Промышленно-производственные зоны – создаются на участках не более 10 кв. км, статус такой зоны действует в течение 20 лет;

1. промышленно-производственные зоны – создаются на участках не более 10 кв. км, статус такой зоны действует в течение 20 лет;

2. технико-внедренческие зоны – создаются на участках не более 1 кв. км, статус зоны действует в течение 15 лет.

Таким образом, зоны будут создаваться под высокотехнологичные производства. Для устранения угрозы нечестной конкуренции с непопавшими в льготную зону предприятиями предпочтение будет отдаваться реализации проектов, не имеющих прямых аналогов на территории РФ. В особых экономических зонах (ОЭЗ) предполагается запретить размещать объекты добывающих отраслей промышленности, оборонки, черной и цветной металлургии, электроэнергетики. Также здесь запретят производство подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

Правительство больше не собирается пускать на самотек процесс создания и деятельности ОЭЗ. Начнем с того, что руководство (администрация) ОЭЗ будет назначаться правительством, правда, декларируется обязательное согласование "назначенцев" с регионом. Интересно и то, что ОЭЗ будут создаваться по заявке региона и отбираться правительством на конкурсной основе.

Заявки на реализацию инвестиционных проектов в этих зонах также станут предметом пристального рассмотрения Москвы. Однако еще не известно, какое именно ведомство будет принимать окончательное решение.

Привлекать инвестиции в ОЭЗ планируется не только и не столько с помощью налоговых льгот. Необходимо отметить, что льготы действуют лишь на время реализации каждого отдельного инвестиционного проекта (минимальная сумма которого не должна быть меньше 10 млн. евро). Участники ОЭЗ освобождаются местными властями от налога на имущество. Первые три года с начала инвестиционного проекта на территории ОЭЗ налог на прибыль не взимается. С четвертого по седьмой год реализации проекта налог на прибыль составит 3,75% (при инвестировании более 80% на расширение собственной производственной базы на территории ОЭЗ) или 12% (при инвестировании менее 80%).

Помимо этого государство гарантирует не пересматривать условия ведения бизнеса на территории ОЭЗ в течение 10-15 лет, что, понятно, ведет к предсказуемости расходов и позволяет планировать будущее.

По мнению представителя Минэкономразвития, в среднесрочной перспективе в России возможно появление не более 10 ОЭЗ, но не раньше 2006 года (с учетом того, что Федеральный закон о СЭЗ будет принят в 2004 году). Действующие свободные экономические зоны (помимо зон Калининградской и Магаданской областей, созданных на основе специальных федеральных законов) должны будут прекратить свое существование после вступления в силу закона об ОЭЗ.

По экспертной оценке, создание ОЭЗ позволит ежегодно привлекать в Россию 7-10 млрд. долл. прямых инвестиций в год. За прошлый год этот показатель составил 4 млрд. долл. [11, 30-31]. Данный законопроект еще не одобрен Президентом РФ.

С 1 января 2004 года прекратят существование "российские оффшоры". Регионы перестанут предоставлять налоговые льготы крупным инвесторам. Правительство настаивает на том, что мера продиктована потребностью региональных бюджетов.

26 ноября 2003 года Совет федерации одобрил поправку в Налоговый кодекс, окончательно отменяющую инвестиционные льготы по налогу на прибыль в регионах.

До начала 2002 года компании могли платить меньше налогов, если заключали с региональными властями соглашения об инвестициях в местную экономику. Инвесторам разрешалось платить лишь федеральную часть ставки налога на прибыль – 6% из 24%. Оставшиеся 18% прощались. В результате компании экономили на налогах, вливая средства в местную инфраструктуру.

С 1 января 2002 года инвестиционную льготу отменили. Однако в Налоговом кодексе остались лазейки, позволившие компаниям продолжать платить меньше налогов. С одной стороны, право на сохранение льготы осталось за теми, кто заключал инвестиционные соглашения с региональными властями до 1 июля 2001 года. Срок действия льгот для них продлевался до 1 января 2005 года. Кроме того, регионы могли по своему усмотрению продлить срок действия льгот на три года. Схема приобретения таких льгот была простой: чаще всего компании покупали фирмы, зарегистрированные в нужном регионе до середины 2001 года и проводили сделки через них.

По данным Минфина, налоговые послабления компаниям в обмен на активные вливания в местную экономику предоставляли примерно 20 регионов. Причем 90% льгот предоставлялось в Мордовии, Калмыкии и на Чукотке. В 2002 году общая сумма льгот по налогу на прибыль составила 42,9 млрд. рублей, в первом полугодии 2003 года – 29,8 млрд. рублей.

Данные о налоговых льготах, существующих в некоторых российских "оффшорах" представлены в таблице 4.15 приложения.

Однако на неофициальном уровне новацию правительства связывают именно с прекращением льгот для определенных компаний: например, для "Сибнефти" на Чукотке и ряда филиалов "ЮКОСа" в Мордовии [56].

По словам руководителя Экономической экспертной группы Евсея Гурвича, "…намерение ликвидировать льготы по налогу на прибыль вовсе не означает, что предприятиям отныне не будет оказываться поддержки в их инвестиционных начинаниях. В правительстве обсуждается вопрос о введении неких экономических мер поддержки высокотехнологичного сектора. Меры по налоговым льготам на инвестирование вполне имеют право на существование как элемент промышленной политики" [55].

Следует отметить еще одно начинание России в деле формирования свободных экономических зон: появление наукоградов. В соответствии с определением СЭЗ данным выше (см. п.1.2) наукоград – это еще одна разновидность свободной экономической зоны. Здесь в центре внимания находятся инновационные разработки различных отраслей промышленности. Создан четвертый в России наукоград Кольцово. Три первых уже функционируют. Из них два – Дубна и Обнинск – дотационные, а вот Королев – уже с прибылью. Первыми результатами стали: 1 млрд. налоговых отчислений и 400 молодых специалистов. Несмотря на то, что сегодня инновационная активность российского бизнеса еще очень мала – всего 5% по отношению к 25-30% Европы и США, появилась надежда на успешную реализацию этого направления в России.

 
5. Рекомендации по созданию и развитию СЭЗ в России 5.1. Законодательная база

Конечно, начиная рекомендовать, хочется присоединиться к многочисленным авторам и опять повториться о необходимости создания в России стабильной законодательной базы, которая будет включать в себя, во-первых, Федеральный Закон о СЭЗ.

На федеральном уровне в статье 23 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13.10. 1995 №157-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 08.07.97 №96-ФЗ, от 10.02.99 №32-ФЗ) свободная экономическая зона определяется как особый режим осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности, при этом дается ссылка на федеральный закон "О свободных экономических зонах", который к тому времени не был принят (и не принят до сих пор).

Правовые коллизии порождаются прежде всего несовершенством соответствующих региональных законов, которые на практике только приводят к бюджетным потерям в результате неоправданной раздачи налоговых льгот резидентам локальных СЭЗ. Так, закон Калининградской области от 9.10.97 "О локальных свободных экономических зонах" допускает получение статуса резидента локальной СЭЗ действующими предприятиями. Предоставление налоговых льгот в СЭЗ в теории обычно обосновывается тем, что это стимулирует создание новых предприятий и тем самым способствует расширению налоговой базы в перспективе. Освобождение действующих хозяйствующих субъектов от уплаты налогов сопряжено с реальными потерями для бюджета территории.

Закон не предъявляет к резидентам СЭЗ требований об осуществлении хозяйственной деятельности именно на территории данной СЭЗ. Вследствие этого существует угроза перерождения СЭЗ в оффшорную зону, в которой предприятие регистрируется ради получения налоговых льгот, а хозяйственную деятельность при этом осуществляет на другой территории. Функционирование оффшорных зон не дает региону прироста рабочих мест или увеличения налоговой базы, а выгоды, получаемые региональным бюджетом от регистрационных сборов, достигаются за счет соседних регионов, которые теряют своих налогоплательщиков.

Создание оффшорных зон на территории России неэффективно, и применять подобную форму хозяйствования не следует хотя бы по причине того, что такие зоны могут успешно функционировать только в масштабах всего государства. Наряду с концептуальными недостатками в региональном законодательстве о свободных экономических зонах отсутствует единый подход к пониманию сущности экономического режима СЭЗ, а это приводит к "придумыванию" расплывчатых и неясных формулировок, касающихся статуса СЭЗ: "зона экономического благоприятствования", "зона свободного предпринимательства", "особая экономическая зона" и т.д. Причем, как правило, цели создания и особенности каждого из указанных экономических режимов в значительной мере совпадают.

Однако кто-то может возразить, приведя в пример Китай, где Федеральный Закон о СЭЗ до сих пор еще не принят, а свободные экономические зоны успешно функционируют. Здесь необходимо помнить о том, что к управлению и регулированию СЭЗ причастны практически все ветви китайских властей и что развитие СЭЗ шло в режиме жесточайшей закрытости территории зон для того, чтобы льготами могли воспользоваться только предприятия, расположенные непосредственно на территории СЭЗ.

Необходимо, чтобы данный закон о СЭЗ содержал четкие определения видов свободных экономических зон, создание которых предусмотрено в РФ; цели создания; размеры территории СЭЗ; льготы, предоставляемые иностранным и российским инвесторам; срок действия статуса зоны и т.д. Также очень важным моментом является строгое распределение полномочий между различными уровнями власти (федеральными и субъектов РФ).

Также закон о свободных экономических зонах должен уравнивать субъектов Федерации. Это необходимо для того, чтобы создание СЭЗ не создавало проблем во взаимоотношениях Федерации и регионов, необходимо выбирать территории, основываясь на максимально четких и жестких, законодательно закрепленных критериях. В законе должно быть четко прописано, что статус СЭЗ может получить не любая территория по собственному желанию, а только удовлетворяющая определенным требованиям имеющая: выгодное экономико-географическое положение, необходимую производственную и деловую инфраструктуру и развитую транспортную сеть, высокий научный, технический и образовательный потенциал и т.д.

При этом закон о СЭЗ не должен вступать в противоречие с другими федеральными законами или иметь приоритет над ними. Нормы Таможенного, Налогового кодексов также не должны иметь противоречий с федеральным законом. Более того, в них более детально должны быть прописаны положения о льготах соответственно таможенного и налогового характера. Следует подчеркнуть, что на данный момент федеральный закон "Об иностранных инвестициях в РФ", который регулирует деятельность иностранных инвесторов на территории РФ, требует доработки и усовершенствования.

Во-вторых, наряду с процессом законодательного обеспечения, необходимо формировать общеконцептуальные решения. Это, прежде всего разработка государственной программы создания и развития СЭЗ, основу которой должен составлять комплексный подход к регулируемым объектам, поскольку вопросы СЭЗ – это не только экономические и региональные вопросы. Это и общенациональные, и политические, и социально-экономические, и правовые, и таможенные вопросы [9].

  5.2. Льготы

Очевидно, что в данный момент для успешного развития экономики России одной из самых важных задач является возрождение промышленности. Для этого необходимо обеспечить приток иностранных инвестиций. Это означает, что российские СЭЗ должны иметь лучшие льготы по сравнению с зарубежными СЭЗ. Следовательно, прежде чем приступить к созданию СЭЗ на территории России, действующее законодательство граничащих стран должно быть изучено и проанализировано. И уже с учетом выводов экспертов должны приниматься решения о принятии льгот в России.

Типичный набор льгот, исходя из накопленного в других странах опыта, сформулировали еще в конце 1995 г. руководители Всемирной ассоциации зон экспортного производства (в качестве рекомендаций к российскому закону о СЭЗ) [37] : пользователи СЭЗ освобождаются от подоходного налога и налога на прибыль сроком на 5 лет, начиная с момента получения первой прибыли. В течение следующих 5 лет пользователи зоны облагаются подоходным налогом в размере 50% от нормальной ставки, при этом сумма налога, выплачиваемого во все бюджеты, не должна превышать 25% от полученного дохода. По истечении второго пятилетнего периода пользователи зоны платят подоходный налог по общепринятой в России ставке, но при этом подоходный налог, выплачиваемый во все бюджеты, не должен превышать 25% дохода. В любом периоде, если ставки налогов превышают 25%, то во все бюджеты налоги выплачиваются с пропорциональным уменьшением, чтобы в целом выплаты не превышали 25% дохода. Такие льготы являются наиболее типичными на мировом рынке инвестиций в случае использования инвестиций в СЭЗ. Эта льгота не несет никаких издержек, так как без нее крупные инвестиции вообще не могут быть сделаны. Именно эта льгота обеспечивает наилучший возврат инвестиций инвестору в период, когда риск капиталовложений наиболее высок. К этому следует еще добавить, что в большинстве СЭЗ предоставляются также льготы по таможенным платежам.

