Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ

Введение

 

Формирование новой российской государственности проходит при возрастающем значении государственной службы, призванной обеспечивать реализацию функций государственного управления, эффективность которого зависит от персонала государственных органов. Именно органы государственной власти осуществляют непосредственное регулирование жизни людей, общества в целом. Большая ответственность лежит на плечах людей, состоящих на государственной службе. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, их профессиональной подготовки и подготовленности, квалификации и опыта работы.

Организация управления государственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих возложены на органы управления государственной службой.

Актуальность темы данной курсовой работы связана с отсутствием, по нашему мнению, полноценного федерального органа управления государственной службой.

Объектом исследования будет являться институт государственной службы.

Предмет исследования - федеральный орган управления государственной службой - Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

Целью исследования является анализ деятельности системы органов управления государственной службой и выработка предложений по повышению эффективности стратегического руководства и тактического управления персоналом государственной службы.

В настоящей работе мы попробуем решить следующие задачи: определить содержание государственной службы; раскрыть сущность и принципы управления государственной службой; рассмотреть организацию управления государственной службой; определить статус и функции органов управления государственной службой Российской Федерации; сформулировать задачи стоящие перед органами управления государственной службы в условиях реформирование системы государственной службы Российской Федерации.

Методологической основой работы являются работы российских ученых по теории государственной службы и государственного управления.

Источником работы являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации.

При написании работы использовались такие научные методы, как анализ и системный подход.

1.   Государственная служба в Российской Федерации

как объект управления

1.1. Понятие государственной службы

Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства является служба.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить, лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства.

Государственная служба, функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью);

в) административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией) (3, с. 76).

При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которые зависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осу­ществляется. Так, служебными отношениями являются государственные служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), органах местного самоуправления. Специфика службы как вида деятельности различных организациях обусловливает установление в каждом конкретно случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в како организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:

1)   служащие государственных органов;

2)   служащие государственных учреждений, предприятий, организаций объединений;

3)   муниципальные служащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);

4)   служащие негосударственных организаций;

5)   служащие общественных объединений;

6)   служащие органов управления международных, иностранных и смешанных организаций.

Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих (4, с. 127). Такой подход к понятию государственной службы основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реали­зуют функции государственных органов.

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создания госу­дарственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех рабо­тающих лиц - сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на про­фессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, госу­дарственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов. Государственная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациям и объединениях,

В самом широком теоретическом понимании государственная служба - осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из госу­дарственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администраций государственных предприятий.

А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в го­сударственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнение служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным в научной литературе стало определение государственное службы, данное В.М. Манохиным: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства (5, с. 5).

Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба - один из основных видов деятельности го­сударства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечение эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой: 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах (6, с.10).

С точки зрения современного законодателя государственная служба Рос­сийской Федерации - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий:

Государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие должности в государственных органах, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе.

Государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной ад­министрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация - совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, то есть всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации после принятия об этом органе соответствующего положения, утвержденного указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, решением иного уполномоченного органа.

Профессиональная деятельность - вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле - одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача им соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен.

Компетенция - принадлежащие государственному органу круг ведения пределы его действия по осуществлению государственных функций и решений государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

Полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов.

Должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.

Государственно-служебная деятельность - работа государственных и му­ниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).

Статья 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года №119‑ФЗ (ред. от 18.02.99) «Об основах государственной службы Российской Федерации» также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты:

1)   государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий;

2)   в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;

3)   эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия госу­дарственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Закон относит к государственной службе исполнение должностных обя­занностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Законодательное определение понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственные служащие:

1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т.е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства; следовательно, государственная служба - это осуществление функции государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. принимают меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают организационные действия и материально-технические операции (проводят совещания, конференции, заседания и пр.);

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных служащих имеет важные правовые по­следствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

В соответствии с действующим законодательством в практически - функ­циональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, ис­полнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются:

1)       замещение служащими государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа;

2)       исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей (установлением служащему денежного содержания.

Структурной особенностью государственной службы, как системы является тот факт, что её можно рассматривать как на уровне Федерации, так и на уровне равноправного субъекта Федерации.

