Ход трансформации

2.2.2     Ход трансформации

В Венгрии экономическая реформа охватывает

·     отношения собственности,

·     банковскую систему,

·     налоговую систему,

·     госбюджет,

·     внешнеэкономические связи,

причем в экономической литературе преобразования в каждой из этих областей называются реформами.

Отношения собственности

Стержнем переходного периода является реформа отношений собственности, которая рассматривается как одно из главных условий создания в Венгрии полноценной рыночной экономики, а также ускорения структурной перестройки и повышения эффективности производства. В программе коалиционного правительства (1990г.) отмечено: В центре нашей стратегии стоит сильное рыночное хозяйство, основанное на частной собственности и частном предпринимательстве.

Таким образом, если в процессе предвыборной борьбы вопрос об изменении отношений собственности и трактовался как создание многообразия форм собственности, то под воздействием радикализации взглядов после выборов акцент сделан на преобладание частной собственности путем активной приватизации.

В целях формирования механизма для объективной рыночной оценки продаваемого имущества и самой продажи в Венгрии в 1990 г. создана фондовая биржа. Её деятельность началась в конце июня с реализации акций государственного туристического агентства «Ибус».

При установленном номинале 1000 форинтов за акцию они продавались за 4900 форинтов, так как предварительный расчет показал, что в ближайшие 2 - 3 года их стоимость повысится в 5 раз. Уже через две неделя акции перепродавались по 11 500 форинтов. Успех этого мероприятия был настолько обнадеживающим, что весьма скоро через биржу должны были продаваться акции ещё 30 успешно работающих предприятий.

По практике приватизации в стране обоснованные предостережения высказывал в своей последней работе «Записки об экономике переходного периода» (1989 г.) известный венгерский экономист Я. Корнаи, по мнению которого частное предпринимательство является единственно здоровым элементом венгерской экономики. Однако он считает чрезвычайно опасным, если частный сектор будет создаваться столь же грубо и безответственно, как он в свое время ликвидировался.

Большинство венгерских экспертов и политиков понимают, что восстановление частного предпринимательства даже при условии всяческого стимулирования (от обеспечения политических гарантий неприкосновенности частной собственности до льготного кредитования) - это длительный исторический процесс. Как отмечает Я. Корнаи, «частный сектор может быть ликвидирован по государственному приказу, но он не может быть возрождён по декрету»[15].

Принципиальным вопросом хозяйственной реформы в Венгрии, тесно связанным с перестройкой отношений собственности, является создание полноценного рынка капитала и всех его атрибутов. Основы рынка капитала начали складываться ещё в 1983 г., когда государственным органам, банкам и предприятиям был разрешён выпуск облигаций в целях привлечения средств предприятий и населения. С 1987 г. начали выпускаться акции и получили необходимые права векселя.

Эти первоначальные меры были довольно эффективным средством аккумуляции относительно небольших и разрозненных сумм, ускорения денежного обращения. С принятием закона о хозяйственных обществах стал расти объём акционерного капитала. Уже к концу 1989 г. его общий объём превысил 100 млрд. форинтов, а стоимость акций, находившихся в обороте, достигла нескольких десятков миллиардов форинтов.

Нормальное обслуживание стремительно увеличивающегося объёма новых ценных бумаг стало невозможным без урегулирования целого ряда юридических вопросов по защите интересов вкладчиков-акционеров и выпуску акций, без создания фондовой биржи и брокерских фирм. Парламент страны в декабре 1989 г. принял закон о ценных бумагах, ставший юридической базой для дальнейшего формирования рынка капитала.

Банковская система

Первый этап реформы банковской системы в Венгрии начался с 1 января 1987г. была образована двухступенчатая система банков:

первой ступенью является Центральный банк — Венгерский национальный банк (ВНБ), второй ступенью — сеть коммерческих банков.

При этом ВНБ остался эмиссионным центром страны, определяющим количество денег, выпускаемых в обращение. На первом этапе за ним были сохранены также функции валютной монополии:

ведение валютного хозяйства, валютных операций, получение и выплата иностранных кредитов.

В двухступенчатой банковской системе Венгерский национальный банк — это и банк государства, ведущий счета госбюджета, и одновременно «банк банков». В этом качестве он регулирует кредитную деятельность коммерческих банков, выделяя им кредиты по рефинансированию.

Поскольку через механизм рефинансирования кредитов формируется до 2/3 средств коммерческих банков, ВНБ служит важным органом регулирования кредитного рынка. В тоже время в результате банковской реформы ВНБ прекратил непосредственные связи с предприятиями по ведению их счетов и кредитованию[16].