Хотя набор необходимых в свободных экономических зонах налоговых льгот известен, использование их на практике (особенно в российских условиях) сталкивается с необходимостью решения целого ряда проблем и вопросов. Решение данных проблем предлагает Кузнецова О.Л. [21]. Во-первых, предоставление налоговых льгот может превратить вновь создаваемые СЭЗ в очередные оффшоры, когда предприятия, получающие льготы, будут лишь регистрироваться в СЭЗ, осуществляя фактическую свою деятельность за ее пределами. Для предотвращения этого необходимо разработать адекватную систему администрирования, которая позволяла бы отслеживать реальное происхождение товаров (возможно, сопровождаемую требованием к юридическому лицу вести свою деятельность только на территории СЭЗ). Необходимость эффективного администрирования является дополнительным аргументом в пользу ограниченности размеров СЭЗ – на компактной территории гораздо легче отследить, используются ли налоговые льготы по своему целевому назначению. Иначе говоря, оптимальным для России является создание СЭЗ по территориальному, а не функциональному принципу, т.е. налоговые льготы должны предоставляться на ограниченных участках территории, а не инвесторам по всей территории страны или субъекта Федерации, отвечающим определенным критериям (например, инвестирующим определенный объем средств).

Во-вторых, предоставление налоговых льгот в свободных экономических зонах искусственно повысит конкурентоспособность действующих в СЭЗ предприятий по сравнению с предприятиями, расположенными на остальной территории России. Учитывая, что доля продукции обрабатывающей промышленности в российском экспорте невелика, при вывозе продукции из СЭЗ в другие страны проблема эта не столь остра. Однако при поставке продукции в другие субъекты Российской Федерации предприятия, действующие в СЭЗ, не должны получать налоговые льготы. Поскольку особенности ведения бухгалтерского учета не позволяют разделять прибыль, полученную от реализации товаров в стране и за рубежом (и соответственно, не облагать налогом на прибыль только часть прибыли), необходимо установить, какую часть своей продукции предприятие должно экспортировать, чтобы получать льготы по налогу на прибыль (например, предприятие может получать налоговые льготы при поставке на экспорт не менее 80% производимой им продукции).

В-третьих, необходимо ограничить круг отраслей, предприятия которых могут получать налоговые льготы. Очевидно, что преференциальным налоговым режимом не должны пользоваться предприятия нефтедобычи и нефтепереработки, металлургии. Определение же перечня отраслей и производств, которые могут быть привлечены в свободные экономические зоны, вряд ли возможно.

В-четвертых, все же не столь однозначен вопрос о количественных параметрах налоговых льгот (при всей их типичности в разных странах они разные). Если льготы предоставить в недостаточных объемах, СЭЗ не привлечет инвесторов, если в чрезмерных объемах – бюджет будет нести совершенно неоправданные потери. Причем если учесть, что одним из залогов успешного функционирования СЭЗ является стабильность законодательства (в отношении СЭЗ оно должно быть стабильным в течение достаточно длительного срока, например, 10 лет), возможности экспериментирования в данном случае крайне ограниченны.

Как показывает мировой опыт, предоставление в рамках свободных экономических зон налоговых льгот является необходимым, но не достаточным условием успешности функционирования СЭЗ. По крайней мере, не меньшее значение имеют другие составляющие предпринимательского климата, связанные, в том числе с наличием или отсутствием административных барьеров для ведения бизнеса. Поскольку эта проблема в России далека от своего решения, преференциальный режим для инвесторов в свободных экономических зонах должен предусматривать для них определенный набор административных льгот. К их числу можно отнести:

·     упрощенный визовый режим для иностранных инвесторов и граждан, работающих на территории СЭЗ;

·     разрешение создавать филиалы иностранных банков на территории СЭЗ.

5.3. Территория СЭЗ

Как было отмечено выше (см. п.4.2), территория свободной экономической зоны должна быть уменьшена.

