Субъекты правоотношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними детьми

2. Субъекты правоотношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними детьми

2.1 Органы опеки и попечительства

Защита личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, возлагается СК РФ на органы опеки и попечительства. Согласно п. 2 ст. 121 СК РФ, ст. 34 ГК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ.

Часть 1 статьи 6 федерального закона «Об опеке и попечительстве» №48-ФЗ от 24.04.2008 (в редакции федерального закона №178-фз от 18.07.2009) предусматривает, что органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с федеральным законом «Об опеке и попечительстве», законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Законом Владимирской области от 24.12.2007 №185-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке к попечительству во Владимирской области» органы местного самоуправления области с 01.01.2008 были наделены соответствующими полномочиями.

Решением Владимирского областного суда от 14.04.2009 удовлетворено заявление администрации г. Владимира о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Владимирской области от 24.12.2007 №185–03.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 решение Владимирского областного суда оставлено без изменения, таким образом, закон Владимирской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке к попечительству во Владимирской области» не применяется.

С учетом того, что органы местного самоуправления в настоящее время не имеют полномочий исполнять обязанности и права органов опеки и попечительства, Губернатором Владимирской области принято постановление №525 от 03.07.2009 «О мерах по исполнению решения Владимирского областного суда от 14 апреля 2009 года», в соответствии с которым: Департамент образования Администрации области определен в качестве уполномоченного органа по организации и осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами; Департамент здравоохранения – в качестве уполномоченного органа по осуществлению опеки и попечительства над совершеннолетними гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства или ограниченно дееспособными вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами; Департамент социальной защиты населения – в качестве уполномоченного органа по осуществлению опеки и попечительства над совершеннолетними дееспособными гражданами, которые по состоянию здоровья не способны самостоятельно осуществлять и защищать свои права, а также исполнять свои обязанности.

05.08.2009 г. во Владимирской области был принят закон №77-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству во Владимирской области». Некоторые муниципальные образования были наделены государственными полномочиями по опеке и попечительству. Государственными полномочиями был наделен Александровский район.

Во исполнение закона Главой Александровского района было принято постановление №4976 от 16.12.2009 г. «О мерах по реализации государственных полномочий по опеке и попечительству».

Осуществление деятельности по опеке и попечительству в рамках исполнения государственных полномочий Владимирской области было возложено на Управление образования администрации Александровского района за счет и в пределах субвенций, выделяемых из бюджета Владимирской области.

К функциям органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей относятся:

– выявление детей, оставшихся без попечения родителей;

– учет детей, оставшихся без родительского попечения;

– выбор формы устройства таких детей исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения;

– осуществление последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей.

1. Органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий имеют право на:

1) финансовое обеспечение государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета;

2) получение разъяснений от уполномоченного органа администрации Владимирской области по вопросам организации и осуществления государственных полномочий;

3) дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств на организации и осуществление полномочий по опеке и попечительству, предусмотренных уставом муниципального образования;

4) принятие муниципальных правовых актов по вопросам организации и осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных настоящим Законом.

2. Органы местного самоуправления при организации и осуществлении государственных полномочий обязаны:

1) осуществлять государственные полномочия в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Владимирской области;

2) обеспечивать эффективное и целевое использование финансовых средств, выделенных из областного бюджета Владимирской области;

3) исполнять письменные предписания органов государственной власти по устранению нарушений, допущенных по вопросам организации и осуществления государственных полномочий по опеке и попечительству;

4) предоставлять уполномоченным органам администрации Владимирской области необходимую информацию, связанную с организацией и осуществлением государственных полномочий по опеке попечительству и с использованием выделенных на эти цели финансовых средств;

5) обеспечить помещениями, отвечающими санитарно-техническим нормам и правилам, позволяющим осуществлять исполнение государственных полномочий;

6) выполнять иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Владимирской области по организации и осуществлению государственных полномочий по опеке и попечительству.