Для этой деятельности была создана сеть коммерческих банков (в начале их было всего 5), которые получили право ведения текущих счетов предприятий, привлечения их вкладов и оказания им различных финансовых услуг. Эти банки были основаны в форме акционерных обществ.

Объем средств коммерческих банков и их кредитная деятельность, помимо кредитов по рефинансированию, зависит от помещенных у них вкладов предприятий. Поскольку средства, полученные для рефинансирования, ограничены, банки объективно заинтересованы в увеличении вкладов.

При ограниченности средств на кредитование коммерческие банки должны в первую очередь предоставлять кредиты успешно работающим, платежеспособным предприятиям. Таким образом, эти банки становятся как бы партнерами кредитуемых ими предприятий, будучи заинтересованными в увеличении масштабов их деятельности и вкладов, за счет чего банки могут расширить свои возможности кредита.

Важными направлениями второго этапа банковской реформы в конце 80-х годов стали рост сети коммерческих банков и сферы их компетенции, постепенная децентрализация валютных операций в их пользу и образование валютного рынка. В 1990 г. в стране было уже более 30 коммерческих банков и финансовых институтов, в том числе и с иностранным участием.

Еще в 1989 г. коммерческие банки получили право ведения валютных счетов, приема вкладов в валюте и ее закупки у Венгерского национального банка. Уже в 1989 г. число банков, частично (т.е. на преферируемые цели и с разрешения валютного ведомства) уполномоченных на ведение валютных операций, достигло 13.

С марта 1989 г. в стране началось формирование ограниченного валютного рынка:

коммерческие банки получили право покупать для предприятий-импортеров конвертируемую валюту по установленному Венгерским национальным банком курсу.

Становление ограниченного валютного рынка тесно связано с либерализацией регулирования импорта на конвертируемую валюту. По замыслу отмена разрешительного (лицензионного) порядка импорта, а в 1990 г. уже около 65% составляют свободные закупки, означает, что основным регулятором в этой сфере должен стать валютный курс.

Однако пока преимущественное право на получение кредитов в конвертируемой валюте и выплат по ним сохранял Венгерский национальный банк, что, как подчеркивается в правительственных документах, диктовалось угрожающими размерами внешней задолженности страны.

Отметим и еще одно важное направление второго этапа банковской реформы — интеграцию банковских операций для предприятий и населения. С 1989 г. Госсберкасса, ранее монопольно занимавшаяся банковским обслуживанием населения Венгрии, получила статус коммерческого банка и право на обслуживание предприятий. Такое же право получили и сберегательные кооперативы. Одновременно коммерческие банки получили разрешение обслуживать население.

Для ускорения процесса приватизации в 1990 г. был создан специальный банк, который дает льготные кредиты на покупку предприятий.

Наряду с расширением полномочий коммерческих банков произошло организационное оформление банковской сферы. В феврале 1989 г. был создан банковский союз, в который вошли 24 коммерческих банка. Его задача — сбор информации, реклама банковской деятельности, подготовка служащих, координация позиций этих банков на переговорах с ВНБ.

Налоговая система

В 1988 г. в стране была проведена кардинальная налоговая реформа, направленная на

- упрощение механизма налогообложения,

- перемещение части налогового бремени из сферы производства в сферу обращения,

- проведение единого принципа регулирования всех доходов населения.

Были введены три новых видов налогов, призванные играть ключевую роль в новом механизме налогообложения. Два в хозяйственной сфере

- общий налог с оборота (или налог на добавленную стоимость),

- предпринимательский налог на прибыль,

третий — это единый подоходный налог.

Несмотря на благие намерения и цели, налоговая реформа в Венгрии оказалась во многом неудачной, так как была подчинена в первую очередь интересам укрепления доходной части бюджета и не сопровождалась рационализацией его структуры по расходным статьям. В итоге не удалось заметно ослабить налоговое давление на прибыль предприятий. А это по-прежнему сковывало их хозяйственную активность и сохраняло высокую степень централизации доходов в госбюджете. Только к 1990 г. был снижен (до 50%) предпринимательский налог на прибыль.

В условиях монополизированной экономики с ярко выраженным приоритетом производителя не удалось провести намеченное снижение оптовых цен. В результате налоговая реформа явилась одним из импульсов к резкому скачку розничных цен, а это только усилило инфляцию.