Для достижения наибольшей экономической эффективности иностранные инвестиции не должны "распыляться" по огромным территориям, а концентрироваться в регионах и отраслях, способных дать хороший экономический результат для самих регионов и для страны в целом. Поэтому СЭЗ должны быть немногочисленны и обладать компактной территорией. Мировой опыт свидетельствует, что оптимальный размер выделенной по территориальному принципу СЭЗ – от одного-двух до максимум нескольких квадратных километров (например, площадь СЭЗ "Янтарь" составляет 15,1 тыс. кв. км, а СЭЗ "Находка" – 4,6 тыс. кв. км). Исходя из мировой практики для нормального обустройства 1 кв. км зоны экспортного производства требуются вложения порядка 40-45 млн. долл., свободной таможенной зоны – 25-50 млн. долл. (в КНР – до 70 млн. долл). Необходимость ограничения как числа зон, так и их размеров определяется еще и ограниченностью бюджетных средств, которые могут быть выделены на обустройство (создание инфраструктуры) СЭЗ.

 

5.4. Порядок пользования землей и недрами

В Земельном кодексе РФ либо в Федеральном законе о СЭЗ должен быть четко определен порядок пользования землей на территории СЭЗ. Немаловажно также определить порядок использования природных ресурсов и их принадлежность. Как известно, Россия богата природными ископаемыми: нефть, газ и т.д. , какими не обладает Европа и др. страны. Но эти ресурсы не бесконечны, поэтому нам важно не распродать их за бесценок и не стать "сырьевым придатком" других стран. В случае обнаружения нарушений, законодательством должно быть предусмотрены наказания виновных лиц.

5.5. Создание инфраструктуры

Как видно из мирового опыта создания СЭЗ, территория, на которой планируется создание такой хозяйственной единицы, должна обладать развитой инфраструктурой. В случае если это условие не выполняется, инфраструктура соответствующего уровня должна быть создана с помощью местных властей либо заинтересованных инвесторов. В противном случае свободная зона не сможет получить развития (т. к. не будет условий для эффективного функционирования промышленных предприятий и привлечения инвестиций) и весь проект будет обречен на провал. Следует рассчитывать, что налаживание инфраструктуры дешевым не будет. И стоит еще несколько раз взвесить и просчитать, стоит либо не стоит заниматься организацией СЭЗ в данном конкретном месте.

 

5.6. Механизм управления свободными экономическими зонами

Одной из функций управления является планирование. Планирование СЭЗ осуществляется на всех уровнях иерархии. На федеральном уровне оно выражается в формировании Федеральной программы создания и развития СЭЗ и имеет характер долгосрочного планирования в макроаспекте. На региональном уровне план развития СЭЗ является составной частью социально-экономической программы развития области. На уровне непосредственно СЭЗ планирование предполагает анализ предпосылок создания СЭЗ на той или иной территории и, исходя из этого, выбор типа СЭЗ, обоснование целей СЭЗ, разработку мер и мероприятий по их достижению, обеспечение основы для принятия последующих долгосрочных решений. На этом уровне иерархии осуществляется также текущее планирование СЭЗ, которое заключается в определение промежуточных целей на пути достижения стратегических целей и задач.

Планирование начинается с постановки целей на каждом уровне иерархии и определения приоритетов развития СЭЗ. Первоначальным шагом является всесторонний и глубокий анализ предпосылок и возможностей организации и эффективного функционирования СЭЗ. Основные условия, определяющие целесообразность и перспективы формирования свободных зон перечислены в п.4.1.

Следующий этап предполагает обоснование стратегической цели создания СЭЗ. Разные страны, обладая какими-либо географическими, экономическими или другими преимуществами, ставят различные цели при организации СЭЗ. К целям Федерального уровня следует отнести активизацию внешнеэкономической деятельности, развитие экспортного и импортозамещающего производства, формирование "очагов" экономического роста, развитие отсталых регионов. Региональные цели включают оживление экономики региона, привлечение инвестиций, обеспечение занятости населения, использование местных ресурсов и др. Целями собственно СЭЗ являются модернизация и освоение новых технологий, получение новых знаний и трудовых навыков, развитие инфраструктуры, получение прибыли от реализации конкретных инвестиционных проектов. При этом важно, чтобы количество конкретных целей создания той или иной СЭЗ, предопределяющих выбор системы льгот, было ограниченно и четко определено. Множественность и неясность целей ведут к необоснованному распространению льгот практически на все виды деятельности.

