Організації та служби, які здійснюють державний фінансовий контроль

1.3. Організації та служби, які здійснюють державний фінансовий контроль

Ефективність фінансового контролю у вирішальній мірі за­лежить від правильної його організації та розподілу ролей, ком­петенції суб'єктів фінансового контролю. В цій справі уже існує значний досвід. Він переконує, що система органів, які здійсню­ють фінансовий контроль, аби діяти ефективно, не може буду­ватись довільно, аби як. Вона неминуче зумовлюється об'єктив­ними причинами і суспільними традиціями.

Фінансовий контроль є логічним продовженням і завер­шенням державного управління фінансами. Тому в країнах з розвинутими громадянським суспільством і ринковою економі­кою не придумують довільно яку б то не було систему органів фінансового контролю — вона все одно виявилася б нежиттєз­датною — а застосовують до завдань фінансового контролю систему органів державного управління фінансами, яка уже склалася в країні давно. Ця система лише доповнюється окре­мими специфічними елементами і в загальних рисах має на­ступний вигляд: загальнодержавний фінансовий контроль; відом­чий фінансовий контроль; аудит.

Функції державного фінансового контролю, як правило, розподіляються в них між вищими органами державної влади одночасно із закладами управління фінансовою та кредитно-грошовою системою. Конкретні форми розподілу зумовлюють­ся особливостями політичної системи держави. При цьому обо­в'язково враховується принцип розподілу та врівноваження влад.

На найвищому рівні державного фінансового контролю основні контролюючі функції покладаються на парламенти чи відповідні їх органи. Ними, як правило, створюються спеціальні комітети чи комісії з питань фінансів, бюджету, податків і інших питань фінансової політики, на які покладаються обов'язки контролю за дотриманням норм фінансового законодавства, за реалізацією фінансової політики органами виконавчої влади і головним інструментом її реалізації — державним бюджетом. У федеративних державах парламент здійснює контроль і за дот­риманням норм фінансового законодавства всіма членами фе­дерації. Фінансовий контроль парламенту насамперед здійс­нюється в ході розгляду і затвердження проекту державного бюджету на черговий рік і звіту уряду про його виконання, а також в ході спеціальних парламентських слухань найпринци­повіших, найгостріших і найскладніших питань фінансової по­літики держави, в ході обговорення і прийняття фінансового законодавства, в ряді інших випадків.

Оперативний державний фінансовий контроль здійснюють міністерство фінансів і інші державні органи, наділені функці­ями управління фінансами, а також спеціальні відомства дер­жавного фінансового контролю.

Наприклад, в США чинна система державного фінансово­го контролю інкорпорована в державно-правову систему як необхідний елемент державного регулювання балансу повно­важень законодавчої і виконавчої властей. Взаємодія двох віток державної влади в цій сфері здійснюється з допомогою як пар­ламентського контролю за діяльністю міністерств і відомств, так і адміністративного й фінансового контролю президента за діяльністю його адміністрації.

Провідними фінансовими контролюючими органами США є Головне контрольне-фінансове управління, що відноситься до вітки законодавчої влади, та Адміністративно-бюджетне уп­равління, що відноситься до складу адміністрації президента.

Головне контрольно-ревізійне управління США було ство­рене майже 80 років тому як незалежний від федеральної ад­міністрації орган з метою контролю за правильністю й ефек­тивністю використання бюджетних коштів виконавчими орга­нами, включаючи й міністерство оборони. Закон США про Головне контрольно-фінансове управління від 1974 р. значно розширив його повноваження. Тепер до його функцій відно­сяться, крім усіх попередніх, ще й аналіз федеральних програм за методом «затрати-результати».

Головне контрольно-ревізійне управління США має дос­туп практично до всіх фінансових документів міністерств і відомств. В його штаті — біля п'яти тисяч співробітників, більшість з яких працює у Вашингтоні і значно менша частка їх зайняті в регіональних бюро та зарубіжних представництвах. За дорученням палат і комісій Конгресу США чи навіть окремих конгресменів Головне контрольно-ревізійне управління може здійснювати оцінку результативності державних програм і діяль­ності федеральних відомств; проводити спеціальні обстеження і перевірки обгрунтованості цін на продукцію; фінансово-еко­номічних аспектів контрактів міністерства оборони. Інспекто­ри Головного контрольно-фінансового управління перевіряють також діяльність ревізорів виконавчої влади. В окремих випад­ках перевірки здійснюються в координації із слідчими органа­ми міністерства юстиції та іншими органами, наділеними відпо­відними повноваженнями.

У Франції виявлення і попередження бюджетно-фінансових зловживань покладено на Рахункову палату — одну з най­старіших державних установ країни. Тут Рахункова палата є по суті судовою адміністрацією. Законодавець відніс до її компе­тенції здійснення загального контролю за державними фінан­сами. Такого ж роду контроль в комунах, департаментах і регі­онах за місцевими державними установами здійснюється регі­ональними рахунковими палатами, створеними у 1982 році. Рішення цих палат можуть бути оскаржені в Рахункову палату Франції.

Рахункова палата Франції контролює фінансову діяльність адміністративних інститутів, виявляє їх помилки і прорахунки, що завдають шкоди державним фінансам. Зокрема, вона пере­віряє, як саме використовуються кредити, фонди і цінності, управління якими доручено державним службам та іншим офі­ційним юридичним особам, здійснює контроль за різноманіт­ними установами в сфері соціального забезпечення, рахунками державних підприємств і їх філій, а також, в окремих випадках, за приватними юридичними особами з числа тих, що одержу­ють фінансову допомогу держави.

Органами державного фінансового контролю у Франції є також Генеральна інспекція фінансів і Генеральна інспекція адміністрації. Перебуваючи в безпосередньому підпорядкуванні міністра економіки і фінансів, Генеральна інспекція фінансів виконує функції контролю на місцях за діяльністю служб міністерства економіки і фінансів. Вона контролює діяльність всіх призначених державою бухгалтерів та адміністративної бух­галтерії вторинних розпорядників кредитів, державних підпри­ємств, а також тих недержавних органів і підприємств, що пе­ребувають під фінансовим контролем держави. Ця ж установа організовує та здійснює дослідження економічних і фінансо­вих проблем на замовлення державних міністерств і відомств, а також за власною ініціативою.

Функцією Генеральної інспекції адміністрації є здійснення вищого контролю за персоналом, службами, установами і орга­нами, що перебувають в підпорядкуванні міністерства внутрішніх справ або під контролем префектів, навіть якщо вони підпада­ють під контроль ще якогось іншого державного інспектуючо­го органу. Інспектори Генеральної інспекції адміністрації мо­жуть одержувати письмові доручення від прем'єр-міністра, міністра внутрішніх справ та інших зацікавлених міністерств, що, таким чином, розширює їх компетенцію на персонал, служ­би, установи й органи, які перебувають в підпорядкуванні інших міністерств, крім міністерства внутрішніх справ.

У Великобританії функції контролюючого бюджетно-фінан­сового органу, що виступає від імені парламенту, виконує На­ціональне контрольно-ревізійне управління. Воно було створе­не у 1983 році у відповідності зі спеціальним законом замість департаменту з фінансів і ревізії, що існував до цього. Назва­ний закон змінив загальнофінансову і оперативно-господарську незалежність цього органу від уряду і поставив генерального контролера-ревізора, що очолює його, у більш близькі стосун­ки з парламентом у порівнянні з попереднім часом. В даний час генеральний контролер-ревізор є посадовою особою пала­ти общин.

Державний фінансовий контроль в Російській Федерації здійснюють Федеральні Збори і їх дві палати — Державна дума і Рада Федерації. Вищим спеціальним органом державного фінансового контролю тут є Рахункова палата, яка у своїй діяль­ності підзвітна Федеральним зборам. Вона проводить експер­тизу федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів і законодавчих актів, контролює виконання державного бюд­жету та використання федеральної власності. Особливо слід підкреслити те, що Рахункова палата Російської Федерації в межах завдань, поставлених перед нею законодавцем, органі­заційно та функціонально незалежна.

Контрольні функції в галузі фінансів виконують також ко­мітети й комісії, що утворюються Радою Федерації та Держав­ною Думою в межах їх компетенції. Особлива роль серед них належить Комітету з бюджету, податків, банків і фінансів, що здійснює фінансовий контроль в цій галузі в цілому.

У відання Державної Ради Федеральних Зборів Російської Федерації переданий Контрольно-бюджетний комітет, що існу­вав раніше у складі Верховної Ради Російської Федерації, на підставі Закону Російської Федерації «Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу». Комітет діє як незалежний від адмістрації Президента і Уряду Російської Федерації орган. Крім експертно-аналітичної роботи з фінансових питань, по­в'язаних з доходами і видатками бюджетних коштів, до компе­тенції Контрольно-бюджетного комітету відноситься також проведення фінансового контролю за: виконанням федераль­ного бюджету; дотриманням законності і підвищенням ефек­тивності витрачання державних коштів, що виділяються на фінансування бюджетних організацій, сфери матеріального ви­робництва, оборони і правоохоронних органів; формуванням доходів і видатків від зовнішньоекономічної діяльності; вико­ристанням позабюджетних фондів.

Контрольно-бюджетний комітет при здійсненні своїх функ­цій уповноважений проводити фінансові ревізії, перевірки й обстеження в органах законодавчої і виконавчої влади, закла­дах, на підприємствах, в державних установах, що діють за рубежем ; в інших організаціях, що обслуговують зовнішньоеко­номічні зв'язки і фінансуються з державного бюджету і в Цен­тральному банку Російської Федерації з питань організації касового виконання федерального бюджету, регулювання гро­шово-кредитних відносин і емісії. При цьому Контрольно-бюд­жетний комітет взаємодіє з іншими комітетами і комісіями Федеральних Зборів Російської Федерації, з іншими контрольни­ми органами, з правоохоронними органами, а з питань спільного відання Російської Федерації і її суб'єктів — з їх органами влади.

Таким чином, досвід інших держав в організації державно­го фінансового контролю свідчить про те, що цьому аспекту державної фінансової діяльності приділяється особливо велика увага. Він розглядається державами як необхідний інструмент підтримання фінансово-господарського порядку в ринкових умовах. Нашій вітчизняній практиці ще належить оволодіти багато чим з того, що вже випробувано цивілізованим світом в сфері державного фінансового контролю.

Система органів державного фінансового контролю в Ук­раїні перебуває на стадії формування. Хоч основні її елементи вже склалися і діють, вдосконалюючи свою внутрішню струк­туру та уточнюючи своє місце в загальнодержавній системі кон­тролю взагалі. Як і в інших державах, фінансовий контроль в Україні здійснюється органами законодавчої влади, органами виконавчої влади, спеціальними органами державного фінансового контролю, а також недержавними спеціалізованими організаціями.

