Казначейская система

2.2. Казначейская система

Деятельность губернских и уездных казначейств находилась под жестким контролем как центральных, так и местных органов власти, регулярно проводивших финансовые ревизии.

В начале XIX в Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства - от центрального (департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных). Исполнение бюджета страны и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно проводились казначейскими учреждениями.

В 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д.

С середины 90-х годов XIX века значительно возрастают роль и функции казначейств. А в 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков, переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.

Но число казначейских услуг быстро росло. К концу века в добавление к основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с ценными бумагами - занимаются инкассированием векселей, учтенных учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной ренты.

С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.

К 1900 г насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над деятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями министра финансов.

В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств.

Предметами ведения казначейств в то время были:

·           прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов;

·           производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;

·           продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов;

·           выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;

·           счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;

·           банковские операции:

o     открытие текущих счетов,

o     размен денег,

o     уплата процентов по купонам,

o     перевод денег.

Казначейство начинает активно участвовать в государственном кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг. Так, на 1 января 1913 г в активах казначейства находилось ценных бумаг на сумму 16,6 млн. руб., векселей - 66,7 млн. руб.

Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета.

2.3. Государственный контроль

По Манифесту 28 января 1811 г. последовало Учреждение особого ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера. С этого момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного, независимого о самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления. Первым Государственным Контролером был барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, выходец из Лифляндской губернии (Финляндия). При нем был организован Совет Государственного Контроля.

Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных положений произведенной в шестидесятых годах реформы ревизионно-финансового управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки. Тогда служба Государственного Контроля наблюдала за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ними заведений, составляла заключения о выгодности и невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства, выполняла некоторые другие функции, в частности, по рассмотрению годовых отчетов банков и сберегательных касс. В таком виде она, по сути, сохранилась до Октябрьской революции в России.

Государственный Контролер и Совет в своей работе руководствовались законодательным актом от 30 декабря 1836 г. Однако со времени издания этого закона произошли коренные изменения в основных началах счетоводства, отчетности и ревизии и в самом устройстве Государственного Контроля. Вес это требовало издания нового закона об учреждении Государственного Контроля, который и был принят 28 апреля 1892 г. Этим законом кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и в порядке деятельности Государственного Контроля. Составляя отдельную часть государственного управления, Государственный Контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений и составляет заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по закону возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательной и страховой операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету.

2.4. Комитет уполномоченных

Одним из первых государственных органов, на который официально были возложены регулирующие функции по отечественному финансовому рынку, стал Комитет уполномоченных по внешним займам. Его создание приурочили к выпуску первого государственного облигационного займа в 1769 году.

В состав комитета вошли три первых лица страны: канцлер, генерал-прокурор и государственный казначей (он стал руководителем комитета). На новый орган было возложено ряд задач, в том числе определения процентных ставок по выпускаемым облигационным займам, размер комиссии посредникам при их размещении, а также наблюдение за своевременными платежами правительства по погашению вышедших в тираж облигаций и выплате по ним процентов.

Несколько позже в дополнение к Комитету уполномоченных при императорском дворе была образована Контора придворных банкиров. В ее задачи входило осуществление текущих переводов казенных сумм за границу, а также скупка на внешнем рынке российских облигаций. При этом ее членам запрещалось от собственного имени участвовать в коммерческой деятельности и выдавать кредиты. Все операции на финансовом рынке страны они обязаны были делать только от лица конторы.

В 1810 году в связи с реформированием внутренней финансовой системы был ликвидирован Комитет уполномоченных по внешним займам, а затем в 1811 году и Контора придворных банкиров. Частично их функции были возложены на новый специализированный орган, созданный в 1810 году, на Государственную комиссию погашения долгов.

В ее обязанности входило изыскание средств (в золотой и серебряной монете), в том числе и от продажи части казенного имущества, для выкупа обесцененных ассигнаций (бумажных денег), по которым было объявлено, что они официально признаются правительством бессрочными государственными ценными бумагами.

