Административная реформа

1. Административная реформа. Необходимость ее проведения, сущность и нормативное регулирование

Само название – административная реформа – появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу – Концепция административной реформы. Для ее разработки был приглашен довольно широкий круг специалистов, из которого выкристаллизовалась наиболее работоспособная часть: М.А. Краснов (руководитель разработки), Г.А. Сатаров, А.Б. Оболонский, А.Г. Барабашев, Е.Н. Мысловский, В.В. Смирнов, М.В. Рац, В.М. Постышев, А.В. Кирин, И.Л. Бачило, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин, А.Н. Дементьев, А.В. Лагуткин, В.Д. Рудашевский, А.С. Шувалов, Л.М. Карнозова, Л.П. Кравченко, М.И. Левин, Р.Р. Максудов, В.Г. Марача, В.В. Никитаев, Е.А. Овсяницкая, М.Т. Ойзерман, В.М. Розин, А.Е. Русаков, М.Г. Флямер. И хотя она не была официально принята, тем не менее, ее разработка и все, что с этим было связано, оказало немалое влияние на последующее отношение к государственному строительству.

Авторы Концепции выявили следующие проблемы во всех ветвях российской власти:

1. Кризис доверия граждан к власти.

Граждане России пока не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним. Не отлажен режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью и обществом.  Исполнительная власть остается «непрозрачной» для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.

2. Неупорядоченность отношений между различными ветвями власти.

Взаимоотношения исполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.

3. Неупорядоченность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Функциональная размытость обусловливает отсутствие четких критериев, на которых должна строиться система органов исполнительной власти. Это влечет за собой:

·     необоснованное разделение органов даже одного вида на более и менее «значимые», что соответствующим образом отражается на их ресурсном обеспечении;

· соединение в одних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных услуг. Такое соединение не только снижает степень эффективности деятельности, но и является одним из сильных коррупциогенных факторов;

· нестабильный статус многих ведомств, их частые реорганизации;

· появление большого числа межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще больше запутывают схему управления и зон ответственности.

Отсутствие строгой классификации (определения видов и критериев их разграничения) федеральных органов исполнительной власти:

· создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти, поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (характерно, что ряд ведомств в системе исполнительной власти считают необходимым повысить их статус, не меняя при этом функций);

· делает нестабильной систему управления в различных сферах;

· обусловливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем функций соответствующего органа исполнительной власти может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам;

· играет не последнюю роль среди условий, порождающих или способствующих коррупции;

· не позволяет разграничить в системе исполнительной власти центры определения стратегии в конкретной сфере и структуры, занимающиеся главным образом собственно правоприменительной деятельностью.

Анализ нормативных актов, определяющих статус того или иного вида органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод, что критерии их разграничения не являются оптимальными для построения обоснованной и стабильной системы:

·    госкомитет, федеральная комиссия, федеральные службы, агентства имеют в целом однотипное предназначение;

·    как на федеральное министерство, так и на госкомитет возложены одинаковые функции – управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Фактически разница между министерством и госкомитетом пролегает только в форме руководства: в первом случае – единоначалие, во втором – коллегиальность;

·    исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, федерального надзора в значительной мере присущи и другим федеральным органам исполнительной власти, что находит наглядное отражение в положениях об этих органах и на практике.

Функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерств и ведомств.