Верховна Рада України у відповідності зі статтею 85 Кон­ституції України здійснює фінансовий контроль в ході розгля­ду проектів та затвердження Державного бюджету України і звітів про його виконання, на спеціальних парламентських слу­ханнях Кабінету Міністрів України, що іменуються «днями уря­ду», в ході експертиз та заслуховувань Програм діяльності уряду. обговорення і прийняття спеціального фінансового законо­давства, у значній кількості інших форм .

Парламентський контроль за витрачанням державних фінан­сових ресурсів органами і установами виконавчої влади здійсню­ють також всі постійні комітети Верховної Ради України, ко­жен в своїй сфері. Крім того, у Верховній Раді України є два спеціалізовані комітети: Комітет з питань бюджету і Комітет з питань фінансів і банківської діяльності. Вони здійснюють без­перервний парламентський контроль за станом і рухом дер­жавних фінансів.

Особливими контрольними повноваженнями наділена Ра­хункова палата Верховної Ради України. Голова, перший зас­тупник, заступник, головні контролери і секретар Рахункової палати обираються на сесії Верховної Ради України таємним голосуванням і вважаються обраними на сім років, якщо за це проголосувало більшість народних депутатів від конституцій­ного складу Верховної Ради. Повноваження Рахункової палати поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої влади, Національний банк України, Антимонопольний комі­тет, Фонд державного майна і інші органи держави, створені у відповідності з чинним законодавством України.

Рахункова палата має право контролювати місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства, банки, господарські товариства, спілки, асоціації, незалежно від форм власності, якщо вони одержують, перераховують, ви­користовують кошти Державного бюджету України або мають частку державної власності у їх статутному фонді чи викорис­товують об'єкти державної власності або управляють ними.

В процесі реалізації завдань, покладених на Рахункову па­лату, вона забезпечує дану систему контролю за виконанням бюджету і позабюджетних фондів, що передбачає організацію і здійснення оперативного контролю за виконанням бюджету поточного року.

Рахункова палата має право проведення комплексних ревізій і тематичних перевірок, аналізувати та з'ясовувати причини пору­шень бюджетної дисципліни, готувати на Верховну Раду України пропозиції по їх усуненню та вдосконаленню бюджетного за­конодавства. В межах регламенту Рахункової палати головні контролери — керівники департаментів самостійно вирішують усі питання організації своєї діяльності і несуть повну відпові­дальність за результати своєї роботи.

Контрольні функції Президента України в сфері фінансо­вої діяльності випливають з його статусу як глави держави і глави виконавчої влади в Україні. Президент України безпосе­редньо здійснює свої контрольні функції, наприклад коли він підписує закони України про регулювання фінансової діяль­ності. Водночас необхідно відзначити, що президентська вітка державного контролю за фінансами в Україні ще остаточно не сформувалась.

Зокрема, 20 липня 1995 року Президент України підписав Указ «Про національний аудиторський комітет України». Він створений при Президенті України. Основне призначення цього комітету полягає в аналізі ефективності, економічності і пра­вильності використання державних фінансових ресурсів. Ко­мітет перевіряє головним чином рух бюджетних коштів на най­вищому рівні — Кабінету Міністрів України, окремих міністерств і відомств. В необхідних випадках контроль Національного ауди­торського комітету України проводиться включно до первин­них ланок бюджетних установ і закладів.

В організаційному плані Комітет складається з декількох функціонально незалежних один від одного департаментів. Зок­рема, перший департамент Комітету створено на базі Конт­рольно-ревізійного управління Міністерства фінансів. Другим департаментом повинен стати департамент аналізу. До речі, нічого подібного в Україні до цього часу немає. Цей департа­мент покликаний займатись аналізом законів, постанов, міждер­жавних угод. Причому передбачено піддавати такому аналізу як уже прийняті нормативні акти, так і проекти законів і по­станов. Наприклад, цей Департамент зобов'язаний робити заключення. які наслідки потягне за собою укладення тих або інших міждержавних угод. Тобто, образно кажучи, Департамент ана­лізу є свого роду внутрішньою «фінансовою прокуратурою».

Ще одним структурним підрозділом Національного ауди­торського комітету України є департамент аудиту і фінансових розслідувань. Він не має вертикальної структури. Його основ­не завдання — проведення аудиторських перевірок всіх без вик­лючення міністерств і відомств. Це особливо важливо для пар­ламенту і глави держави у випадку, коли виникає питання про підтвердження правильності витрачання бюджетних коштів. Адже в цивілізованих державах завжди до документа Міністер­ства фінансів про витрачання бюджетних коштів обов'язково додається довідка Національного аудиторського комітету краї­ни, що підтверджує правильність чи неправильність витрачан­ня цих коштів. Крім того, в пакеті з цими документами, як правило, іде довідка про достовірність балансових рахунків міністерств і відомств.

Кабінет Міністрів України здійснює контроль за держав­ними фінансами в ході: безпосередньої практичної реалізації фінансової політики України, державної політики в галузі ціно­утворення і оплати праці, складання і виконання Державного бюджету України і звіту про його виконання, здійснення за­гальнодержавних і міждержавних економічних програм, ство­рення і керівництва діяльністю різних фондів і т.д. Вся щоден­на діяльність Кабінету Міністрів України нерозривно пов'я­зана з управлінням державними фінансами, а, значить — і з контролем за їх найбільш раціональним витрачанням.

В межах своїх повноважень здійснюють відомчий держав­ний контроль за фінансами міністерства і відомства загальної компетенції з точки зору управління державними фінансовими ресурсами. Наприклад, Міністерство освіти України не рідше одного разу в рік перевіряє звіт університету про витрачання виділених йому на рік бюджетних ресурсів, а також зароблених університетом в ході своєї діяльності позабюджетних коштів.

На місцях фінансовий контроль здійснюється Верховною Радою і Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, інши­ми регіональними і місцевими органами самоврядування при розгляді проектів і затвердженні відповідних бюджетів і звітів про їх виконання, при внесенні в ці бюджети змін і корективів в ході їх виконання, при заслуховуванні інформацій і звітів голів постійних комісій про витрачання бюджетних ресурсів, керів­ників інших органів з питань фінансової діяльності.

Особлива роль в здійсненні державного фінансового конт­ролю належить спеціалізованим органам державної виконавчої влади по управлінню фінансами, для яких сама фінансова діяльність є основною. Як уже відзначалося вище, ці органи створені спеціально для здійснення фінансового управління і складають собою внутрішньо єдину підсистему фінансово-кре­дитних органів.

Ця підсистема органів очолюється Міністерством фінансів України. До неї входять також Міністерство фінансів Автоном­ної Республіки Крим, фінансові управління обласних. Київсь­кої і Севастопольської міських державних адміністрацій, фінан­сові відділи районних, районних в містах Києві і Севастополі державних адміністрацій. Вони діють на підставі відповідних Положень про них.

Міністерство фінансів України є центральним спеціалізо­ваним органом державної виконавчої влади по управлінню фінансами, а значить — і по контролю за рухом та витрачан­ням державних фінансових ресурсів. Воно здійснює контроль за виконанням державного бюджету, за дотриманням устано­вами Національного банку і комерційних банків правил касо­вого виконання державного бюджету по доходах. Крім цього, Міністерство фінансів України встановлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складення звітності про виконання Державного і місцевих бюджетів, кошторисів витрат бюджет­них установ, встановлює форми обліку і звітності з касового виконання бюджетів.

Міністерство фінансів України також здійснює контроль за випуском і обігом цінних паперів, веде загальний реєстр ви­пуску цінних паперів в Україні, видає дозволи на здійснення діяльності по випуску і обігу цінних паперів. Міністерство фінансів контролює також зберігання і ефективність викорис­тання закріпленого за підприємствами, установами і організа­ціями державного майна.

Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють вико­ристання коштів, виділених з вищестоячих бюджетів, ефек­тивність використання коштів, виділених з позабюджетних фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотри­мання вимог законодавства про використання коштів, виділе­них на оплату праці, утримання легкових автомобілів і служ­бові відрядження; перевіряють правильність проведення вип­лат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.

В систем Міністерства фінансів України є також спеціальні контрольні служби: Державне казначейство України- і Держав­на контрольно-ревізійна служба в Україні.

Державна Контрольно-ревізійна служба в Україні створена у відповідності із Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року і є системою органів державної виконавчої влади. Щоб уявити міру впливу її на державну фінансову систему, достатньо сказати, що в Україні в даний час в Контрольно-ревізійній службі працює біля 14 тис. чоловік, абсолютна більшість з яких — біля 13700 чоловік — здійснюють свою діяльність безпосередньо на місцях.

Державна Контрольно-ревізійна служба в Україні складаєть­ся з Головного контрольно-ревізійного управління і контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних відділень і груп в районах, містах і районах в містах. Державна Контрольно-реві­зійна служба в Україні в своїй діяльності керується Конститу­цією України, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» і іншими законами України, поста­новами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпоряджен­нями Кабінету Міністрів України, Положенням про державну контрольно-ревізійну службу в Україні від 5 липня 1993 року та наказами міністра фінансів.

Головним завданням Контрольно-ревізійної служби в Ук­раїні є здійснення державного контролю за використанням коштів і матеріальних цінностей, їх зберіганням, станом і дос­товірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних устано­вах, а також на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти з бюджетів всіх рівнів чи державних валютних фондів.

Витрати на утримання Державної контрольно-ревізійної служби визначаються Кабінетом Міністрів України та фінансу­ються з Державного бюджету.

Головне управління Контрольно-ревізійної служби очолює заступник міністра фінансів — начальник Головного управлін­ня Контрольно-ревізійної служби, який призначається Кабіне­том Міністрів України на пропозицію міністра фінансів України.

Контрольно-ревізійне управління в Автономній Республіці Крим. областях, містах Києві і Севастополі очолюють началь­ники, які призначаються начальником Головного управління Контрольно-ревізійної служби за погодженням з урядом Авто­номної Республіки Крим, обласними. Київською і Севастополь-скою міськими державними адміністраціями. Начальники кон­трольно-ревізійних відділень і груп в районах, містах і районах в містах призначаються начальниками вищестоячих територі­альних органів державної контрольно-ревізійної служби за по­годженням їх кандидатур з начальником Головного управління Контрольно-ревізійної служби.

З метою скоординованого розв'язання питань, віднесених законодавцем до компетенції Державної контрольно-ревізій­ної служби, обговорення найважливіших завдань її діяльності в Головному управлінні Державної контрольно-ревізійної служби утворюється колегія в складі начальника Головного управління (голова колегії), його заступників і інших керівників Держав­ної контрольно-ревізійної служби. Члени колегії Державної контрольно-ревізійної служби затверджуються наказом міністра фінансів. Рішення колегії втілюються в життя, як правило, на­казами начальника Головного управління Державної Конт­рольно-ревізійної служби.

Головне управління Державної контрольно-ревізійної служ­би, контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі є юридичними осо­бами, мають самостійні кошториси, розрахункові та інші рахунки в банках, печатку із зображенням Державного гербу України і своїм найменуванням. Вони здійснюють головним чином на­ступні функції:

— організовують роботу контрольно-ревізійних підрозділів в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі по проведенню ревізій і перевірок, обговорюють підсумки доку­ментальних ревізій і перевірок і у випадках, передбачених чин­ним законодавством, інформують про них органи законодавчої і виконавчої влади;

— здійснюють ревізії і перевірки фінансової діяльності, стану зберігання коштів і матеріальних цінностей, достовірності об­ліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних коміте­тах і інших органах державної виконавчої влади, в державних фондах, в бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти з Державного бюджету місце­вих бюджетів або державних валютних фондів;

— перевіряють правильність використання державних коштів на утримання місцевих органів державної виконавчої влади, установ і організацій, шо діють за кордоном і фінансуються за рахунок державного бюджету;

— проводять ревізії і перевірки повноти оподаткування, пра­вильності збереження і витрачання валютних коштів;

— здійснюють контроль за усуненням недоліків і порушень виявлених попередніми ревізіями і перевірками;

— розробляють інструктивні та інші нормативні акти про проведення ревізій і перевірок;

— здійснюють методичне керівництво і контроль за діяль­ністю підпорядкованих контрольно-ревізійних підрозділів, уза­гальнюють досвід проведення ревізій і перевірок і розповсюд­жують його серед контрольно-ревізійних служб, розробляють пропозиції по вдосконаленню контролю.

Органи контрольно-ревізійної служби розглядають листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про кра­діжки, розтрати, недостачі, інші серйозні правопорушення, негайно передаються ними правоохоронним органам для опе­ративного прийняття рішень у відповідності з чинним законо­давством.

Контрольно-ревізійні відділення і групи в районах, містах і районах в містах виконують в основному такі ж функції.

З метою успішного здійснення своїх функцій Головне кон­трольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійне управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійні відділення і групи в районах, містах і районах в містах наділені правом:

— проводити ревізії і перевіряти в міністерствах, держав­них комітетах і інших органах державної виконавчої влади, дер­жавних фондах, на підприємствах, в установах і організаціях грошові і бухгалтерські документи, звіти, кошториси і інші до­кументи, що підтверджують надходження і витрачання коштів і матеріальних цінностей, здійснювати перевірку фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

— вільно входити в склади, сховища, виробничі й інші при­міщення з метою їх обстеження і з'ясування питань, пов'яза­них з ревізією чи перевіркою. Призупиняти на розрахункових та інших рахунках в банках та інших фінансово-кредитних ус­тановах операції у випадках, коли керівництво об'єкта ревізії чи перевірки перешкоджає працівнику державної контрольно-ревізійної служби виконувати свої обов'язки;

— залучати на договірних началах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів буді­вельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших пере­вірок з оплатою за рахунок спеціально передбачених на такі цілі коштів;

— вимагати від керівників об'єктів ревізії чи перевірки про­ведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, а в необхідних ви­падках опечатувати каси і касові приміщення, склади, архіви, а при виявленні підробок, інших зловживань вилучати необхідні документи на строк до завершення ревізії чи перевірки, скла­даючи при цьому акт вилучення і копії чи реєстри вилучених документів;

— одержувати від Національного банку України і його ус­танов, комерційних банків і інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції і залишки коштів на рахунок об'єктів ревізії та перевірок, а від інших підприємств та організацій, в тому числі недержавної форми власності — довідки і копії документів про операції і роз­рахунки з об'єктами, що ревізуються або перевіряються;

— одержувати від службовців і матеріально відповідальних осіб об'єктів ревізій та перевірок письмові пояснення з питань, Що виникають в ході ревізій і перевірок;

— пред'являти посадовим особам і іншим службовцям об'єктів ревізій та перевірок вимоги про усунення виявлених порушень законодавства з питань зберігання і використання державної власності і фінансів, перераховувати до бюджету виявлені ревізіями чи перевірками приховані або занижені ва­лютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про призупинення бюджетного фінансування і креди­тування у випадках, коли одержані підприємством, установою чи організацією кошти і позики використовуються з порушен­ням чинного законодавства;

— вилучати в дохід держави кошти, одержані міністерства­ми, відомствами, державними комітетами і фондами, підприє­мствами, установами і організаціями за незаконними угодами, без передбачених законом підстав і з порушенням чинного за­конодавства;

— у випадках, передбачених законодавством, накладати на керівників та інших службовців підприємств, установ і органі­зацій адміністративні стягнення;

— застосовувати до підприємств, установ, організацій та інших суб'єктів підприємницької діяльності фінансові санкції, передбачені пунктом 7 статті 11 Закону України «Про держав­ну податкову службу в Україні».

Державна контрольно-ревізійна служба в ході виконання покладених на неї функцій взаємодіє з центральними органа­ми державної виконавчої влади і правоохоронними органами України, органами Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самовряду­вання, а також з відповідними органами інших держав.

Службовці Державної контрольно-ревізійної служби Украї­ни є представниками органів державної виконавчої влади, їх законні вимоги обов'язкові для виконання службовцями об'єктів ревізій та перевірок.

Рішення Головного управління Контрольно-ревізійної служ­би України у питаннях його статутної діяльності, прийняті в рамках його компетенції, обов'язкові для виконання централь­ними і місцевими органами державної виконавчої влади та орга­нами місцевого самоврядування, а також підприємствами, ус­тановами і організаціями незалежно від форм їх власності.

До спеціальних органів державного фінансового контролю належить також Державна пробірна палата України та підпо­рядковані їй державні міжобласні інспекції, а також постійні контролери на підприємствах по виробництву дорогоцінних металів і обробці алмазів. Їх завданням є здійснення контролю за випробуванням, виробництвом, використанням, оборотом, обліком і зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, виконання операцій із цими цінностями. Пробірному нагляду підлягають всі суб'єкти підприємництва, незалежно від форм власності, а також громадяни-підприємці, що здійсню­ють вищезазначені види діяльності.

Органи державного пробірного нагляду здійснюють випро­бування, контрольний аналіз та клеймування ювелірних і інших побутових виробів з дорогоцінних металів, як вироблених в Україні, так і ввезених з-за кордону для продажі; роблять арбіт­ражний контрольний аналіз для визначення вмісту дорогоцін­них металів, реєструють підприємства, установи і організації, а також громадян-підприємців, що здійснюють операції з до-рогоцшним камінням, виконують інші функції.

Службовці органів державного пробірного нагляду наділені правом проводити ревізії і перевірки на відповідних об'єктах, вимагати необхідні документи і матеріали, брати пояснення, проводити огляд приміщень, вилучати необхідні матеріали, ро­бити приписи для усунення порушень, розглядати справи про адміністративні правопорушення. Вони зобов'язані передавати матеріали про правопорушення, що мають ознаки злочинів, правоохоронним органам.

Начальник Державної пробірної палати і начальники дер­жавних міжобласних інспекцій мають право накладати на осіб, що вчинили адміністративні правопорушення, штрафи. Поста­нова про накладення ними штрафу передається в державну податкову інспекцію, яка стягує штраф в безспірному порядку у випадку відмови порушника виконати припис добровільно.

Значно поліпшити роботу органів та окремих службовців Державної пробірної палати України допомогло прийняття За­кону України «Про визначення розміру збитків, завданих під­приємству, установі, організації крадіжкою, знищенням (псу­ванням), недостачею чи втратою дорогоцінних металів, доро­гоцінного каміння і валютних цінностей» від 6 червня 1995 року. В цьому законі дано уточнений з врахуванням новітньої прак­тики перелік можливої шкоди підприємствам, установам і орга­нізаціям відповідних видів діяльності робітниками, що викону­ють операції з дорогоцінностями і валютними цінностями; сфор­мульовані критерії розмірів шкоди, методика її визначення; передбачені міри правової відповідальності.

В порівнянні з попередніми нормами права, що були чин­ними в цій сфері, новий закон значно пом'якшив кримінальну та різко посилив матеріальну, адміністративну і дисциплінарну відповідальність осіб, винних в правопорушеннях. Закон перед бачив як один з видів стягнення з винуватих осіб збільшен­ня відрахувань за їх рахунок в Державний бюджет України.

Специфічний фінансовий контроль здійснюється також Українською державною страховою комерційною компанією, що є правонаступником Головного управління державного стра­хування України і його органів на місцях. Правління Укрдержстраху, Кримська автономна республіканська дирекція, обласні, Київська і Севастопольська міські дирекції, міські і районні відділення і філії забезпечують дотримання вимог норматив­них актів України про страхування, розвиток страхових послуг, захист прав та інтересів учасників страхових відносин. Важли­ве місце в їх функціях займає попередній контроль, що здійснюється ними в процесі видачі ліцензій на страхову діяльність. За результатами поточного і наступного фінансово­го контролю вони вправі призупинити, обмежити чинність ліцензії чи відкликати її, здійснюють облік і контроль страхо­вих, інвестиційних і комерційних операцій, що проводяться ними. Наприклад, вони перевіряють, чи правильно і своєчасно перераховуються на рахунки установ Укрдержстраху суми зборів з обов'язкового страхування пасажирів, здійснюють інші опе­рації. Декретом Кабінету Міністрів про страхування від 10 травня 1993 року страхування передано недержавним страхувальним товариствам різних видів.

Важливе місце в системі органів державного фінансового контролю займає Національний банк України. Насамперед НБУ здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків, їх відділень, філій, представництв по всій території України. Цей нагляд спрямований на забезпечення стабільності банківської систе­ми, захист інтересів вкладників шляхом зменшення ризиків в діяльності комерційних банків. Зміст нагляду визначається по­вноваженнями, встановленими НБЦУ Законом України «Про банки і банківську діяльність».

Система нагляду НБУ спрямована на скорочення зовнішніх і внутрішніх банківських ризиків. До зовнішніх ризиків відно­ситься ризик ліквідності (нездатність банку забезпечити безпе­ребійну оплату своїх зобов'язань перед клієнтами); валютний ризик (збитки від несприятливої зміни валютного курсу в умо­вах наявності відкритої валютної позиції); ризик облікового про­цента (збитки від зміни кредитної ставки, що встановлюєтсья по кредитах НБУ за умови фіксованої кредитної ставки по на­даних кредитах); ризик по цінних паперах (збитки від зміни кур­су цінних паперів, що перебувають в портфелі банку).

В практиці роботи НБУ по нагляду основна увага приділяєть­ся зниженню ризику ліквідності. Валютний ризик незначний у зв'язку з обмеженням можливостей здійснення комерційними банками валютних операцій за власний рахунок. Також порівня­но невеликий ризик по цінних паперах зумовлений поки що недостатнім розвитком фінансового ринку в Україні, а низь­кий рівень ризику облікової ставки — її встановленням НБУ на рівні, значно нижчому від рівня інфляції.

До внутрішніх ризиків відносяться «комерційні ризики», по­в'язані з людським фактором (кваліфікація персоналу і ділові якості керівників, виконавська дисципліна, якість аудиту і т.д.), а також «операційно-технічні ризики», що забезпечують внутрі­шню роботу банку: системи безпеки, бухгалтерського обліку, матеріально-технічних засобів і засобів зв'язку і т.д.

На пониження внутрішніх ризиків спрямовані процедури реєстрації банків, ліцензування, аудиторські перевірки, інспек­тування діяльності комерційного банку співробітниками НБУ.

Функцію нагляду здійснює Департамент банківського на­гляду НБУ. Операції з нагляду виконують регіональні управлі­ння НБУ у відповідності з доведеною їм програмою, а також окремими завданнями Департаменту банківського нагляду.

Комерційні банки зобов'язані щомісячно надавати НБУ наступну звітну інформацію: баланс з додатком розрахунку еко­номічних нормативів; звіт про кредитний портфель; звіт про портфель цінних паперів; звіт про валюту і валютні позиції;

звіт про ризик процентної ставки; звіт про надання і погашен­ня родичами і близькими кредитів банку.

Комерційний банк зобов'язаний також не пізніше п'яти днів після оформлення висновків місячної чи річної перевірки по­дати НБУ звіт про роботу зовнішнього аудиту, а на наступний день після оформлення відповідного кредитного договору — звіт про «великі» кредити. Департамент банківського нагляду також вправі вимагати від комерційного банку надання будь-якої іншої інформації, необхідної для виконання його обов'язків, навіть якщо вона віднесена до банківської, службової або ко­мерційної таємниці. Проте ця остання інформація не може бути оголошена без згоди комерційного банку.

Робота у сфері банківського нагляду диференційована по трьох основних напрямках: загальний нагляд, інтенсивний на­гляд і нагляд високого ступеня.

Загальний нагляд поширюється на банки, що працюють ста­більно, фінансове благонадійні та дотримуються економічних нормативів, норм чинного законодавства і вказівок НБУ, ма­ють добру ділову репутацію. Його здійснюють обласні установи Національного банку України.

Зміст загального нагляду полягає в контролі за дотриман­ням економічних нормативів та перевірках інших звітів, що подаються банками. Інформація про виявлені порушення по­дається Правлінню для прийняття відповідних рішень.

Інтенсивний нагляд поширюється на банки, які періодично порушують економічні нормативи, а також чинять інші незначні порушення і не характеризуються фінансовою стабільністю.

Нагляд високого ступеня застосовується по відношенню до банків, які систематично (два і більше разів у квартал) порушу­ють економічні нормативи та допускають інші грубі порушен­ня чи мають незадовільний фінансовий стан.

За статистикою Національного банку України, протягом останнього року кожен третій комерційний банк мав серйозні фінансові ускладнення і працював в режимі інтенсивного на­гляду з боку НБУ, 21 банк було реорганізовано, 12 — збанкру­тували і ще 17 перебували у стадії закриття. До 77 комерційних банків України застосовувались санкції, «режим фінансового оздоровлення» був застосований до 13 банків^. Внаслідок такої ситуації в комерційних банках Національним банком України підготовлено цілий ряд нових нормативних актів про створен­ня страхових і ризикових фондів, що дозволить зміцнити пла­тоспроможність комерційних банків України.

Приймаючи рішення про застосування інтенсивного нагляду і нагляду високого ступеня, Департамент банківського нагляду НБУ здійснює інспектування банків, їх відділень, філій, пред­ставництв, спрямоване на з'ясування причин порушень і не­доліків в роботі банку. Інспектори НБУ перевіряють законність операцій, що здійснюються, діяльність внутршінього і зовніш­нього аудиту, стан обліку, достовірність звітів, установчих і інших документів. За підсумками інспектування керівництву банку направляється інформація, в якій зазначаються причини вияв­лених недоліків, оцінюється фінансовий стан банку, його мож­ливості і шляхи виходу із складної ситуації. Вимоги НБУ обо­в'язкові для виконання.

На основі одержаної інформації про порушення в діяль­ності комерційних банків Національний банк України органі­зовує наради з керівництвом банків, на яких виявляються при­чини недоліків та виробляються заходи по їх усуненню. Про зміст заходів і строки їх реалізації керівництво банку інфор­мується письмово.

Відповідний комерційний банк зобов'язаний у двохтижневий термін інформувати НБУ про вжиті заходи по реалізації одержаних приписів. При неприйнятті ним дієвих заходів Де­партамент банківського нагляду направляє відповідну інфор­мацію голові ради банку. Якщо після цього становище комер­ційного банку не поліпшується. Національним банком Украї­ни застосовуються санкції у відповідності із Законом України «Про банки і банківську діяльність», які передбачають: здійснен­ня заходів фінансового оздоровлення; призначення тимчасової адміністрації по управлінню банком та період фінансового оз­доровлення; стягнення грошового штрафу в розмірі доходу, одержаного внаслідок неправомірних дій комерційного банку; підвищення норм обов'язкових резервів; виключення комер­ційного банку з Державної книги реєстрації банків.

