Свободная экономическая зона в России

1. Свободная экономическая зона в России.

Свободная экономическая зона – часть территории страны, на которой разрешено совместное предпринимательство ряда стран в различных формах. В таких зонах вводятся льготные налоги, таможенные сборы, устанавливаются «мягкие» режимы аренды, получения виз, валютного обмена, трудового найма. Все эти меры призваны служить привлечению иностранных инвестиций. Развитие свободных экономических зон в РФ сдерживает отсутствие единой законодательной базы. 1.1. История организации свободных экономических зон в России.

Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х годов, может быть разделен на несколько этапов.

На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде, Еврейской автономной области. В 1990-91 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. (Заметим при этом, что в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне-, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций[1] отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. указа президента, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ). И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

урезание (до 1-2 кв. км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства; формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой; усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом.

1.2. Типы свободных экономических зон, организуемых в России.

Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на следующие основные типы:

комплексные зоны производственного характера; внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные); функциональные, или отраслевые (технологические парки[2], технополисы[3], туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны - многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.).

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево"), свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного речного порта.

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды".

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

2. Роль финансов в создании и функционировании свободных экономических зон. 2.1. Свободные экономические зоны, как препятствие на пути сохранения экономической целостности государства.

На всероссийской конференции «Роль финансов в стабилизации российской экономики», проведенной в конце 1996 года общественным объединением «Гильдия финансистов» (специалистов) с участием специалистов в области финансовых вопросов, ученых и представителей органов всех ветвей власти председатель Советской Федерации Е. С. Строев в докладе «Конференция и практика бюджетного федерализма и ее законодательное обеспечение» подчеркнул, что Россия должна найти собственное свойственное только ей решение проблемы бюджетного федерализма, хотя его последовательная реализация осложняется общей нехваткой бюджетных средств. В этих условиях налоговое законодательство требует серьезной корректировки, т. к. возрастает опасность разрушения единого экономического пространства, в частности, из-за чрезмерной законоответственной активности отдельных регионов. Одним из опасных следствий системного кризиса в России является регионолизация экономического и социального развития. Еще в советской экономике федеральная региональная политика воспринималась как система льгот и привилегий. Определенный «перекос» в эту сторону сохраняется и сегодня. В результате, недооцениваются более важные задачи: прогнозирование и контроль региональных последствий федеральных программ, мобилизация внутренних ресурсов каждого региона и т. д.

Важную проблему представляет формирование нормальных межбюджетных отношений при использовании расходной части Федерального бюджета, а также определение роли местных бюджетов в бюджетной системе РФ.

Концепции финансово-экономического развития России на ближайшие годы посвятил выступление А. Я. Лившиц (в то время заместитель Председателя Правительства РФ, министр финансов) отметил: главной задачей финансовой политики на 1997 год является вывод российской экономики на траекторию роста. Для ее решения необходимы переориентация финансовых потоков в сторону реального сектора, снижение стоимости кредита до 20-25 % годовых и др.

Финансовая политика призвана помочь решить ряд общеэкономических задач, в т. ч. задачу восстановления экономического роста.

В условиях рыночного хозяйства, принимая во внимание многообразие экономики страны, необходимо расширить и обогатить инструментарий государственной финансовой политики (включая денежную, кредитную, налоговую, валютную, инвестиционную и т. д.). К инструментам финансовой политики можно отнести и вопрос кадровой политики в финансовых и налоговых органах. Необходимо также разнообразие положением, структурой, финансированием федеральных служащих и органов, действующих на территориях регионов. Они должны быть органами РФ, на законную компетенцию которых не могут посягать региональные и местные власти, иначе невозможно обеспечить единство финансовой политики, финансового пространства и финансовой системы.

Для страны сейчас необходимо формирование сильного федерального бюджета, централизация существенной доли ВВП наряду с укреплением и разветвлением доходной базы субъектов Федерации, решением ими проблем бюджетной самодостаточности. Такой бюджет нужен для обеспечения стратегии экономического развития всей страны, выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в условиях рыночного развития, сохранения управляемости единым социальным пространством.

Но, практически, невозможно сохранить финансовую и экономическую целостность страны, если на территории некоторых регионов будут открыты СЭЗ. Несмотря на это процесс идет, и существует несколько СЭЗ функционирующих на территории РФ. Формирование СЭЗ для региона дает некоторые льготы и, в некоторых случаях, привлекает иностранные инвестиции на территорию региона, а т. к. финансирование регионов из федерального бюджета оставляет желать лучшего, соответственно, и регионы «выкручиваются» как могут. Здесь представлен идеальный вариант. Создана зона, иностранные инвесторы вкладывают средства, регион процветает. Но не все СЭЗ в России работают так успешно.

В 1994 году СЭЗ "Находка" отказывается от статуса свободной экономической зоны и выступает с предложением создать на ее территории четыре локальные зоны наподобие таможенных зон. Одной из главных причин неудачи Находкинского эксперимента по развитию СЭЗ стала неадекватная трактовка самого понятия СЭЗ: руководители Находки пытались за счет привлечения иностранных капиталов на льготных условиях решать собственные, прежде всего социальные проблемы - что вызывало вполне объяснимое непонимание у потенциальных инвесторов в СЭЗ. Кроме того, не учитывался такой фактор, как необходимость массированного инвестирования в СЭЗ собственно российских ресурсов для создания соответствующей инфраструктуры для работы уже иностранного капитала.

При всех неудачах и просчетах в создании СЭЗ на территории России  в мировой  практике их эффективность многократно подтверждена. В настоящее время в мире, не говоря о Китае, насчитывается около 400 свободных зон торгово-складского типа (свободных таможенных зон) и более 300 свободных зон производственного типа (зон экспортного производства). Наибольшее число свободных таможенных зон (СТЗ) действует в индустриально развитых странах: в Европе насчитывается около 130 таких зон, в США - более 180. Зоны экспортного производства (ЗЭП) получили наибольшее распространение в развивающихся странах. В начале 90-х годов там действовало более 300 ЗЭП, более 100 находилось в стадии обустройства и более 50 - на планово-подготовительной стадии. Совокупный объем экспорта в ЗЭП достиг в 1999 г. 30 млрд. долларов США (по сравнению с 17 млрд. долларов в 1990 году), а число занятых в них превысило 3 млн. человек (по сравнению с 2 млн. человек в 1990 году).

Совершенно иная ситуация в этом вопросе сложилась в России. Свободные экономические зоны де-юре[4] вроде бы и существуют, но отношения в них регулируются по-разному, поскольку основополагающего базового законодательного акта, который упорядочил бы их, до сих пор нет. Федеральный закон "О свободных экономических зонах", проект которого был внесен в Государственную Думу в апреле 1995 года, трижды отклонялся: в нем не продуман надлежащий, четкий механизм реализации в принципе верных положений.