2. Права и обязанности органов государственной власти Владимирской области по организации и осуществлению органами местного самоуправления деятельности по опеке и попечительству

1. Органы государственной власти Владимирской области имеют право:

1) издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по опеке и попечительству;

2)осуществлять контроль за организацией и осуществлением органами местного самоуправления деятельности по опеке и попечительству, а также за использованием предоставленных на эти цели финансовых средств и материальных ресурсов;

3)оказывать органам местного самоуправления через уполномоченные органы исполнительной власти Владимирской области методическую помощь в организации и осуществлении их деятельности по опеке и попечительству;

4)давать письменные предписания по устранению нарушений, допущенных органами местного самоуправления по вопросам организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;

5) координировать деятельность органов местного самоуправления по вопросам организации и осуществления государственных полномочий;

6) запрашивать информацию, материалы, документы, связанные с осуществлением государственных полномочий;

7) получать в установленном порядке от органов местного самоуправления необходимую информацию об использовании финансовых средств на осуществление ими государственных полномочий по опеке и попечительству;

3. Органы государственной власти Владимирской области обязаны:

1) обеспечить органы местного самоуправления финансовыми средствами и материальными ресурсами, необходимыми для организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;

2) осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления государственных полномочий по опеке и попечительству, а также за использованием предоставленных на эти цели финансовых средств;

3) давать разъяснения органам местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочии; по опеке и попечительству;

4) оказывать содействие органам местного самоуправления в разрешении вопросов, связанных с осуществлением ими государственных полномочий по опеке и попечительству, а также выполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Владимирской области;

СК РФ (п. 1 ст. 121) устанавливает, что не допускается деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Данный запрет распространяется и на посредническую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание в семью (т.е. речь идет о поиске, выявлении и подборе детей).

Несмотря на то что деятельность других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, запрещена, тем не менее, они обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о таких детях, если они стали им известны (п. 1 ст. 122 СК РФ).

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. В соответствии со ст. 122 СК РФ:

1. Должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в пункте 1 статьи 121 настоящего Кодекса, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве.

2. Руководители образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, в семидневный срок со дня, когда им стало известно, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данной организации.

3. Орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления сведений, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, обеспечивает устройство ребенка и при невозможности передать ребенка на воспитание в семью направляет сведения о таком ребенке по истечении указанного срока в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации, а при отсутствии такой возможности направляет указанные сведения в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации, для учета в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Региональные банки данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, составляют государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определяется федеральным законом, «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

4. За неисполнение обязанностей, предусмотренных пунктами 2 и 3 настоящей статьи, за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью, руководители организаций и должностные лица указанных в пунктах 2 и 3 настоящей статьи органов привлекаются к ответственности в порядке, установленном законом.

Своевременное выявление детей, оставшихся без попечения родителей является важной предпосылкой для принятия органами опеки и попечительства мер по защите их прав и интересов. Это непосредственная функциональная обязанность должностных лиц органов опеки и попечительства, управомоченных на осуществление деятельности по охране прав детей. Вместе с тем в целях оказания содействия органам опеки и попечительства в выявлении таких детей закон обязывает иных должностных лиц и граждан немедленно сообщать о всех ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения.

Сообщать органам опеки и попечительства такие сведения обязаны: близкие родственники ребенка, жилищные органы, органы ЗАГСа (если при регистрации смерти или объявлении лиц умершими им станет известно об оставшихся без попечения детях), суд при вынесении соответствующих решений, органы внутренних дел (при взятии под стражу или осуждении к лишению свободы лиц, имеющих на попечении несовершеннолетних детей), другие должностные лица, которые по роду своей профессиональной деятельности связаны работой с детьми и семьей, руководители дошкольных учреждений, школ, детских поликлиник, а также общественные объединения, которые имеют сведения о таких детях, иные учреждения и граждане.

Данная обязанность не обеспечена прямыми юридическими санкциями, и ее следует рассматривать как закрепление должного поведения в интересах защиты прав ребенка.

Органы опеки и попечительства поддерживают постоянный контакт с теми, кто может располагать информацией о неблагополучном положении в семье, о безнадзорных детях. В ряде случаев сами родители, временно не имеющие возможности воспитывать своих детей (болезнь, отъезд в длительную командировку и др.), могут обратиться в органы опеки и попечительства.

Семейный кодекс устанавливает правило, согласно которому органы опеки и попечительства после получения информации о детях, оставшихся без попечения родителей (в течение трех дней) провести первичное обследование. Цель такого обследования – проверка достоверности полученной информации (знакомство с ребенком, ознакомление с условиями, в которых он находится), а при установлении факта утраты ребенком родительского попечения – выявление его родственников, которые могут обеспечить временный присмотр за ребенком. В зависимости от обстоятельств ребенок незамедлительно должен быть определен в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения.

На основании первичного обследования составляются два документа: акт обследования и основанное на нем заключение (оценка собранных фактов, выводы и предложения о форме возможного устройства ребенка). Одновременно при необходимости должны быть приняты меры по охране его имущества (составлена его опись и т.д.).

Все данные о ребенке заносятся в журнал первичного учета установленной формы, и затем принимаются меры по его устройству.

Устанавливается правовая обязанность руководителей учреждений (независимо от их ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы), в которых находятся дети, сообщить в орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения информацию о каждом ребенке, оставшемся без попечения родителей, который может быть передан на воспитание в семью. При несообщении таких сведений, нарушении установленных законом сроков их предоставления (не позднее 7 дней со дня, когда им стало об этом известно, т.е. появились установленные законом основания для передачи ребенка в семью), предоставлении заведомо недостоверных сведений, а также при совершении иных действий, направленных на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью, руководители учреждений привлекаются к ответственности в порядке, установленном законом. Так, КоАП РФ устанавливает ответственность за данное правонарушение в статье 5.36.[8] (проверить действие статьи)

Законодательством определен порядок учета детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, установлено, что при невозможности устройства ребенка в семью по месту его фактического нахождения (как и ранее, в течение месяца со дня установления факта утраты родительского попечения) сведения о нем направляются органами опеки и попечительства одновременно в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проживает ребенок (в региональный банк данных), и в федеральный орган исполнительной власти, ведущий централизованный учет, в государственный банк данных.

В настоящее время осуществление централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, возложено на Государственный банк данных. Датой постановки ребенка на централизованный учет считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опеки и попечительства по его фактическому месту жительства (нахождения). Основная цель учета (формирования регионального и федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей) – оказание содействия в поисках каждому ребенку семьи на территории РФ.

Целями формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, являются:

а) осуществление учета детей, оставшихся без попечения родителей;

б) оказание содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ;

в) создание условий для реализации права граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, на получение полной достоверной информации о детях, оставшихся без попечения родителей.

Государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состоит из регионального и федерального банков соответствующих данных. Их формирование осуществляется следующим образом. В том случае, если ребенок, оставшийся без попечения родителей, не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации органом опеки и попечительства на воспитание в семью по месту его фактического нахождения, орган опеки и попечительства направляет сведения о нем (в виде анкеты) региональному оператору государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ), которым создается региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей). Следует заметить, что предоставление сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, региональным оператором или федеральному оператору не освобождает органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти субъектов РФ от обязанности по устройству или организации устройства детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ.

Правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием утверждены постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. №217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления и контроля за его формированием и использованием».

В государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, содержится документированная информация о детях, оставшихся без попечения родителей (Анкета ребенка). Анкета ребенка, оставшегося без попечения родителей, включает следующую информацию:

а) фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения, гражданство, место жительства или нахождения ребенка;

б) приметы ребенка (рост, вес, цвет глаз, волос и другие примет);

в) состояние здоровья ребенка, его физическое и умственное развитие;

г) особенности характера ребенка (общительный, замкнутый и другие особенности);

д) этническое происхождение ребенка;

е) причины отсутствия родительского попечения над ребенком;

ж) фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, принадлежность к определенной религии и культуре, состояние здоровья, место жительства и место пребывания родителей либо единственного родителя ребенка.

з) фамилии, имена, отчества, пол, даты рождения, состояние здоровья, место жительства и место пребывание несовершеннолетних братьев и сестер ребенка;

и) фамилии, имена, отчества, пол, даты рождения, место жительства и место пребывания других известных органам опеки и попечительства совершеннолетних родственников ребенка, реквизиты документов, подтверждающих отказ указанных родственников принять такого ребенка на воспитание в свои семьи;

к) возможные формы устройства ребенка на воспитание в семью;

л) информацию о мерах, предпринятых органами опеки и попечительства, региональным оператором и федеральным оператором по устройству и оказанию содействия в устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ;

м) информацию о прекращении (с указанием причин) учета сведений о ребенке в государственном банке данных о детях.

Государственный банк данных от детях, оставшихся без попечения родителей, включает в себя документированные сведения о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи и обратившиеся за соответствующей информацией к федеральному и региональным операторам государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Документированная информация о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи (анкета гражданина), осуществляется на основании их заявлений в письменной форме при наличии у таких граждан установленных законом оснований быть усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями. В анкету граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, включается следующая информация:

а) фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения, гражданство, семейное положение, место жительства и (или) место пребывания, номер контактного телефона и реквизиты документа, удостоверяющего личность гражданина;

б) реквизиты заключения органа опеки и попечительства по месту жительства гражданина, желающего принять ребенка на воспитание в свою семью, о его возможности быть усыновителем, опекуном (попечителем) или приемным родителем либо реквизиты заключения об условиях жизни и возможности иностранного гражданина быть усыновителем, соответствующего законодательству об усыновлении государства, гражданином которого является иностранный гражданин, желающий усыновить (удочерить) ребенка в (в отношении гражданина РФ, постоянно проживающего за пределами РФ, или лица без гражданства, желающего усыновить (удочерить) ребенка, – законодательству государства, в котором указанный гражданин или лицо имеет постоянное место жительства);

в) информация о ребенке, которого гражданина желал бы принять на воспитание в семью;

г) информация о направлениях, выдаваемых гражданину, желающему принять ребенка на воспитание в свою семью, для посещения выбранного им ребенка, оставшегося без попечения родителей, в учреждении, в котором он находится, с указанием даты выдачи направлений, фамилий, имени, отчества указанного ребенка;

д) информация о принятом гражданином решении о принятии ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в свою семью или об отказе от принятия такого решения с указанием причин отказа;

е) информация о прекращении (с указанием причин) учета сведений о гражданине, желающем принять ребенка на воспитание в свою семью, в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Документированная информация о детях, оставшихся без попечения родителей, и гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, является конфиденциальной. Порядок и условия доступа к ней имеют особенности, определенные ст. 10 12 федерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей).

Основанием прекращения учета сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, в государственном банке данных о детях являются следующие юридические факты:

а) устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью;

б) возвращение ребенка, оставшегося без попечения родителей, его родителям или родителю;

в) достижение ребенком, оставшемся без попечения родителей, совершеннолетия или приобретения таким ребенком полной дееспособности до достижении им совершеннолетия;

г) смерть ребенка оставшегося без попечения родителей.

К юридически фактам (основаниям), прекращающим учет сведений о гражданине, желающем принять ребенка на воспитание в свою семью, в государственном банке данных о детях, относятся:

а) принятие гражданином ребенка на воспитание в свою семью;

б) заявление в письменной форме гражданина, желающего принять ребенка на воспитание в свою семью, о прекращении учета сведений о нем в государственном банке данных о детях;

в) изменение обстоятельств, которые предоставляли гражданину возможность принять ребенка на воспитание в свою семью.

С учетом приоритета семейных форм воспитания детей на руководителей воспитательных и иных учреждений (лечебных, социальной защиты), в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, возложена обязанность в семидневный срок со дня получения известия о том, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения (п. 2 ст. 122 СК). Последующее устройство ребенка в семью на основании этих сообщений (в форме усыновления или передачи его в приемную семью, под опеку (попечительство) должно происходить в строгом соответствии с требованиями закона.

За неисполнение обязанностей по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, и их последующему устройству или за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи семью, руководители воспитательных и иных учреждений, в которых находятся дети, а также должностные лица органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РВ в соответствии с п. 4 ст. 122 СК РФ могут быть привлечены к ответственности в порядке установленном законом (в частности, к административной ответственности в виде наложения штрафа в размере от 10 до 30 минимальных размеров оплаты труда – ст. 5.36 КоАП).

Невозможность подобрать опекуна или попечителя может обусловить устройство нуждающегося в опеке или попечительстве ребенка в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей).

За неисполнение обязанностей по выявлению и устройству детей в установленные сроки должностные лица органов местного самоуправления (органы опеки и попечительства), а также органов исполнительной власти субъектов РФ несут административную ответственность.

Орган опеки и попечительства подбирает лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказывает им помощь и содействие, рассматривает жалобы на неправильные действия опекунов и попечителей, принимает соответствующие, меры в случае обнаружения обстоятельств, отрицательно влияющих на подопечного, и т.д.

Орган опеки и попечительства осуществляет постоянный надзор за деятельностью опекунов (попечителей) с помощью контрольных проверок, проводимых не менее двух раз в год. Надзор за выполнением обязанностей опекуна (попечителя) сочетается с оказанием ему различного рода помощи в воспитании подопечного, бытовых вопросах, вопросах материального обеспечения и т.д. Опекуны и попечители обязаны предъявлять ежегодные отчеты о своей деятельности.

Действия опекунов и попечителей по управлению и распоряжению имуществом и имущественными правами подопечных поставлена под жесткий контроль органов опеки и попечительства.[9] Сюда относится и дача согласия на совершение определенных сделок и контроль за условиями, в которых живет подопечный и проведение консультации по наиболее важным вопросам. Особенно важным представляется вопрос о отчуждении жилой площади, на которой зарегистрированы по месту жительства или которой владеют несовершеннолетние.

Иногда опекуны совершают сделки с имуществом, сознательно не получая согласия на совершение сделки со стороны органов опеки и попечительства, когда такое согласие необходимо (ст. 37 ГК РФ).

1. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Они выполняют функцию защиты личных и имущественных прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения. Это особая их функция, возложенная на них Семейным Кодексом РФ.