Ещё один недостаток налоговой реформы — неудачный подход к установлению налоговых ставок на доходы населения, прогрессия которых была явно завышена и сыграла дестимулирующую роль в развитии предпринимательской активности в стране. Негативное воздействие оказали также старый стереотип официального понимания социальной справедливости и боязнь увеличения доходной и имущественной дифференциации[17].

Острые дискуссии в стране вызвали и многие вопросы, связанные с социальными льготами в налогообложении, корректировкой налоговых правил в связи с нарастающей инфляцией.

Нужна ли была налоговая реформа в таком виде и оправдана ли та немалая цена, которую заплатила страна за этот эксперимент?

Однозначного ответа на этот вопрос нет. Однако характерно, что даже один из официальных лидеров и «архитекторов» налоговой реформы бывший министр финансов Л. Бекеши был вынужден признать, что новый механизм налогообложения далёк от совершенства и, не успев родиться, уже требовал серьезной доработки.

Как считают венгерские ученые и специалисты, необходимы серьёзные коррективы и для ослабления налогового пресса, и для постепенного отказа от сохранившихся многочисленных льгот и преференций в интересах укрепления принципа равных шансов для всех производств и видов хозяйственной деятельности, для создания системы местных налогов.

Совершенствование налогового механизма тесно связанно с реформой госбюджета, так как снижение налоговых ставок возможно лишь при пересмотре целей и приоритетов в расходовании государственных средств. Это тем более важно и потому, что существующая завышенная (по сравнению со странами с рыночной экономикой) степень централизации доходов в госбюджете в новых экономических условиях не в состоянии обслуживать традиционно сложившиеся государственные социальные и производственные расходы.

Госбюджет

В тезисах правительства по реформе государственного бюджета, опубликованных в середине 1989 г., были выделены следующие ключевые направления его оздоровления:

радикальное сокращение роли государства в перераспределении доходов в рамках рыночной сферы; снижение расходов на административный аппарат; пересмотр размеров и приоритетов социальных обязательств государства; укрепление инструментов монетарной политики, сокращение дефицита госбюджета и стабилизация уровня государственного долга.

Был создан новый контрольный орган — Государственная учётная палата (точнее, была возобновлена её деятельность после 40-летнего перерыва), который подчинён парламенту страны и призван осуществлять надзор за использованием государственных финансовых средств. Это своеобразный противовес действовавшему до сих пор диктату министерства финансов и других ведомств, способный установить общественный контроль за сферой, длительное время находящейся вне гласности и критики.

В качестве первых шагов Государственная учётная палата провела проверки:

использования фонда для беженцев, капитальных вложений министерства обороны в жилищное строительство, средств, выделенных политическим партиям на проведение предвыборной кампании, «обобществления» имущества бывшей ВСРП.

Намечено также осуществление контроля за использованием госбюджетных средств на уровне местных органов власти.

Не следует думать, что это ещё одно новое ведомство, за вывеской которого скрывается попытка сохранить административный контроль в экономике. Напротив, такой контрольно-исполнительный институт является естественным атрибутом многих стран с рыночной экономикой, который выступает оппонентом правительству или другим государственным органам в вопросах расходования средств, выделенных налогоплательщиками на общественные цели. Это в тоже время один из «винтиков» сложного механизма, противодействующего концентрации бесконтрольной власти и привилегий в тех или иных общественных структурах.

Что касается социальной сферы и расходов на эти цели, то здесь перестройка будет осуществлена по двум направлениям.

Во-первых, выделение из госбюджета в самостоятельное функционирование целого ряда социальных фондов, в частности, фонда социального страхования и пенсионного обеспечения.

Во-вторых, перевод на принципы смешанного финансирования (госбюджетного и хозрасчётного) ряда социальных услуг, предоставлявшихся ранее бесплатно. Это касается отдельных сфер здравоохранения, образования и культуры, не затрагивающих удовлетворения базовых потребностей населения.

Практически полное восстановление принципа платности намечено в жилищной сфере, где уже к 1990 г. доля государственного строительства сократилась до 10%. Сбалансированность госбюджета и упорядочение расходов государственных финансовых средств непосредственно связаны с отказом от практики широкомасштабного дотирования производства и розничных цен (в 1988 г. выплаты составляли около 30% расходной части госбюджета Венгрии). Содержание за счёт государства нерентабельных и неконкурентоспособных предприятий является причиной многих негативных тенденций в экономике страны (замедленные структурные сдвиги; завышенный уровень налогов, дестимулирующий и сдерживающий высокоэффективные производства; инфляционные тенденции и т. д.).

