Отладка механизмов обеспечения федеративного единства страны

3. Отладка механизмов обеспечения федеративного единства страны.

Одна из задач Административной реформы – выработка и реализация оптимальной для наших условий модели управления в условиях федеративных отношений.

4. Переход к эффективному контролю. Принятие антикоррупционной программы.

Успех Административной реформы, по мнению авторов Концепции, будет определяться эффективным сочетанием управления реализацией и общественной поддержки реформы. Поэтому Административная реформа должна реализовываться координированными усилиями государственных, государственно-общественных и общественных структур.

Главным стратегическим органом управления реформой может стать Комиссия при Президенте Российской Федерации по реализации Административной реформы, возглавляемая Президентом РФ и включающая руководство Федерального Собрания, Правительства РФ, Администрации Президента РФ, а также руководителей иных структур управления реформой и ее поддержки. Задачи Комиссии:

 принятие основных решений по реализации реформы, осуществление координации действий различных органов власти при проведении Административной реформы;

 назначение своих представителей в регионах, органах власти, ответственных за реализацию Административной реформы.

В сентябре 1997 года вариант Концепции был направлен в Правительство РФ для оценки документа. Пришло всего два вице-премьерских отзыва, в которых признавалась важность работы, но подвергались критике, как и можно было ожидать, идеи реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также аппарата самого Правительства.

Второй этап активности пришелся на март 1998 года. Концепция к этому времени была признана в целом готовой для вынесения на публику.

Но неожиданно разразился политический кризис: без видимых причин Кабинет В.С. Черномырдина был отправлен в отставку. С.В. Кириенко, став новым Премьером, получил непосредственно в руки последний вариант Концепции. Однако никаких шагов за этим также не последовало. И хотя новый Кабинет получил публицистическое название «правительство молодых реформаторов», он был сформирован на тех же аморфных основаниях, на которых формировался и раньше.

История с неудавшейся реализацией концепции административной реформы сыграла, тем не менее, свою положительную роль. Концепция стала достоянием, если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавшиеся чем-то нереальным, обрели затем вполне респектабельный характер и стали обсуждаться более серьезно. Достаточно сказать, что многие идеи из Концепции перекочевали в документы, которые разрабатывались в первой половине 2000 года в Центре стратегических разработок («Центре Грефа»), куда в качестве экспертов были приглашены и некоторые авторы Концепции административной реформы. Вслед за этим Президент Путин начал регулярно объявлять о необходимости реформирования госаппарата в своих Посланиях Федеральному Собранию. Недавно было объявлено о реформе государственной службы. На Гражданском форуме Президент Путин призвал мобилизовать интеллектуальный потенциал гражданского общества на помощь власти в проведении административной реформы.

Задача 2

В Благодарненском районе Ставропольского края 20.06.05 во время несения службы инспектор ДПС Савенко Ю.А. остановил «шестерку», принадлежащую гражданину Н. и без каких-либо объяснений забрал у водителя свидетельство о регистрации и водительские права. На письменную жалобу гражданина Н. Савенко пояснил своему начальству, что водитель Н. еще в мае месяце на этом же месте не остановился на его законное требование.

1. Квалифицируйте действия инспектора ДПС Савенко Ю.А.

2. Как должен поступить гражданин Н. и каковы каналы восстановления нарушенных прав – показать все стадии производства.

 

1. В действиях сотрудника милиции Савенко Ю.А. прослеживается нарушение Конституции РФ (ст. 35), согласно которой право частной собственности охраняется законом (в данном случае представитель власти не только не охраняет это право, а наоборот нарушает его, хотя это нарушение и не связано с лишением владения автомобилем), а также п. 1 ст. 3.8. Административного Кодекса РФ, согласно которой изъятие специальных прав, в том числе на право управления транспортным средством производится только по решению судьи. Что касается действий гражданина Н., то все зависит от возможности Савенко доказать имело ли в мае месяце место со стороны Н. неподчинение сотруднику милиции, то есть ему. Если таковое действительно произошло, то Гражданин Н. обязан нести ответственность, в соответствии с Административным Кодексом РФ. Но, поскольку, исходя из условий задачи, можно предположить, что свидетелей этому не было, то такое доказательство представляется проблематичным. Возникает также вопрос, почему Савенко не попытался тогда остановить машину гражданина Н., ведь согласно ст. 14 Закона «О милиции» он имел право даже на применение специальных средств в целях остановки машины.

2. В данном случае нарушено право гражданина Н. на беспрепятственное владение предметом своей собственности, гарантированное Конституцией РФ. Согласно ст. 304 Гражданского Кодекса РФ, собственник может требовать устранения всяких нарушений этого права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения собственностью.

Согласно ст. 39 Закона «О милиции» гражданин Н. имеет право на обжалование действия или бездействия сотрудника милиции вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд. В данном случае из условий задачи, следует, что Н. обжаловал действия Савенко вышестоящим органам или должностному лицу милиции (подал письменную жалобу). Кроме этого со стороны Н. возможна борьба за восстановление права в судебном порядке.

Порядок такой борьбы определен ГПК РФ ст. 254-258. Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.

Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.

Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления. Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Задача 3

Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ обязало подведомственные ему федеральные службы и агентства в трехдневный срок после издания представлять в министерство заверенные копии нормативных и ненормативных актах (приказов). Однако Роскультура (М.Е. Швыдкой) и Роспечать (М.В. Сеславинский) не выполнили приказа министра и отправили в Министерство письма, в которых свой отказ обосновывают с неправомерностью издания приказа и просят указать цели, причины и основания истребования актов агентства.

1. Дать юридическую оценку ситуации.

2. Правомерен ли отказ выполнения приказа Министра, и вправе ли за это Министр привлечь к дисциплинарной ответственности руководителей агентств, не выполнивших приказ.

3. Каков характер правоотношений, возникающих между министром и подведомственными ему руководителями служб и агентств.

1. В данном случае, ситуация регулируется подзаконными нормативными актами. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ, что обусловлено как сложившимися традициями, так и тем фактом, что данный акт характерен для министерств, которые представляют самое многочисленное звено в системе федеральных органов исполнительной власти. В силу этого в количественном отношении данный вид акта доминирует среди остальных разновидностей.

Иванов Р.Н. определяет приказ как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, посредством которого утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции[1].

Анализ правотворческой практики соответствующих органов свидетельствует о возможности выделения в общем массиве приказов двух больших групп. Первую группу составляют приказы, которыми утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты соответствующего органа. Во вторую группу входят приказы, содержанием которых являются предписания по отдельным вопросам, входящим в компетенцию органа. Данный приказ относится ко второй группе.

2. Исходя из указанных признаков приказа, М.Н. Николаевой предлагается следующая формулировка: Приказы министра – обязательные предписания нормативного характера, издаваемые министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом, исполняющим его обязанности[2]. Из данного определения («обязательное предписание») следует необходимость выполнения этого приказа и, следовательно, возможность применения дисциплинарных мер для Швыдкого и Сеславинского при его невыполнении. Действия Швыдкого и Сеславинского также противоречат проекту Этического Кодекса государственного служащего РФ п. 6, ст. 3, который гласит, что «государственный служащий обязан выполнять распоряжения руководства, соблюдать служебные нормы иерархии в отношениях с начальством и подчиненными». В п. 7 той же статьи делается оговорка, что «государственный служащий имеет право не повиноваться или игнорировать любое распоряжение, инструкцию или команду даже в том случае, если они имеют законное административное и нормативное обоснование, но находятся в серьезном противоречии с основными правами человека, как о них говорится в Конституции РФ и во Всеобщей декларации прав человека. Его долг протестовать против такого распоряжения, его подготовки и осуществления посредством обращения в органы юстиции, общественные организации, высшие инстанции и печать. В этом случае он может нарушить принцип лояльности, служебные правила и инструкции». Но в данном случае, это оговорка неприменима.

3. Как уже отмечалось выше, правоотношения в данном случае регулируются подзаконными правовыми актами, в частности приказами, распоряжениями, постановлениями, инструкциями и правилами. Распоряжения и постановления, в общем, аналогичны приказам. Инструкция – это нормативный правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов.