До 1817 года комиссия существовала как самостоятельное учреждение, но затем была передана в подчинение Министерству финансов, где получила статус департамента. При этом у него появился ряд дополнительных обязанностей, в том числе курирование (внесение в Государственную долговую книгу) данных по выпускаемым правительственным займам, учет и проверка оплаченных купонов и т.д. Для этого в Государственной долговой книге велось три основных раздела: долги по внешним займам, срочные и бессрочные внутренние долги. В них учитывались кредиторы государства и в качестве подтверждения прав всем им выдавались именные билеты.

Кроме всего прочего, на этот орган легли обязанности по погашению долга и уплаты процентов по кредиторам государства. Для этого правительство ежегодно перечисляло в его распоряжение из государственного бюджета не менее 60 млн. руб. Непокрытую же часть госзадолженности перед кредиторами комиссия покрывала собственными билетами. И для повышения их привлекательности правительством страны было разрешено их использовать в качестве залога по обязательствам с казною.

В 1817 году по инициативе министра финансов был образован еще один специализированный орган по финансовому рынку, Совет государственных кредитных установлений. На него возложили обязанности по постоянному мониторингу за действиями ряда финансовых учреждений. В эту группу вошли Комиссия погашения государственного долга (контроль за целевым использованием выделенных сумм на погашение государственных долгов и выплат процентов по ним), а также Ассигнационный (контроль за соблюдением закона о прекращении выпусков новых ассигнаций), Заемный и Коммерческий (контроль за обращением правительственных денежных средств на финансовом рынке) государственные банки. В состав этого органа вошли председатель Государственного совета, министр финансов, государственный контролер, а также представители от дворянства и купечества.

Совет без серьезных изменений просуществовал до 1859 года, то есть до коренного реформирования всей национальной кредитной системы. Как известно, тогда Заемный и Ассигнационный банки были ликвидированы, а Коммерческий преобразовался в Государственный банк. В результате под контролем совета остался только Государственный банк, а также Петербургская и Московская сохранные казны и сберегательные кассы (сберкассы были переданы ему в 1862 году).

В последующие годы влияние совета постепенно падало, и в 1894 году из-под его наблюдения вывели Государственный банк, а в 1895 году данный орган вообще был упразднен.

2.5. Банковские синдикаты

В 1905 году произошло неординарное событие, Министерство финансов передало часть своих полномочий Министерству торговли и промышленности. Новому государственному органу отошли контрольные функции за деятельностью бирж (кроме фондового отдела Петербургской биржи), а также регистрация акционерных компаний.

В то же время Министерство финансов усилило свое влияние на кредитные учреждения. Именно к этому периоду относится инициатива данного министерства по созданию банковских синдикатов. Совместно с Государственным банком и на его средства синдикаты в кризисных ситуациях поддерживали курсовую стоимость российских корпоративных ценных бумаг. Банковские синдикаты создавались неоднократно и действовали, как правило, в течение всего кризисного периода (порой несколько лет). За это их еще прозвали "биржевой Красный Крест".

Помимо Минфина и Министерства торговли и промышленности, вопросами российского фондового рынка занимался и Государственный совет. В марте 1898 года им был предложен особый механизм по гарантиям неприкосновенности вложений (ценными бумагами) частных лиц в кредитные учреждения.

Участие в регулировании отечественного финансового рынка принимало и Министерство внутренних дел. В частности, в 1894 году на его Главное управление по делам местного хозяйства был возложен контроль за всеми страховыми компаниями. Это было связано с тем, что страховые общества достаточно рискованно размещали свои капиталы, что порой попадали под банкротство. Это в свою очередь могло сказаться на социальной и экономической стабильности. Исходя из этого, МВД и поручили курировать данный сегмент финансового рынка.

В заключение можно сказать, что были еще и другие порой неформальные регуляторы финансового рынка. В частности, церковь и др. Но это уже другая история.