Для ликвидации нерентабельных предприятий в 1986 г. был принят закон о банкротстве, который предоставлял право кредиторам неплатежеспособного предприятия возбуждать против него судебный иск с погашением долга за счёт реализуемого с торгов имущества. Многие венгерские эксперты и учёные надеялись, что этот закон будет тем поворотным моментом, который позволит отказаться от прямого администрирования в процессе создания и ликвидации предприятий и перейти к саморегуляции деятельности предприятий рынком. Предполагалось, что после принятия закона ежегодно до 100 неплатежеспособных предприятий будут объявляться банкротами. Однако практика опровергла такие надежды — с 1987 по 1990 г. закон применён (за исключением исков к мелким кооперативам) лишь 10 раз, хотя численность нерентабельных предприятий в этот период стабильно была выше 200 и их задолженность в 1989 г. превышала 100 млрд. форинтов.

Слабость закона о банкротстве была не результатом его внутреннего содержания, ограниченности предоставленных им прав, а следствием той экономической среды, в которой он осуществлялся.

Во-первых, правительство продолжало тактику поддержки «больных» предприятий, особенно когда это касалось крупных государственных объединений (ГАНЦ—МАВАГ, Татабаньские шахты и т. д.).

Во-вторых, в экономике по-прежнему господствовал монополизм, в условиях которого кредиторы нередко становились заложниками своих должников, боясь лишиться заказов, и были склонны мириться с несвоевременностью платежей. Да и банки, выполнявшие «указания» правительства и делавшие в течение ряда лет ставку на кредитование крупных промышленных гигантов, переживающих кризис, попали в своего рода ловушку. Один из банковских менеджеров Венгрии так охарактеризовал создавшееся положение: «Если мы возбудим иск против наших трёх крупнейших должников, то четвёртым банкротом станем сами».

Возникла круговая порука, для преодоления которой был необходим коренной перелом и в правительственной политике, и в ходе всей хозяйственной реформы. Коренной перелом наметился уже в 1989 г. благодаря переходу к жёсткой монетарной политике, а также к реализации 4-летней программы трёхкратного сокращения госбюджетных дотаций на текущее производство и чётких требований Международного валютного фонда по сокращению дефицита госбюджета.

В конце 1989 г. правительство заявило о намерении закрыть 41 хронически нерентабельное предприятие и ликвидировать 50-100 тысяч рабочих мест. Кроме того, целый ряд малоэффективных предприятий был предложен на откуп западным фирмам.

Осенью 1989 г. тогдашний министр торговли Т. Бек провёл турне по западным странам с пакетом предложений о продаже 50 государственных предприятий. Это было начало новой политики, которую с некоторыми коррективами в настоящее время продолжает правительство И. Анталла.

Как подчёркивается в правительственной программе, новый кабинет министров Венгрии планирует «разработку нового закона о банкротстве, а до его принятия готов повести наступление против безнадёжных должников в экономике».

Бюджет на 1990 г. предусматривал сокращение

на 20% госбюджетных дотаций, снижение расходов на государственные кредиты, акции помощи ряду восточноевропейских и развивающихся стран, затрат на оборону, выплат партиям, общественным организациям[18].

Изменение политики занятости (безработица)

В связи с активизацией процесса ликвидации нерентабельных предприятий, прогнозами массовых увольнений и возникновения безработицы перед парламентом, экспертными группами правительства встали вопросы о реформе политики занятости и создании действенного механизма социальной защиты работников. Иными словами, речь идёт о формировании принципиально новых, адекватных рыночной экономике инструментов управления занятостью и противодействия безработице.

Отметим, что Венгрия в отличие от других восточноевропейских стран уже в начале 80-х годов предприняла меры по изменению политики занятости. Они были направлены на освобождение предприятий от «социальной ответственности» в области занятости и создание государственных инструментов, способных регулировать повторное трудоустройство, переподготовку и материальное обеспечение уволенных работников.

Был изменён статус территориальных органов трудоустройства, которые превратились из органа административного контроля за мобильностью рабочей силы в равноправного партнёра человека, потерявшего работу. В госбюджете стал выделяться специализированный фонд профессиональной переподготовки работников, который позднее, в 1988 г., стал частью уже более многоцелевого единого фонда занятости.

Важно и то, что кооперативный и частный секторы стали играть существенную роль в поддержании полной занятости в стране. За счёт поощрения мелких форм предпринимательства этот сектор в Венгрии с 1982 по 1989 г. обеспечил создание 170 тыс. новых рабочих мест без какой-либо государственной помощи.