1.2. Понятие и принципы управления государственной службой

Затрагивая вопрос содержания и особенностей управления государственной службой РФ следует определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, то есть совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции дают достаточные осно­вания для следующих выводов:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систем) элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочи­вающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известно подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

Управление государственной службой существует везде, где существует государство, независимо от типа политической системы. Оно осуществлялось в СССР в условиях административно-командной системы, исполняется и в настоящее время, причем по всей иерархической лестнице государственного управления, начиная с Президента РФ. В то же время само понятие «управление государственной службой» далеко не полно и не конкретно определено в официальных нормативных актах.

В главе 5 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» изложены основы управления эффективностью государственной службы, однако, в этом документе не приведено определение управления государственной службой.

В литературе по вопросам государственного и административного права также не содержится ответа на вопрос - что представляет собой управление государственной службой? Однако необходимость в таком определении очевидна, так как если рассматривать государственную службу как объект управления, то должен существовать и субъект управления - система управления этой службой.

Теоретические исследования, предметом которых является государственная служба, немногочисленны, и в них практически совсем не затрагиваются вопросы управления. В одном из таких исследований управление государственной службой в РФ и ее субъектах рассматривается как система, назначением которой является организация высокоэффективного функционирования органов государственного управления. Там же система управления государственной службой определяется как субъект межотраслевого управления, так как она не имеет отраслевого профиля деятельности и охватывает в соответствии со своим назначением все органы исполнительной власти. (7, с. 6).

Атаманчук Г В. считает, что «государство, являясь основной формой консолидации общечеловеческих, национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов граждан реализует эту миссию... посредством государственной службы. Сообразно с этим государство и организует государственную службу, и управляет ею. Таким образом, оно осуществляет управление основой и средством собственной деятельности как практики реализации государственной власти, ее политики, законов, целей и функций» (8, с.155) Из вышесказанного следует, что суть управления государственной службой сведена к сути государственного управления. На наш взгляд, это не тождественные понятия.

Более приемлемой нам кажется формулировка другого учебника. «Государственная служба является функционирующей системой. В процессе функционирования происходит воспроизводство ее структуры, связей и отношений, кадрового потенциала... Важнейшим условием нормального функционирования и развития государственной службы является управление ею. Это управление представляет собой сознательное целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализацию ее целей и программ» (9, с.189).

Управление предполагает наличие объекта и субъекта управления.

Объектом управления является государственная служба как профессиональная деятельность, как правовой социальный и организационный институт, как отношение между государством и служащим.

Управление государственной службой как профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предполагает реализацию целей и задач, прежде всего этой деятельности, которые не совпадают, например, с целями и задачами государственной службы как правового института - различаются субъекты управления. Если управление деятельностью осуществляется, в основном, руководителями, должностными лицами в соответствии с иерархией должностей, то управление государственной службой как правовым институтом зависит, прежде всего, от соответствующих законодательных, исполнительных и судебных органов принимающих законы, указы, решения, иные нормативные акты, касающиеся государственной службы.

Субъектами управления государственной службой как социальным институтом выступают, прежде всего, органы государственной власти.

Особое внимание заслуживает анализ управления государственной службой как организационным институтом. Зарубежный и отечественный исторический опыт свидетельствует о том, что органы власти уделяют особое внимание созданию специальных органов управления государственной службой как исполнительных субъектов управления.

Управление государственной службой производится в форме законодательного и нормативного правового регулирования с полном соответствии с принципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами.

Управление государственной службой осуществляют на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что соответствует принципу единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии с принципами федерализма в субъектах РФ образованы ведомства по делам государственной службы.

Опыт организации управления государственной службой в развитых странах показывает, что при построении системы управления государственной службы реализуется принцип разделения властей, то есть в каждой из ветвей государственной власти наличествуют структуры, предмет деятельности которых составляет государственная служба.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе реализуется посредством процедуры открытого для всех граждан конкурса как равного состязания граждан по критериям квалификации и профессиональных качеств. Тем самым ставится весьма сложная организационная цель - управлять государственной службой и профессиональным корпусом государственных служащих как представительным институтом граждан. К тому же, реализация принципа равного доступа граждан к государственной службе тесно взаимосвязана с принципом профессионализма и компетентности государственных служащих.

Управление государственной службой как функционирующей системой предполагает меры, направленные на стабильность самой системы, в конечном итоге на реализацию принципа стабильности кадров государственной службы. Исполняемая служебная должность переменна, а статус государственного служащего постоянен, точнее, может повышаться в зависимости от квалификации и служебных успехов служащего. С другой стороны, управление государственной службой предполагает ротацию кадров, которая может быть обеспечена только при соблюдении принципа единства основных требовании предъявляемых к государственной службе