Проект Федерального закона о СЭЗ провозглашает, что целями создания особых экономических зон являются активизация выпуска товаров глубокой промышленной переработки и технологий, в том числе промышленного назначения, посредством использования интеллектуальной собственности и осуществления инноваций, конкурентоспособных на внутреннем рынке Российской Федерации и на мировых рынках. Безусловно, эти цели вполне отвечают потребностям государства, так как главная задача российской экономики сегодня – это реанимировать промышленность, и, прежде всего, в отраслях военно-промышленного комплекса, машиностроения, обрабатывающей, электронной, легкой промышленности и др. Для этого необходима продуманная политика привлечения инвестиций, в том числе и иностранных, в названные отрасли и отдельные регионы России, одним из инструментов которой и является свободная экономическая зона.

Планирование учредительных мероприятий по СЭЗ должно отражать интересы страны и регионов. Поэтому должен выверяться примерный баланс приходов и расходов по учреждению зоны и от ее функционирования. Особая позиция в этом ряду принадлежит подсчету размеров "упущенной выгоды" для государственного и регионального бюджетов за счет вводимых налоговых и иных льгот. Планирование финансово-экономического режима охватывает и некоторые расходные статьи прямого действия уже на предварительном этапе формирования свободной экономической зоны.

В соответствии с определенными целями осуществляется формирование адекватных органов управления СЭЗ, способных вырабатывать и реализовывать эффективную стратегию развития СЭЗ на разных этапах и уровнях иерархии.

Важнейшими функциями Федерального уровня иерархии организационной структуры управления СЭЗ будут:

·     разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;

·     формирование внешнеэкономической среды и правовой базы деятельности СЭЗ, в частности:

·     установление правовых норм в области гражданского, налогового и таможенного законодательства;

·     валютное регулирование;

·     предоставление государственных субсидий и займов.

К основным функциям регионального уровня управления СЭЗ следует отнести:

·     разработка в пределах своей компетенции детальных положений и правил, регламентирующих хозяйственную деятельность в СЭЗ;

·     установление правил, норм функционирования СЭЗ, не регламентированных федеральным законодательством в рамках полномочий, делегированных местным органам власти в области социальной сферы, управления трудовыми ресурсами, экологии и др.;

·     регулирование вопросов земельной собственности, установление ставок арендной платы за земельные участки, коммунальные услуги и объекты инфраструктуры, контроль за соблюдением договорных обязательств сторон;

·     выдача лицензий коммерческим организациям на инвестирование и ведение хозяйственной деятельности на территории СЭЗ;

·     регистрация участников СЭЗ;

·     организация конкурсного отбора инвестиционных проектов;

·     организация бюджетного финансирования и строительства объектов инфраструктуры зоны, координация деятельности различных организаций и служб по осуществлению работ, связанных с реализацией проектов развития СЭЗ;

·     контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов в СЭЗ:

·     обеспечение соблюдения законности (таможенных правил, налоговой политики, правового и экологического режима и т.д.);

·     организация и контроль за проектированием, строительством и эксплуатацией объектов инфраструктуры зоны;

·     установление происхождения товара (правила и контроль за их соблюдением);

·     оценка эффективности решений (инвестиционных проектов, функционирования свободной экономической зоны в целом и т.д.) в части, затрагивающей интересы региона.

Основными функциями управления на уровне СЭЗ являются:

·     организация функционирования и деятельности СЭЗ;

·     разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;

·     оперативное управление СЭЗ;

·     содействие коммерческим организациям, функционирующим в СЭЗ:

·     помощь в комплектовании персоналом;

·     содействие в материально-техническом обеспечении;

·     оказание различного рода услуг.

·     представительство интересов СЭЗ в стране и за рубежом, проведение информационно-рекламных мероприятий по привлечению инвесторов;

·     управление финансами, учет и отчетность СЭЗ;

·     организация системы учета, адекватной требованиям информационного обеспечения системы управления СЭЗ;

·     своевременная и достоверная отчетность о функционировании СЭЗ;

·     организация денежных потоков в СЭЗ (создание фонда развития зоны, выпуск облигаций и т.д.).

В соответствии с определенными целями и функциями каждого уровня иерархии, формируется организационная структура управления СЭЗ. Возможны два типа организации управления СЭЗ – федеральный и региональный, – каждому из которых присущи свои специфические формы организации, механизм реализации и т.п.

Выбор формы организации управления СЭЗ зависит от целей и вида СЭЗ, специфических условий и особенностей экономического и социального развития региона, его географического положения.

Форма организации управления СЭЗ находится в прямой зависимости от уровня властных структур, принявших решение об учреждении зоны, что в конечном итоге определяет особенность механизма управления СЭЗ, систему преференций и гарантий.

Федеральная форма управления предусматривает:

·     создание специального федерального органа исполнительной власти, координирующего, направляющего и контролирующего работу всех других органов по управлению СЭЗ. Он принимает решения об организации конкретной СЭЗ, определяет ее границы, круг вопросов, входящих в компетенцию местных органов управления по вопросам функционирования СЭЗ;

·     организацию структурных подразделений в местных органах исполнительной власти, выполняющих функции управления регионального уровня иерархии;

·     формирование акционерного общества "Компания развития СЭЗ", занимающегося вопросами функционирования зоны;

Региональная форма управления СЭЗ характеризуется следующими параметрами:

·     правительственный координирующий орган отсутствует, а его функции частично выполняет местный орган управления территории расположения зоны;

·     местные органы решают конкретные административно-хозяйственные вопросы в пределах своей компетенции с передачей части своих функций созданной Компании развития СЭЗ;

·     компания развития СЭЗ (государственная или акционерная) решает не только вопросы оперативного управления СЭЗ и капитального строительства, но и выполняет часть делегированных ей функций местных органов власти внутри зоны.

Обе формы организации управления СЭЗ предусматривают несколько вариантов оперативного управления, встречающихся в мировой практике создания СЭЗ. Один из возможных вариантов предполагает формирование Администрации СЭЗ, подотчетной Правительству страны, глава которой утверждается уполномоченным федеральным органом.

Создание государственной трехуровневой структуры управления СЭЗ имеет ряд недостатков: во-первых, формируется еще одна бюрократическая организация, слабо адаптируемая к быстроменяющимся рыночным условиям и требующая бюджетного финансирования; во-вторых, возникает противоречия в вопросах управления территорией, так как в соответствии с российским законодательством его могут осуществлять только муниципальные органы исполнительной власти. В случаях, когда границы зоны совпадают с границами муниципальных образований, функции Администрации СЭЗ выполняют местные органы исполнительной власти.

Другой вариант предусматривает совместное управление СЭЗ Администрацией СЭЗ (государственным учреждением подотчетным Правительству страны) и Компанией Развития СЭЗ (акционерным обществом с участием государства, банков, местных и иностранных юридических лиц) при разделении функций и полномочий. К названным недостаткам государственного варианта управления СЭЗ здесь можно добавить еще дублирование функций Администрации и Компании развития СЭЗ.

Оптимальным вариантом оперативного управления СЭЗ, возможно, является формирование акционерного общества "Компания развития СЭЗ", в которую могли бы войти государственные организации, имеющие контрольный или блокирующий пакет акций, юридические и физические лица, промышленные предприятия, учреждения сферы услуг, финансовые институты, страховые общества, судоходные, авиакомпании, торгово-промышленные палаты и др. (см. схему 5.1 приложения).

Этот вариант имеет ряд преимуществ, таких как:

·     интересы государства сочетаются с интересами частных инвесторов (в том числе и иностранных);

·     не требуется создания новой административной бюрократической структуры, действующей параллельно с уже существующими государственными исполнительными органами власти;

·     акционерная компания, управляющая СЭЗ, функционирует на принципах самоокупаемости и, соответственно, не требует бюджетного финансирования;

·     эта форма управления позволяет строить отношения акционерной компании как органа управления СЭЗ с инвесторами на контрактной основе с ответственностью обеих сторон по своим обязательствам. Тем самым ответственность за выполнение программы развития зоны лежит на самих субъектах рынка, экономически и обоюдно заинтересованных в успехе дела. При этом деятельность компании финансово, экономически и юридически контролируется учредителями зоны через систему долевого участия (в том числе органами государственной власти, если они входят в состав учредителей).

Китайский опыт свидетельствует, что по мере становления СЭЗ роль Компании развития возрастает. Она является организационным центром хозяйственной деятельности, на который возложено общее руководство капитальным строительством, координация переговоров между китайскими и иностранными партнерами. Данные компании, как правило, имеют зарубежные представительства, главным образом, в Гонконге и Макао, которые проводят работу по привлечению инвесторов. Руководство зон самостоятельно в вопросах заимствования средств на мировом и внутреннем кредитных рынках, размещения за рубежом облигаций в рамках лимитов Центра при условии, что сами отвечают за свои обязательства.