К концу 80-х годов были сформированы и другие механизмы, страхующие право на труд. Так, из фонда занятости стало проводиться льготное кредитование предприятий в трудоизбыточных районах для создания новых рабочих мест.

Нетрудоустроенные работники получили право на беспроцентный кредит в целях перехода к индивидуальному или коллективному предпринимательству. При местных органах власти были созданы фонды общественных работ, призванные гарантировать временную занятость уволенным работникам.

Эти меры были поддержаны и коррективами, внесёнными в пенсионное законодательство и подразумевающими установление возрастных льгот на пенсию увольняемых работников в трудоизбыточных районах страны. Произошёл отказ от идеологического «запрета» признания безработицы, который существовал многие десятилетия. Такой отказ отнюдь не означает признания безработицы как некого обязательного атрибута и необходимого спутника рыночной экономики.

Безработица рассматривается в Венгрии всеми политическими силами как одно из главных проявлений социального неблагополучия, и принимаются активные меры по её предупреждению.

Однако, чтобы с ней бороться, не следует «прятать» её за воротами предприятия в форме избыточной занятости, как это было раньше, а своевременно прогнозировать и способствовать её ограничению за счёт эффективных методов переподготовки работников, стимулирования деловой активности и расширения перспективных, конкурентоспособных производств.

Вместе с тем люди, остающиеся без работы, должны чувствовать поддержку общества. Именно поэтому в 1989 г. была создана система пособий по безработице, которая гарантирует человеку вне зависимости от причины увольнения материальное обеспечение в размере 50-70% его заработка в течение одного года. Иными словами, на период, когда он при помощи бюро по трудоустройству может искать новое рабочее место.

Пособия по безработице в новой концепции политики занятости играют роль необходимого, но лишь страхующего инструмента, так как «принцип состоит в первую очередь в перераспределении людей, теряющих работу, на новые рабочие места».

До конца 80-х годов в Венгрии не наблюдалось каких-либо серьёзных проблем с трудоустройством в общенациональном масштабе. Однако в связи с переходом к рыночной экономике, осуществлением программы структурной перестройки и ликвидацией нерентабельных производств безработица и возможность её увеличения становится одной из ключевых социально-экономических проблем.

Если в конце 1989 г. в стране было зарегистрировано около 30 тыс. людей, ищущих работу, т.е. около 0,5% от численности экономически активного населения, то уже к середине 90-х годов их численность достигла 250 — 300 тыс.

Проведение активной политики в области занятости предусмотрено в программных документах многих политических партий Венгрии, в том числе и пришедшего к власти Венгерского демократического форума. В своей предвыборной программе ВДФ подчёркивал, что «в интересах будущего не отказывается от непопулярных мер и полностью поддерживает модернизацию экономики», однако считает, что бремя таких изменений «не может быть без подготовки возложено на плечи трудящихся, не несущих ответственности за сложившееся положение».

Исходя из этого, ВДФ поддерживает идеи выделения крупных государственных и коммерческих средств на проведение широкомасштабных программ переподготовки, на создание новых рабочих мест и готов приложить максимальные усилия для сохранения высокого уровня социальной защищенности работников.

Между тем средства Фонда занятости весьма ограничены, а возрастающая безработица требует увеличения объёма пособий безработным только в 1990 г. до 3 — 4 млрд. форинтов. Это, однако, не предусмотрено бюджетом, сокращение расходной части которого является одной из важнейших текущих задач правительства.

Правительство рассчитывало на помощь Запада, но, как выяснилось, больших кредитов на выплату пособий по безработице ожидать не приходится. Пока США предоставили субсидию в 1 млн. долл. на создание банка информационных данных и развитие посреднической системы трудоустройства.

В заключение отметим, что кризисные явления в экономике Венгрии (стагнация производства, рост задолженности, инфляции, угроза увеличения безработицы) усугублялись в течение последних десятилетий и прежнему руководству не удалось их преодолеть старыми методами. Теперь поиск идёт в условиях:

- формирования новой социально-экономической системы, базирующейся на рыночных отношениях,

- свободы частного предпринимательства,

- стимулирования вложений иностранного капитала.

Это путь длительный, болезненный, сопряжённый с возникновением новых конфликтов, что подтверждается и противоречивостью программы нового правительства Венгрии. Вместе с тем направления и методы перехода к рынку, трудности, возникающие при этом, целесообразно внимательно проанализировать, поскольку в той или иной форме указанные проблемы придётся решать и другим восточноевропейским странам.