продукт (товары или услуги);

–    полезность для общества или отдельных категорий населения от получения конечного продукта;

–    количество или вид категории населения – получателей конечного продукта;

–    изменения, к которым может привести реализация бюджетной программы.

Это в свою очередь требует разработки показателей результативности. Использование результативных показателей расходов бюджета будет иметь важное значение для планирования бюджетных программ, экономичность и продолжительность программы, ее необходимость и действительную ответственность поставленной цели, а также даст возможность сравнивать бюджетные программы по годам, и, в конечном счете – отобрать наиболее эффективные программы при распределении бюджетных ресурсов. Подготовка информации по показателям результативности может быть очень сложной, поскольку эту информацию можно будет сложно собирать, а в некоторых случаях может просто не существовать методов для ее сбора. Не обращая внимания на то, информация по показателям результативности является очень важной для того, чтобы определить, достигают ли программы поставленных целей.

Показатели результативности группируют по таким типам:

–    показатели затрат;

–    показатели продукта (выхода);

–    показатели эффективности;

–    показатели результата (хотя показатели качества могут быть наиболее сложным типом результативных показателей, они являются наиболее полезными, поскольку они сосредоточены на конечной цели, для которой существует программа).[37, C. 125-129]

Таким образом, подводя итоги вышесказанного, можно сказать, что программно-целевой метод в бюджетном процессе вообще включает такие основные элементы:

–    определение общей цели программы; задач программы на краткосрочный период; направлений деятельности, которые обеспечивают реализацию программы;

–    среднесрочное бюджетное планирование (при определении расходов на бюджетную программу на плановый год каждый главный распорядитель должен оценивать необходимые и возможные бюджетные ресурсы для ее внедрения в следующих за планированных годах, ожидаемый результат и влияние от внедрения бюджетной программы в плановом году на объем соответствующих расходов в следующие периоды);

–    разработка приоритетов бюджетных программ главными распорядителями в полном соответствии с основной целью деятельности такого главного распорядителя в соответствии с законодательством;

–    определение ответственного за исполнение бюджетной программы в системе главного распорядителя, каким может быть или структурное подразделение министерства, или подведомственный ему орган, или не бюджетная организация, которая непосредственно управляет исполнением такой бюджетной программы и несет ответственность за результаты ее реализации;

–    разработка критериев оценки и анализа результативности бюджетной программы относительно объемов затрат, конечного продукта, эффективности и качества;

–    регулярный отчет главных распорядителей по достигнутым результатам в процессе внедрения бюджетных программ;

–    формирование и утверждение бюджетных назначений главным распорядителям в разрезе бюджетных программ;

Преимущества программно-целевого метода: