ИСТОРИЯ И ПОНЯТИЯ ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

1. ИСТОРИЯ И ПОНЯТИЯ ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

1.1 История выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Забота о подрастающим поколении всегда была приоритетной задачей государства, что не зависело от времени, формы правления и политического режима в стране. Именно дети будущее любой страны и поэтому на различных исторических этапах развития страны устройству детей оставшихся без попечения родителей уделялось серьезной внимание.

Традиционно в российском законодательстве таких форм выделялось три:

·    Усыновление (удочерение);

·    Опека и попечительство;

·    Приемная семья.

Усыновление (удочерение) является одним из самых старейших институтов права и существует во всех современных правовых системах как наиболее оптимальная и предпочтительная форма устройства детей оставшихся без попечения родителей. Вместе с тем в России в разные исторические периоды отношение к институту усыновления было неоднозначным, что выражалось в законодательном установлении ограничений и препятствий различного характера (например, в запрете усыновления чужих детей при наличии собственных детей и т.п.)[2]. В 1918 году он был отменен вообще, что объяснялось существовавшим тогда отрицательным отношением к семейным формам воспитания детей-сирот в целом. Однако спустя восемь лет Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 года[3] институт усыновления был восстановлен и функционирует с соответствующими изменениями до настоящего времени.

В истории права нормы об опеке, попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось в конечном счете отличием принципов и задач данного института. Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России.[4]

Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось "установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены", взамен власти родителя, отца.[5] В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) и cura (попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, различия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики - "главное различие между ними формальное"[6], сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопечного.[7] В России разграничение опеки и попечительства берет свое начало лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.). "Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который может просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничением права продажи и залога недвижимого имущества без согласия попечителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается: В период 14-17 лет несовершеннолетний сам распоряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17-21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме отчуждения недвижимого имущества".[8]

Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В начале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечительства состоит в объеме дееспособности подопечных[9], а В.И. Синайский указывал на то, что "... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки".[10] Налицо значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет.

В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликованному в 1904 г., попечительство представляло собой совершенно иное явление.[11] Оно выступало в основном как способ охраны интересов нерожденного наследника, охраны непринятого наследства, имущества безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей.

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах.

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, безвестно отсутствующих. Попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если "последние по своему физическому состоянию не могут самостоятельно защищать свои права", и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сделок.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г.[12] не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство. Таким образом, охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.).

Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название "опека и попечительство"[13].

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало "уход" института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название "Опека и попечительство над детьми", что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом[14], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: "ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это прежде всего форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы"[15]. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку "основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права"[16].

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву[17], либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный[18].

В России было принято издавна брать детей сирот на воспитание в семьи. Так в начале ХIХ века только в Петербурге было зарегистрировано 18 тыс. таких семей, в которых содержалось 20 тыс таких детей лишившихся родительского попечения. За это им выплачивались деньги из казны.[19] В последующим устройство детей-сирот на воспитание в семью существовало в различных формах (патронаж, патронат) как в дореволюционной России, так и после 1917 года в РСФСР. В послевоенный период в РСФСР передача детей на воспитание в семьи стала нечастным явлением из-за отсутствия возможности оказывать материальную помощь патронатной семье и патронат стал сливаться с опекой (попечительством). КоБС уже не предусматривал патронат как способ устройства детей оставшихся без попечения родителей.[20]

Практика передачи детей, утративших родительское попечение стала возрождаться первоначально в виде создания детских домов семейного типа, в том числе на основе крестьянских хозяйств.[21]

В начале 80-х начале 90-х годов около 400 российских семей из разных регионов по своей собственной инициативе приняли на воспитание боле 2,5 тыс. детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей.. Однако окончательно вопрос был решен только с принятие Семейного кодекса, в ст. 123 которого определено, что приемная семья является одной из форм устройства детей оставшихся без попечения родителей.

В соответствии с п. 2 ст. 151 СК РФ постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 года № 829 было утверждено Положение о приемной семье.[22]

Таким образом, мы видим институт устройства детей оставшихся без попечения родителей прошел длительное историческое развитие. На протяжении прошедшего времени отношение к нему было неоднозначным от полного отрицания некоторых форм устройства детей до полного разнообразия представленного в современном законодательстве.