Тимчасову адміністрацію призначають при невиконанні приписів Національного банку, наданні недобросовісної інфор­мації чи ненаданні передбаченої звітності, збитковій діяльності, виникненні інших загроз інтересам вкладників і кредиторів комерційного банку, протидії антимонопольним заходам з боку керівництва комерційного банку. Тимчасовий адміністратор призначається Правлінням НБУ. Він виконує обов'язки протя­гом визначеного строку у відповідності із затвердженою про­грамою в межах наданих йому повноважень і може здійснюва­ти як постійний нагляд, так і безпосереднє управління поточ­ними справами банку, не підмінюючи при цьому виконавчі органи комерційного банку.

Тимчасовий адміністратор наділений правом перевіряти канцелярську, касову, бухгалтерську, звітну та договірну доку­ментацію, матеріали правління, оціночної і ревізійної комісій банку. Він може бути присутнім на загальних зборах акціонерів

банку, засіданнях правління, оціночної і ревізійної комісій. В присутності членів правління адміністратор може перевіряти касу, зберігання інших цінностей банку.

Тимчасовий адміністратор зобов'язаний інформувати Де­партамент банківського нагляду і правління комерційного бан­ку, про дії, що суперечать статуту банку, чинному законодав­ству, рішенням Правління НБУ. Він також сповіщає про свою незгоду з діями посадових осіб банку по наданню позик, оцінці застави, що є забезпеченням кредиту. Але найголовнішим в його діяльності є пошук законних неконфліктних заходів, спря­мованих на усунення порушень в діяльності комерційного бан­ку та поліпшення його фінансового стану.

До обов'язків адміністратора належить забезпечення належ­ної реалізації правовідносин, що стосуються зобов'язань бан­ку. Зокрема, він повинен:

— здійснювати контроль за тим, щоб загальна сума гарантій та поручительств відносно третіх осіб не перевищувала розмі­ру, визначеного статутом комерційного банку чи встановлено­го Національним банком України;

— перевіряти умови надання позик з метою попередження можливих порушень встановлених показників ліквідності, без-ресурсного надання кредитів та надання непередбачених пільг при кредитуванні, дотримання інших норм і традицій банків­ської практики;

— брати участь в оцінці майна, що приймається в заставу, перевіряти дотримання інших умов забезпечення кредиту;

— здійснювати контроль за прийняттям передбачених за­конодавством заходів по стягненню простроченої заборгова­ності, поверненням стягнення на майно клієнтів-боржників та ін.

Повноваження тимчасового адміністратора припиняються по закінченню строку, встановленого НБУ, при достроковому поліпшенні фінансового становища банку, а також у випадку прийняття арбітражним судом до розгляду справи про припи­нення діяльності комерційного банку.

Національний банк України здійснює також контроль за дотриманням законодавства про валютне регулювання касових операцій комерційними банками.

Комерційні банки не мають контрольних повноважень по відношенню до своєї клієнтури в адміністративному порядку, їм лише доручається на основі нормативних актів контролюва­ти дотримання підприємствами, установами і організаціями порядку ведення касових операцій і дотримання валютного за­конодавства. Порушення цих правил тягне за собою застосу­вання фінансових санкцій у вигляді штрафів, що перерахову­ються до бюджету, у розмірі перевищення нормативів розра­хункових операцій або наявності понадлімітного залишку готівки в касі. У всіх інших випадках комерційні банки здійснюють фінансовий контроль на цивільно-правовій основі як сторона в договорі.

Окремі міністерства і відомства України здійснюють поза­відомчий державний фінансовий контроль. Так, Міністерство зв'язку України контролює дотримання правил поштових пе­реказів і пересилки валютних цінностей через митний кордон України. Державний митний комітет України здійснює конт­роль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.

Має місце і відомчий фінансовий контроль. Це контроль міністерств, інших органів державного управління за діяльні­стю підвідомчих підприємств, установ, організацій. Його здійснюють функціонально самостійні структурні контрольно-ревізійні підрозділи (управління, відділи, групи) міністерств і відомств, підпорядковані безпосередньо керівникам цих органів. Робота контрольно-ревізійних підрозділів перебуває під пост­ійним наглядом Міністерства фінансів України. Не рідше од­ного разу на рік міністерства та відомства інформують про стан контрольно-ревізійної роботи Кабінет Міністрів України.

Основними завданнями відомчого контролю є: контроль за виконанням державних завдань, економічним витрачанням матеріальних і фінансових ресурсів, зберіганням державної влас­ності, правильністю постановки бухгалтерського обліку, ста­ном контрольно-ревізійної роботи, боротьба з приписками, безгосподарністю, марнотратством та надмірностями.

Основними формами відомчого фінансового контролю є ревізії і перевірки. Ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності призначаються в кожному окремому випадку керів­ником відповідного органу. Вони здійснюються в комерційних організаціях один раз на рік, в інших організаціях та установах — один раз у два роки. При проведенні ревізій ревізори зобо­в'язані спиратися на трудові колективи, брати участь у вироб­ленні пропозицій по усуненню виявлених порушень.