Перспектива развития межбюджетных

3. Перспектива развития межбюджетных

 отношений на 2005 -2010 года

 

3.1 Взаимоотношения региональных бюджетов с федеральным

 центром в будущем

Основные подходы к фор­мированию финансовых взаи­моотношений федерального бюджета с бюджетами субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесроч­ную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Феде­рации Федеральному Собра­нию Российской Федерации, Программой развития бюд­жетного федерализма в Рос­сийской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза соци­ально-экономического развития Российской Федера­ции на 2005 год и на период до 2007 года.

Отличительной чертой следующего бюджетного года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и допол­нений в Федеральный закон «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и испол­нительных органон государственной власти субъектов Российской Федерации» и, частично, Федерального за­кона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации", в соответствии с которыми подготов­лены соответствующие поправки и Бюджетный и Нало­говый кодексы Российской Федерации.[12]

Кроме того, Правительством Российской Федера­ции внесен в Государственную Думу Федерального Со­брания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федераль­ных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который принят в первом чтении.

Целью данного законопроекта является приведение федерального законодательства в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ций, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местно­го самоуправления.

Результатом реализации поправок в законодательство станет существенное расши­рение бюджетных полномо­чий органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюдже­тов, поскольку и объем и порядок осуществления вып­лат будет определяться региональными и муниципаль­ными нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, пересмотр значительной части законо­дательства потребует серьезной и интенсивной работы с представительными органами власти на местах с целью принятия до начала 2005 года полного перечня законов и решений по каждому из собственных полномочий.

Кроме того, необходимо в возможно сжатые сроки оп­ределить перечень бюджетных учреждений, передаваемых и принимаемых от других уровней бюджетной системы-

На 2005 год планируется изменение налогового за­конодательства, предусматривающее централизацию в федеральном бюджете 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисление в полном объеме в федеральный бюджет водного налога и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископае­мых по нефти. Распределение налоговых доходов меж­ду уровнями бюджетной' системы будет закреплено не действующими только один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами. Это создает усло­вия для внедрения средне и долгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуе­мость доходов территориальных бюджетов передают в ведение органов местного самоуправления объекты жилищно-коммунального хозяйства и соци­альной сферы. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2002 года №1453 Минфину России поручено предусматривать в федеральном бюджете на 2003 - 2007 годы выделение бюджетам субъектов Рос­сийской Федерации дотаций на возмещение убытков, связанных с содержанием объектов жилищно-комму­нального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в муниципальную собственность.

В проекте федерального бюджета на 2005 год размер ука­занных дотаций запланирован в размере 5,4 млрд. рублей.[13]

 

3.2 Варианты регулирования межбюджетных отношений

 в субъектах Российской Федерации

Большинство норм, регулирующих взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидирован­ными бюджетами субъектов Федерации, вступают в силу с 1 января 2005 г. В то же время нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступают в силу с 1 января 2006 г. В 2005 г. вопросы финансовых взаимоотношений между региональными и местными бюджетами должны регулироваться законами субъек­тов РФ о бюджетах на 2005 г.

Таким образом, субъектам РФ при формировании проектов бюджетов на 2005 г. предстоит сделать выбор между различными вариантами переход;) к новой сис­теме межбюджетных отношений. Такими вариантами являются;

1) «консервативный»; сохранение на 2005 г. сложив­шейся системы межбюджетных отношений;

2) «ограниченно-реформаторский»: введение отдель­ных элементов новой системы межбюджетных отношений;

3) «умеренно-реформаторский»; создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохране­нием отдельных элементов(принципов)их традицион­ного регулирования:

4) «реформаторский»: переход к новой системе меж­бюджетных отношений.

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (таблица 2).

К «консервативному» и «ограниченно-реформатор­скому» варианту могут прибегнуть все без исключения субъекты Федерации.

Их преимуществом является возможность концен­трации усилий органов государственной власти субъек­тов РФ на более тщательной подготовке и проведении реформы местного самоуправления, являющейся не­обходимой предпосылкой для перехода к новой систе­ме межбюджетных отношений, а также на разработке и принятии и весьма сжатые сроки (до 1 января 2005 г.1 нормативных актов, регулирующих осуществление их новых полномочий (прежде всего, в области социальной зашиты населения и регулировании заработной платы в бюджетной сфере). Ошибки в проведении этих фундаментальных реформ не позволят реализовать пре­имущества новой системы межбюджетных отношений, а в крайних случаях — даже дискредитируют ее.[14] В то же время субъект федерации, избравший «кон­сервативный» вариант, будет поставлен перед необхо­димостью проведения при формировании бюджета на 2006 г. радикальной реформы межбюджетных отноше­ний с достаточно высокими рисками принятия невер­ных решений и, следовательно, затягивания переход­ного периода. При этом преимущества данного вариан­та могут быть реализованы только в случае активного формирования в 2004—первой половине 2005 г. субъек­том федерации нормативно-правовой базы для осуще­ствления своих полномочий и отмены «необеспечен­ных мандатов». В противном случае уже к середине 2005 г. органы государственной власти субъекта РФ окажут­ся перед необходимостью проведения реформы меж­бюджетных отношений в условиях неопределенности разграничения полномочий между региональными и местными органами власти.

Таблица3.1

Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

Вариант	Преимущества	Недостатки	Ограничивающие условия
«Консервативный»	Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов	Необходимость «одномомент- ного» переходи к новой системе межбюджетных  отношений в 2006 г. с  высокими рисками принятия  ошибочных решений	Отсутствуют
«Ограниченно- реформаторский»	Возможность более деталь- ной проработки сопутствующих вопросов  при одновременной отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений	Риски «несовместимости» элементов различных систем  межбюджетных отношений и  ограниченность возможностей  использования опыта 2005 г.  при переходе в 2006 г. к  новой системе  межбюджетных отношений
«Умеренно- реформаторский»	Возможность контролируемого  проведения комплексной  реформы бюджетной  системы при ее корректировке  в 2005 г.	Необходимость разработки  и принятия в 2005 г. большого  числа нормативных актоп	Наличие муннциияльных образова­ний (.местных бюджетов» на уровне посе-лений или развитии системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп)
«Реформаторский»			Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселении и районов»

Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 7

В рамках «ограниченно-реформаторского» вариан­та субъект Федерации может на практике проверить действие тех или иных элементов новой системы межбюд­жетных отношений, облегчив переход к ней с 2006 г.

При реализации данного варианта особое внимание следует уделить взаимной совместимости этих элемен­тов. сосредоточив внимание на решении одной из сле­дующих проблем: I) «вертикальное» выравнивание:

2) «горизонтальное» выравнивание; 3) предоставление субвенций из регионального фонда компенсаций.

В первом случае следует провести оценку расход­ных обязательств региональных и местных (на данном этапе — без разбивки на поселенческие и районные) бюджеты и затем рассчитать экономически целесооб­разный объем доходов, передаваемых местным бюдже­там по единым нормативам отчислений.

Во втором случае необходимо провести на доступ­ных данных расчеты бюджетной обеспеченности суще­ствующих муниципальных образований (прежде всего, с отработкой методов расчета индексов бюджетных рас­ходов) с максимально возможным их использованием при распределении дотаций на 2005 г.

В третьем случае основной задачей является отра­ботка методов расчета субвенций на обеспечение учеб­ного процесса и/или на выплату адресных жилищных субсидий населению. Главным требованием к этим ме­тодам является отход от использования фактических расходов (в том числе, данных о бюджетной сети). Суб­венции на учебный процесс должны рассчитываться на одного учащегося с введением при необходимости кор­ректирующих коэффициентов удорожания бюджетных услуг или дисперсности расселения. Для расчета суб­венций на выплату адресных жилищных субсидий решаю­щее значение имеет формула расчета числа лиц, имею­щих право на субсидии при различных вариантах нормативов оплаты жилищно-коммунальных услуг. Только при таких подходах для муниципальных образований будут созданы стимулы по наиболее эффективной организации школьного образования (в том числе, оптимизации сел; школ) или предоставления коммунальных услуг.

Для реализации «умеренно-реформаторского» варианта и субъекте Федерации должны существовать му­ниципальные образования (местные бюджеты) на уров­не поселений или. как минимум, традиции и техноло­гии формирования и исполнения смет населенных пун­ктов. В этом случае первые две из указанных в предыдущем варианте проблем могут быть решены одновре­менно для местных бюджетов двух уровней (сметы по­селений на этапе планирования должны рассматривать­ся и качестве аналога бюджетов поселений). Вместе с отработкой методов расчета субвенций фонда компен­саций такой подход создает основы новой системы межбюджетных отношений. При этом применение отдель­ных наиболее сложных ее элементов (замена дотаций подушевыми нормативами, делегирование полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселе­ний, режим «отрицательных трансфертов") может быть отложено на следующий этап реформы.

Если в субъекте Федерации уже существуют муници­пальные образования двух типов или они будут созданы в 2004 г., существует возможность полного введении обяза­тельных и выборочного введения дополнительных элемен­тов новой системы межбюджетных отношений уже с 2005 г.[15]

Действующее федеральное законодательство не со­держит каких-либо ограничений или требований к тем­пам перехода к новой системе межбюджетных отноше­ний в субъектах РФ. оставляя выбор стратегии переход­ного периода на усмотрение каждого региона

.

Заключение

В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился прин­ципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных вза­имоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных от­ношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъек­тов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), раз­витие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и реги­ональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на суб­национальный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их ис­пользование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений ос­тается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет суб­национальным властям переложить основную политическую и финансовую от­ветственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению обще­ственными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу полити­ческой целесообразности и неэффективное управление общественными финан­сами.

список используемой

 литературы

1.  Федеральный закон от 25.09.1997г. № 126- ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

2.  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 01.01.2000г.

3.  Закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.)

4.  Письмо Министерства Финансов РФ №06-06-01 от 07.07.2004г

5.  Послание Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Собранию , май 2003 г.

6.  Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений.//Финансы №3, 2004г., с. 20

7.  Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г.,

8.  Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г.,

9.  [1] Берлин С.И. Теория финансов. М.- 2001г. с. 79

10.  Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.- 2002г. с. 158 Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансы. М.- 2001г. с. 83

11.  Поляк Г.Б. Финансы. М.- 2003г. с. 50

[1] Поляк Г.Б. Финансы. М.- 2003г. с. 50

[2] Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансы. М.- 2001г. с. 83

[3] Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.- 2002г. с. 158

[4] Берлин С.И. Теория финансов. М.- 2001г. с. 79

[5] Послание Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Собранию , май 2003 г.

[6] Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 7

[7] Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений.//Финансы №3, 2004г., с. 20

[8] Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 5

[9] Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 11

[10] Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений.//Финансы №3, 2004г., с. 19

[11] Письмо Министерства Финансов РФ №06-06-01 от 07.07.2004г

[12] Письмо Министерства Финансов РФ №06-06-01 от 07.07.2004г

[13] Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 9

[14] Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 9

[15]  Закон «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.)