Определенными особенностями обладает такая форма акта как «правила». Посредством издания правил определяется процедурный порядок осуществления какой-нибудь деятельности или устанавливаются обязательные для исполнения требования. Правила близки по содержанию и характеру регулирования к инструкциям, но в отличие от них сформулированы более кратко.

Следует отметить, что в правотворческой практике отдельных федеральных органов исполнительной власти, используются и иные виды актов, такие, например как, наставление, устав и другие, однако, они являются менее распространенными и в общем удельном весе занимают незначительное место.

 

Задача 4

Проанализируйте Закон «О Милиции» и выделите меры административного принуждения, применяемые органами (должностными лицами) и дайте их классификацию.

 

Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения.

Севрюгин В.Е. выделяет следующие характерные черты административного принуждения[3]:

«1. Основанием применения мер административного принуждения является административный проступок, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, – преступление, не представляющее большой общественной опасности.

2. Меры административного принуждения применяются к лицам и органам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности и не обладает по отношению к ним административной властью.

3. Субъект административной власти и нарушитель не являются членами одного коллектива и последний непосредственно не подчинен по службе тем, кто применяет к нему меры административного принуждения.

4. Административное принуждение осуществляется органами государственного управления и только в некоторых специальных случаях народными судами (судьями), органами общественных организаций (товарищеские суды, технические и правовые инспекторы профсоюзов и т. п.), но в порядке, установленном нормами административного права.

5. Являются результатом реализации государственно-властных полномочий и состоят в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей.

6. Применяется для прекращения противоправных действий, наказания нарушителей в административном порядке, обеспечения общественной безопасности и установленного правопорядка.

7. Осуществляется в рамках административно процессуальных норм.

8. Способствует профилактике преступлений.

9. Осуществляется на строго правовой основе».

В целом по вопросу о классификации мер административного принуждения в науке административного права выделяют две основные точки зрения.

«Первая сводится к двухчленной классификации административного принуждения: административные взыскания; иные меры административного принуждения. Выдвинута в конце 40-х годов Студеникиным С.С., Ямпольской Ц.А. и др. В основу данной классификации положен формальный признак-наличие административных санкций.

Вторая предложена М. И. Еропкиным в конце 50-х годов и получила наибольшее распространение. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: меры пресечения, меры взыскания, меры предупреждения»[4]. Будем исходить из второй классификации.

Сотрудники органов имеют право применять меры пресечения и меры предупреждения (ст. 2 Закона «О милиции»). Меры административного принуждения можно выявить в ст. 9 и ст. 10 Закона «О милиции». К мерам предупреждения, в частности, можно отнести следующее:

обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (п. 9 ст. 9);

осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения (п. 10, ст. 9);

охрана на основе договоров с физическими или юридическими лицами принадлежащего им имущества (п. 11, ст. 9);

применение мер безопасности, предусмотренных федеральным законом, в отношении судей, народных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, судебных исполнителей, должностных лиц контролирующих органов и органов внутренних дел, а также их близких; применение мер по охране потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству, их близких, жизнь, здоровье или имущество которых находятся в опасности; (п. 24, ст. 9);

оказание содействия избирательным комиссиям, предупреждение правонарушений в ходе избирательных кампаний (ст. 27-28, п. 9).

К мерам пресечения можно отнести:

прием заявлений и сообщений о совершенных административных правонарушениях (п. 3, ст. 9);

выявление и раскрытие правонарушений (п. 4-7, ст. 9);

проведение экспертизы по делам об административных правонарушениях (п. 12, ст. 9);

исполнение постановления суда об административном аресте (п. 15, ст. 9);

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1.   Конституция РФ.

2.   Административный Кодекс РФ.

3.   Гражданский Кодекс РФ.

4.   Гражданско-процессуальный Кодекс РФ.

5.   Закон РФ «О милиции».

6.   Концепция административной реформы./ Под ред. Кранова М.А. М., 1997.

7.   Еропкин М.И. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1959.

8.   Иванов Р.Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. М., 2005.

9.   Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975.

10.      Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. — Тюмень: ТГУ, 1994.

 

[1] Иванов Р.Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. М., 2005. С. 9.

[2] Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С. 73.

[3] Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. — Тюмень: ТГУ, 1994. С. 33.

[4] Еропкин М.И. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1959. С. 54.