  5.7. Финансирование создания и развития СЭЗ

Еще одним важным аспектом управления СЭЗ являются вопросы финансирования создания и развития зон. Опыт Китая показывает, что в СЭЗ формируется своеобразный механизм финансирования их развития. В ряде случаев компании развития за счет банковского кредита (из расчета 0,5-1 млрд. юаней на 1 кв. км территории) создают на небольшом участке необходимую инфраструктуру, иногда строят также фабричные постройки, а затем сдают земельные участки и сооружения в аренду китайским и иностранным инвесторам. Арендные платежи идут в счет погашения кредита. Наиболее последовательно этот механизм работает в Шэкоу, где данными вопросами ведает гонконгская компания "Чжуншан" (принадлежит правительству КНР). Последняя не только предоставляет землю и постройки, но и обеспечивает предприятия водой, электроэнергией, транспортными услугами. После освоения начального участка (3-5 кв. км) средства начинают вкладываться в его расширение, что обеспечивает развитие на базе относительно небольших первоначальных затрат.

Другая модель финансирования развития действует на острове Хайнань. Эта зона начала развиваться позднее других, в условиях инвестиционного "голода" в стране, а площадь ее в десятки раз больше других СЭЗ. Поэтому внутренние инвестиции не могут быть основой для ее быстрого подъема. Там практикуется предоставление крупных участков земли для освоения зарубежными фирмами, которые сами создают всю необходимую инфраструктуру и используют землю по своему усмотрению.

В Китае расширяются возможности вложения средств в сферу торговли, финансов и страхования, так как именно в данных областях оборот капитала происходит быстрее, чем, например, при осуществлении инфраструктурных проектов с более протяженным сроком окупаемости. Однако в Китае пытаются поощрять инвестирование именно в инфраструктуру путем предоставления различного рода льгот. По объектам, стоимость которых не выше 30 млн. долл., руководство СЭЗ самостоятельно принимают решения об их создании. Более крупные проекты утверждаются Госсоветом, Министерством внешней торговли и Министерством финансов КНР. При этом удельный вес инвестиций иностранного участника должен составлять не менее 25% уставного капитала.

Учитывая экономическую ситуацию в РФ, в будущем вряд ли можно ожидать серьезной помощи из государственной казны. Реальными источниками привлечения средств остаются иностранные инвесторы, коммерческие банки, инвестиционные фонды и другие финансовые институты, для которых, в свою очередь, необходимы надежные гарантии и наличие налоговых и других льгот, создающие благоприятные условия для инвестирования.

Необходимо заранее определить степень либерализации инвестиционного климата в зонах, а также ответственность за возможные повороты в зональной практике. Успех этой политики во многом зависит от ее стабильности, причем правовые изменения в ней желательны только в сторону усиления либерализации, тогда как введение дополнительных ограничений на хозяйственную деятельность в зонах может подорвать доверие потенциальных инвесторов.

 

5.8. Контроль за деятельностью СЭЗ

Отсутствие четкого контроля со стороны государственных органов привело к злоупотреблениям на территории СЭЗ. Так, в 1999 г. МВД России взяло под особый контроль расследование ряда уголовных дел в СЭЗ "Находка". Инспекторская группа МВД РФ провела в Находке комплексную проверку экономической деятельности ряда крупных коммерческих компаний. По ее результатам было возбуждено 18 уголовных дел, 8 человек арестованы. Материальный ущерб, нанесенный государству, составил 240 млн. руб. Наиболее характерные преступления в СЭЗ – использование не по назначению и невозврат льготных государственных кредитов, финансовый подлог, а также незаконный перевод денег в зарубежные банки [51, 113].

Поэтому необходимо, чтобы:

1. в федеральном законе о СЭЗ и Административном Кодексе Российской Федерации были четко указаны органы, производящие контроль, их полномочия, размещение и т.д. При этом желательно, чтобы орган, контролирующий деятельность СЭЗ, являлся либо регионального, либо местного значения, но не федерального. В крайнем случае, можно распределить нагрузку таким образом, чтобы ее основная часть приходилась на местный и региональный уровень, и только лишь немного досталось бы федеральному центру.