Января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях

1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях.

В течение 1865 – 76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях России и в Области Войска Донского. В последствии по требованию верхушки казачества в 1882 году земства были упразднены.

Одной из задач реформы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления».⁶ Такая постановка вопроса вполне соответствовала тем воззрениям, которые были распространены в обществе.

К участию общества в управлении выступали с призывами губернские комитеты по крестьянскому делу. В 1890 году, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях.

В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые. В соответствии с Положением 1890 года выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором – все остальные избиратели, кроме крестьян.

Положение 1890 года снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению – 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167.

В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем: председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии.

Земская реформа 1864 года должна была удовлетворить два требования:

стремление улучшить хозяйственное местное управление;

дать возможность свободно развиваться стремлениям общества, т. е. единодушному стремлению к самоуправлению, заявленному общественным мнением.

Данная реформа достигла определенного положительного результата, хотя практически все решения составляющие основу, на которой строилось земское управление, были поставлены в зависимости от Губернатора или Министра внутренних дел, это серьезно умаляло и тормозило процесс осуществления конкретных дел.

Компетенция земских губернских и уездных учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. не ограничивалась чисто хозяйственными делами местного значения. Она подразделялась на две части. К первой части относился собственный круг полномочий земских учреждений, ко второй – делегируемый государством.

Иными словами можно сказать, что земские учреждения обладали собственной и делегируемой компетенцией. При этом объем делегируемой государством компетенции был значительно больше чем собственной. Об этом свидетельствуют Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 – 1890 г., а так же практика земского самоуправления.

Объем компетенции земских учреждений определялся степенью зависимости их от государственной власти, т. е. от соотношения с центральными органами и губернатором. Элементы взаимодействия самоуправления с государственной властью нашли отражение в Городовом положении 1785 года, согласно которому органы и должностные лица городского самоуправления взаимодействовали с Губернатором и даже с Казенной палатой. Это касалось проведения выборов (ст. 30), представления Губернатору о своих общественных нуждах и пользах (ст. 36), отчет перед Губернатором и Казенной палатой о городовых доходах и расходах, организации исполнения законов и т. д.

В Городовом Положении 1870 года появились более ярко выраженные нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с Губернатором, с правительственными учреждениями, с Министерством внутренних дел. Статья 6 Положения прямо зафиксировала, что Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны содействовать городскому общественному управлению. С 1890 года, с принятием нового Положения о земствах для контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие.

На попытки проявления самостоятельности земства правительство реагировало весьма жестко. Боясь взаимодействия земских учреждений различных губерний, их единения Правительствующий Сенат 4 мая 1867 г. дал земствам разъяснение, что обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов». ⁷ В дальнейшем Государственный Совет запретил земствам без разрешения губернатора печатать свои отчеты и материалы, содержащие выступления на земских собраниях, к тому же было запрещено земским учреждениям обмениваться материалами между собой. Правительство пыталось задавить инициативу, держало земства в жестком подчинении и стремилось заставить их быть законопослушными.

Земства пытались ограничить во всем, особенно в сфере политики. И когда это не удалось, 12 июня 1900 года Правительство решило урезать источники существования земств. Принятые в этот день «Примерные правила об установлении предельного земского обложения» запретили земствам увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом.

Взаимодействие земств с правительством усилили съезды и совещания земских представителей по различным вопросам, а также Всероссийский Земской Союз, созданный с разрешения Правительства.

В июля 1915 года появилось довольно мощное объединение Земгор, Союз городов, которые оказывали помощь военным частям, раненым больным.

В дальнейшем функции взаимодействия с государством расширились в области промышленного производства. Таким образом, взаимоотношения земств с государством осуществлялись в губернии через губернатора и Губернское по земским делам присутствие, в центре через Министра внутренних дел, Правительство, Государственный Совет и Сенат. Сущность такого взаимодействия состояла в полном контроле действий за земствами со стороны государственных учреждений и должностных лиц.⁸

Следующий этап развития местного самоуправления, который необходимо описать с 1917 по 1990 годы, оно развивалось в рамках государственного управления и носило название местное государственное управление.

В 1917 году 11 Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и передал власть Советам. Следовало ожидать после этого, что органы местного самоуправления быстро уйдут в историческое прошлое. Но этого не произошло. Процесс принял весьма затяжной характер. Сущность его состоит в противоборстве Советов и земских учреждений в роли НКВД по упразднению земств как антиподов Советской власти. Советы рабочих и солдатских депутатов и местные земские органы олицетворяли соответственно два противоположных пути развития революционных реформ. Советы представляли революционно-демократический, а затем и пролетарский путь, а представители земской власти –буржуазный путь.

