ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ. СИСТЕМА ЕЁ ОРГАНОВ

2 ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ. СИСТЕМА ЕЁ ОРГАНОВ.

Принципы организации и деятельности прокуратуры – это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования.

Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и не должны разделяться на практике. Вот почему нельзя отделять принципы организации прокурорского надзора от принципов его осуществления. Основные принципы закреплены в Конституции Российской Федерации (ст.129) и ФЗ «О прокуратуре Российской федерации» (ст. 4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчёркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником.

Принцип централизации в первую очередь относится к организации системы прокуратуры, но вместе с тем данный принцип имеет основополагающе важное значение и для надзорной деятельности прокурора.

Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры – Генеральному прокурору РФ, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. Все прокуроры – руководители прокуратур на местах назначаются Генеральным прокурором РФ.

Необходимость централизации органов прокуратуры вызвана надобностью обеспечения единой законности на всей территории РФ, что невозможно осуществить без руководства из единого центра. Обеспечение единой законности на всей территории России предполагает такую организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования осуществления прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах. Исходя из принципа централизации, каждый вышестоящий прокурор несёт полную ответственность за правильную организацию работы всех подчинённых ему прокуроров.

Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора может быть заменён другим прокурором, за исключением специально оговоренных законом случаев (например, в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ может принимать участие только Генеральный прокурор РФ). Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить ему выполнение каких-то своих обязанностей, кроме случаев, определённых законом (например, прокурор субъекта РФ не может поручить прокурору района принести представление в порядке надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу решение суда, так как прокурору района закон таких полномочий не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несёт за принятое решение персональную ответственность.

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура – это едина федеральная система территориальных специализированных (военные, природоохранительные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру – Генеральной прокуратуре РФ.

Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований законов и устранение правонарушений.

Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора в установленных законодательством случаях.

Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела, принимает иные решения.

Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности, когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Всё вышесказанное, однако, не означает полное отсутствие в системе прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектах федерации и приравненных к ним прокуратурах существуют коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при руководителях прокуратур и в других формах. Однако реализуются решения этих совещательных органов через приказы прокуроров.

Принцип законности. Этот принцип – необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры. Законность – один из основополагающих принципов государственного руководства общества в целом, важное средство развития и управления государственностью, упрочнения охраны и развития социально-экономической базы государства.

Законность, как принцип прокурорского, надзора означает, что все органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с законом. При осуществлении надзора прокуроры могут действовать только в рамках своих полномочий, определенных законом.

Принцип законности имеет особое значения для прокурорского надзора. На прокурорский надзор возложена обязанность следить за исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами. Следовательно и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана особенно точно и неукоснительно следовать предписаниям закона. Выполняя функцию надзора, прокуратура действует на основе законов, определяющих организацию и порядок её деятельности: Конституции РФ, Закона о прокуратуре, других законодательных актов РФ.

Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неукоснительно соблюдать законность в собственной работе. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры, но и наносят ущерб состоянию законности в стране. Деятельность прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся организация и деятельность прокуратуры проникнуты началом законности, требованием безусловного соблюдения законов в процессе осуществления прокурорского надзора. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов, прокуроры обязаны служить примером уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.

Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора приобретает особое значение в тех случаях, когда прокуроры применяют меры к наказанию лиц, допустивших и (или) совершивших правонарушение. Каждое действие прокурора в этих случаях, каждый акт его реагирования должны быть строжайшим образом основаны на законе, совершаться в формах, определённых законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и юридических лиц.

Органы прокуратуры:

осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;[2]

Это положение закона имеет принципиальное значение.

Сущность принципа независимости прокурорского над­зора в том, что каждый прокурор в своей деятельности не­зависим и при выполнении возложенных на него обязанно­стей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Прокурор огражден от вмешатель­ства в его надзорную деятельность каких бы то ни было фе­деральных или местных органов.

Принцип независимости организации и осуществления надзора имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном соблюдении этого принципа прокуратура может достичь поставленные перед ней государством цели и задачи. Осуществление принципа независимости органов прокуратуры обеспечива­ется их организационным построением, порядком назначе­ния прокурорских кадров, установленной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров. Гарантией со­блюдения этого принципа является ст. 5 Закона о прокура­туре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуще­ствление прокурорского надзора. Согласно этой статье, воздействие в какой-либо форме федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, обще­ственных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспре­пятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Одной из черт принципа независимости является политическая независимость прокурора. Эта категория получила закрепление в п.3, п.4 ст.4  ФЗ «О прокуратуре РФ».

- Прокуроры и следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.[3]

- Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.[4]

Безусловно, каждый прокурор как гражданин и член обще­ства может разделять или придерживаться каких-либо взглядов или доктрин тех или иных политических объе­динений, существующих, как известно, в настоящее время в большом количестве. Однако такое разделение тех или иных взглядов ни в коей мере не должно влиять на приня­тие им своих профессиональных решений.

Наряду с этим, в принцип независимости также входит категория недопустимости использования работниками органов прокуратуры своих полномочий, в сфере экономической деятельности.

- Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.[5]

Принцип гласности.

Органы прокуратуры:

- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

- информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.[6]

Также этот принцип получил другую форму реализации.

- Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.[7]

Из Закона о прокуратуре вытекает, что прокуратура ин­формирует органы государственной власти не только о со­стоянии законности в РФ, но и о результатах своей работы по ее укреплению. В названной статье Закона говорится только о деятельности Генерального прокурора РФ, но на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие, естественно, на своем уровне полномочий, также постоянно информируют местные органы власти о результатах своей работы. Реализация принципа гласности обеспечивается создани­ем в органах прокуратуры специальных структурных подраз­делений (в Генеральной прокуратуре РФ) или помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой ин­формации, организующих эту работу на местах.

Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов госу­дарственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению норм правосознания населения и в конечном итоге — укреплению законности. Последнее имеет особо важное значение бля самой проку­ратуры. Отчетность прокуратуры о проделанной работе по укреплению законности в целом, доступность информации о работе прокуратуры по конкретным уголовным и граж­данским делам, разрешению материалов о преступлениях и правонарушениях для средств массовой информации спо­собствуют недопущению нарушений законности в работе самой прокуратуры.

Однако не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности. В тех случаях, когда предание глас­ности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам госу­дарства и граждан, такая гласность не допускается. Сказан­ное не изменяет вывода о том, что принцип гласности — необходимое условие надзора, значимость которого суще­ственно возросла на современном этапе развития России.

Система органов прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, с подчи­нением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене­ральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Рос­сийской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.

Система организации органов прокуратуры основывается на принципах централизации, единства прокурорского надзо­ра, единоначалия руководства, общих принципах взаимо­связи и взаимодействия элементов структуры. В систему прокуратуры РФ входят: Генеральная прокура­тура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, а также прокурату­ры городов и районов, территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и дея­тельность на территории РФ органов прокуратуры, не вхо­дящих в единую систему прокуратуры, не допускается.

Система территориальных органов прокуратуры со­стоит из трех звеньев (уровней).

Руководящим высшим звеном является Генеральная про­куратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ, кото­рый имеет первого заместителя и заместителей. В Генераль­ной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заме­стителей (по должности), других прокурорских работников. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений и от­делов (на правах управлений) по функциональным полномо­чиям одновременно являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов (в составе управлений) — помощники Генерального прокурора РФ. Кроме того, в структуре этого звена у Генерального прокурора РФ имеются советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощни­ков по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управления.

В главных управлениях, управлениях и отделах уста­навливаются должности старших прокуроров и прокуро­ров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.

В Генеральной прокуратуре РФ образована также на пра­вах структурного подразделения Главная военная прокура­тура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

В рамках Гене­ральной прокуратуры РФ имеются управления (отделы) в федераль­ных округах, курируемых заместителями Генерального про­курора РФ и координирующих деятельность органов прокуратуры на территориях, входящих в состав каждого федерального округа. Создание таких отделов обусловлено Указом Президента РФ[8].

Второе звено образуют прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры. К их числу относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга, автономных округов и Еврейской автономной об­ласти, а также специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, прокура­туры военных округов, флотов, Ракетных войск стратеги­ческого назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура.

В указанных прокуратурах образуются коллегии, управ­ления и отделы (на правах управления, в составе управле­ний). Начальники управлений и отделов на правах управле­ний являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов Федерации или приравненных к ним прокуроров.

В этих прокуратурах устанавливаются должности стар­ших помощников и помощников прокурора, старших проку­роров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а так­же следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов Фе­дерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь по­мощников по особым поручениям, статус которых соответ­ствует статусу заместителей начальников управлений.

Низовое звено органов прокуратуры составляет прокура­туры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые со­ответствующими прокурорами. В них устанавливаются дол­жности первого заместителя, заместителей, прокуроров, на­чальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуро­ров-криминалистов, а также старших следователей и следо­вателей (в прокуратурах городов — следователей по особо важным делам) и их помощников. По решению Генерально­го прокурора РФ в указанных прокуратурах могут быть об­разованы отделы.

К числу специализированных прокуратур низового звена относятся природоохранные прокуратуры, а также прокура­туры ЗАТО (закрытых административных территориальных образований) и на особо режимных объектах, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением зако­нов в исправительных учреждениях, военные прокуратуры гарнизонов и приравненные к ним прокуратуры.

В городах, где отсутствует районное деление, действуют прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах.

На территориях ряда субъектов Федерации функциони­руют межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов.

Исходя из особого положения Москвы, в столице образо­ваны межрайонные прокуратуры и прокуратуры админист­ративных округов, имеющие статус прокуратур городов с районным делением.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, уголовное преследова­ние, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и др.), важнейшей из которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Подразделения и лица, занимающих должности и осуще­ствляющих функцию надзора, принято объединять в систе­му органов прокурорского надзора. Соответственно система этих органов является неотъемлемой частью системы орга­нов прокуратуры.

Как и любая система органов, система органов прокура­туры представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой органов и составляющих целостное единство. При этом для системы прокуратуры характерны связи меж­ду элементами структуры как по вертикали, для внутренне­го управления системой по подчиненности, так и по гори­зонтали, для взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы и с другими органами и си­стемами. Вертикальный и горизонтальный тип взаимо­связей определяет линейную и функциональную структуру построения органов прокуратуры РФ.