1.1. Муниципальная сфера деятельности жилищно-коммунального хозяйства в историческом аспекте развития
Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищная сфера – отрасль народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.[1]
Основу жилищной сферы муниципального образования составляет жилищный фонд: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для ветеранов и т.д.), жилые служебные помещения в других строениях, пригодные для проживания.
Жилищный фонд подразделяется на следующие виды:[2]
- частный – фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;
- государственный – фонд, являющийся собственностью государства или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;
- муниципальный – фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, состоящий в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;
- общественный – фонд, являющийся собственностью общественных объединений;
- коллективный – фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.
В течение длительного времени жилищная сфера городов и муниципальных образований находилась в составе государственного сектора экономики, получив в советский период значительное развитие. В то же время качество жилых строений и уровень их эксплуатации оставались низкими. Большинство граждан получало новое жилье бесплатно, в порядке очереди, а плата за него и коммунальные услуги не соответствовали затратам на его содержание.
Бурный процесс развития муниципальных образований и жилищного сектора на рубеже ХIХ – ХХ вв. был резко прерван в период революции и разразившийся вслед за ней гражданской войны.[3] Более того, многие муниципальные образования и города, особенно малые, пришли в упадок. Практически все системы хозяйства муниципальных образований оказались разрушенными, а население бежало в большие города, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Жилой фонд фактически был брошен на произвол судьбы.
В начале 20-х годов в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которого заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца).[4]
Определенное экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения малых городов и муниципальных образований и как следствие восстановления жилищного фонда, коммунальных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления жилья и коммунальных объектов в городах и муниципалитетах. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами.
В 1926 – 1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты, а жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественный параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу.[5]
На данном этапе наиболее характерным было становление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.
Система управления в жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под контролем и руководством Коммунистической партии. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) города областного подчинения приведена на рис.1.1. В данной схеме четко прослеживается строгая подчиненность предприятий и организаций ЖКХ вышестоящим управленческим звеньям с выделением их ведомственного звена.
Совет Министров СССР |
|
Совет Министров республики |
Министерство ЖКХ республики |
Управление ЖКХ города |
Управление ЖКХ ведомства (союзного, республиканского) |
Ведомственные предприятия ЖКХ |
Исполком области (края) |
Исполком города |
Предприятия ЖКХ местных советов |
Управление ЖКХ региона (области, края) |
Рис. 1.1. Схема управления ЖКХ в советский период
Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и неэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем жилищной сферы решались в Москве или столицах союзных республик.[6] Это касалось как вопросов выделения средств на строительство зданий или системы очистных вооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций.
В то же время советская система остро нуждалась в промышленных и военно-вспомогательных центрах городского типа, и поэтому уже в 30-е годы города получают определенное развитие и тенденция урбанизации, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определенное развитие и жилищно-коммунальное хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов.
Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 кв.м. общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности в 1917г. и явно не отвечало потребностям.[7]
В 50-е годы начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем в советское время, который по неумолимой логике истории оказался завершающим этапом функционирования советского государства.
Наиболее характерной чертой в данной области была тенденция урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 90-х годов, когда бурные процессы перестройки затормозили урбанистические процессы. Так, если в 1859 г. удельный вес численности городского населения в общей численности страны составил 5,7%, в 1897 г. – 13, в 1940 г. – 33, то в 1990 г. – 66%, т.е. две трети населения страны стало проживать в городах и поселках городского типа, а городской образ жизни стал преобладающим.[8] Уже в первой половине 50-х годов, когда холодная война набирала силу было начато строительство добротных зданий, в прилегающих приграничных и пригородных территориях.
После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города и как следствие военной инфраструктуры муниципальные образования, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадный объем привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем до 10 кв.м. в 1966г. и до 15,5 кв.м. в 1980 г.[9]
Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в жилищной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, неоправданные потери ресурсов и другие аспекты свидетельствовали о неблагополучном положении в жилищной сфере. Осознавая такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве и эксплуатации жилья и коммунальных систем. Но все они оказались неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его по существу.
В самом начале 90-х годов наступил переходный период в развитии жилищной сферы. Его характерные черты:[10]
- разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;
- существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;
- частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;
- усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;
- изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.
Проводимые преобразования носили в основном внешний характер и практически не затронули существа хозяйственных отношений и не устранили административный характер действующего хозяйственного механизма. В результате жилищные условия значительной части населения и уровень содержания жилищного фонда стали заметно ухудшаться.
Таким образом, положение к концу ХХ в. в жилищной сфере можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями к ухудшению. Сократились объемы жилищного строительства. Существенно возросла стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы оставалось недостаточной. На поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходовало 4% ВВП, т.е. больше, чем на социальную сферу и многие другие сферы жизнедеятельности, но этих средств все равно не хватает по причине их неэффективного использования.[11]
Даже неполный перечень рассмотренных проблем свидетельствует о наличии глубинных причин неудовлетворительного положения в жилищной сфере, а также о необходимости поиска путей решения жилищной проблемы. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние годы, отметим, что целесообразно все причины разбить на две группы: объективные и субъективные.[12] К первой группе можно отнести остаточное ресурсообеспечение и недостаточное развитие жилищной сферы в советский период от командно-административной системы к рыночному хозяйству. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе образований и малых городов страны, отсутствие реальных механизмов инвестирования в жилищное строительство и реальной реформы жилищной сферы.
... и обслуживания жилфонда, использовать рычаги государственного регулирования системы управления жилищно-коммунальным комплексом, активизировать процесс формирования различных форм самоуправления городским жилфондом. 3.1.2 Рыночные механизмы функционирования коммунального хозяйства Коммунальная сфера в городе Черемхово является в основном муниципальной собственностью. Коммунальные предприятия в ...
... проблемы регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса и возможные пути их решения (на примере Астраханской области) 2.1 Государственное и муниципальное регулирование жилищно-коммунальной сферы Одним из актуальных вопросов в ходе проведения реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России является проблема эффективности сложившихся организационно-правовых форм органов ...
... , остается один источник – полная оплата потребляемых ЖКУ высокодоходными категориями граждан. Таким образом, основными направлениями в реформировании жилищно-коммунального хозяйства в муниципальном образовании должны быть: – реформирование управления жилищным фондом; – управление и государственное регулирование ЖКХ; – совершенствование финансирования и ценообразования в сфере ЖКХ. ...
... напрямую зависит от благоприятного отношения широкой общественности, потребителей и средств массовой информации. Объективной потребностью в разработке программы PR- мероприятий для ООО «Флагман», предоставляющей услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства стала вызвана целым рядом различных факторов: · Необходимость создания и поддержания привлекательного корпоративного имиджа ООО « ...
0 комментариев