Советы были подотчетны партийным органам. За период существования Советов лозунг и конституционные нормы о передаче и принадлежности всей власти Советов оказался нереализованным. Советы были самыми пред ставительными органами власти на местах. В их состав входили пред- ставители самых различных социальных групп населения. Пактика работы Советов свидетельствовала о том, что в их деятельности было много полезного и интересного. Однако в большинстве своем этот опыт оказался далеко невостребованным.

Согласно последним советским конституциям, система местных Советов народных депутатов была представлена краевыми, областными Советами, Советами автономной области и автономных округов, городскими, районными, районными в городах и поселковыми и сельскими Советами.

Деятельность Советов регулировалась конституциями, положениями, законами о Советах, постановлениями ВЦИК, Верховных Советов Союза ССР и союзных республик.

Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались постановления ЦК КПСС, совместные постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. В законах, как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами. В то же время нужно отдать должное законодателю того периода в том, что законы детально расписывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.

С 1990 по 1993 год Советы выступали в роли основного звена местного самоуправления. Они были одновременно и органами местного самоуправления, и органами государственной власти на местах. Об этом свидетельствуют нормы Конституции Российской Федерации, действовавшей до октября 1993 года, а также Закона РСФСР «0 местном самоуправлении». В числе правовых основ деятельности местных Советов можно назвать законодательные акты, регулирующие бюджетные, кредитные, налоговые, земельные, трудовые отношения и т. д.

К тому же в этот период развивалось территориальное общественное самоуправление. Формировались домовые, уличные, комитеты. Это были органы обладающие серьезными полномочиями в решении местных вопросах к тому же их деятельность была подкреплена финансово.

Сталинское правление лишило данные органы инициативы и желания работать на местах, управление в те годы было жестко централизовано, оттепель 60-х годов вновь оживило деятельность данных комитетов. Руководство деятельность комитетов осуществляли партийные комитеты и исполкомы.

При исполкомах были созданы специальные органы называемые Советами домовых, уличных (квартальных) комитетов, в состав которых избирались представители домовых и уличных комитетов. Советы обладали обширными функциями по координации деятельности всей системы органов и форм общественного самоуправления.

В сельских населенных пунктах традиционной формой общественного самоуправления были сходы и собрания граждан. Сходы и общие собрания имели достаточно обширные полномочия. Они заслушивали доклады и информации о работе местных Советов и их органов, обсуждали проекты законов, решений местных Советов по важнейшим вопросам, обсуждали вопросы благоустройства населенных пунктов, сохранности и использования жилищного фонда, коммунально-бытового, культурного и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организации досуга граждан по месту жительства, охраны природы, оказания помощи в проведении сельского хозяйственных работ и т. д.

На сходах и собраниях рассматривались вопросы состояния общественного порядка: налогообложения граждан, выдвижения кандидатов в депутаты поселковых сельских Советов и т. д.

Правовую основу общественного территориального самоуправления составляли нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета РСФСР и исполнительными местными органами власти. Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года было утверждено Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР.

Положение закрепило общие нормы о собраниях и сходах, а так же нормы, предусматривающие полномочия и порядок подготовки и про- ведения собраний и сходов. По своей сущности Положение представляет собой документ, закрепляющий системный подход к организации общественного управления по месту жительства.

В соответствии со ст. 17 Положения решения общих собраний, сходов граждан принимаются открытым голосованием и обязательны для исполнения всеми жителями соответствующих населенных пунктов.

Для придания наибольшей значимости решениям собраний, сходов обязанность по их реализации, согласно ст. 18 Положения, возлагалась на соответствующие исполкомы местных Советов. Кроме того, в реализации решений участвовали непосредственно сами граждане. Организация и деятельность различных комитетов регулировалась Положением об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года. Положение создавало широкие возможности по вовлечению населения в процесс общественного управления. Следует обратить внимание на то, что теоретически органы общественной самодеятельности составляли в данный период прочную основу местных органов государственной власти и перспектива у них была неплохая. Однако события, происшедшие в сентябре-октябре 1993 года, предопределили несколько иную ситуацию

С уходом со сцены государственной власти Советов деятельность огромного народного актива практически оказалась свернута и утратила свою былую значимость. Народ вновь оказался удаленным от государства. На наш взгляд, в этом плане со стороны центральных органов власти была допущена серьезная политическая ошибка. Не создав ничего нового, центральная власть разрушила свою реальную опору на местах, опору, которая состояла из широкого круга представителей народа, работавших на общественных началах. Октябрь 1993 года открывает новый этап реформирования местной власти: