Особенности Российского федерализма. Феномен сложнопостроенного субъекта

2.  Особенности Российского федерализма. Феномен сложнопостроенного субъекта

Российская федерация как федеративное государство: понятие и признаки. Принципы построения федеративного государства: национальный, территориальный, национально-территориальный (смешанный). Асимметричность статуса субъектов федерации как особенность отечественного федерализма. Тенденции централизации и децентрализации во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов. Особенности отечественного экономического федерализма. Бюджетный федерализм в России. Понятие сложнопостроенного (сложноустроенного) субъекта Российской Федерации. Система государственного управления на территории сложнопостроенного субъекта. Распределение полномочий между органами государственной власти сложнопостроенного субъекта. Тюменская область как сложнопостроенный субъект РФ.

Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существования Российского государства"' и ставит целые) только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^

Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов:

-республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу;

-края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу;

-автономная область, автономные округа - национально-государственные территориальные образования.

Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционноправовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопасности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы. Рассмотрим наиболее важные из них. Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. На мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в составе федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по так называемым предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А термин "суверенитет" означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам.

Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, это означало бы потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз, иначе говоря огромный исторический шаг назад. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предоставлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уровнем Союза: она пошли вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во внимание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т. е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верховной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета.

В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.

Конституция РФ сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.

Пространственный предел, в котором действует суверенитет России,- государственная граница России. 1 апреля 1993 г. был принят федеральный закон "О государственной границе Российской Федерации'".

Республики, стремящиеся обладать правом выхода из состава Российской Федерации, часто ссылаются на закрепленное во множестве международноправовых актах право народов на самоопределение.

Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан 1994 г. зафиксировано положение о том, что эта республика образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение и госу­дарственный суверенитет республики есть ее неотъемлемое качественное состояние.

Однако в специальном докладе подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств особо отмечено: "...там, где затрагивается территориальная целостность госу­дарства, право на самоопределение в принципе не применяется. В документах и практике ООН не признается право на отделение от существующего государства-члена ООН, поскольку пытаться делать ссылки на него с целью.нарушить территориальное единство и территориальную целостность государства означало бы ненадлежащее применение принципа самоопределения, противоречащего целям Устава ООН'".

Хельсинкский заключительный акт 1975 г. обусловливает уважение права народов распоряжаться своей судьбой соблюдением территориальной целостности государства; п. 5 Итоговых документов Венской встречи 1986 г. гласит: "...никакие действия, нарушающие принцип единства государства, не будут признаны законными".

Согласно п. 37 документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., "ни одно из положений раздела о правах национальных меньшинств не может толковаться как подразумевающее право заниматься любой деятельностью вопреки принципу территориальной целостности государств"

Сейчас осуществление принципа самоопределения всех населяющих Российскую Федерацию народов без ущемления прав какого-либо из них и при одновременной защите других прав человека возможно только в рамках одного государства, поэтому в Конституции Российской Федерации отсутствует право субъектов на выход. Признание этого права означало бы поощрение и признание правомерности полного или частичного нарушения единства Российской Федерации. Несмотря на это, две республики в составе федерации прямо или косвенно закрепили в своих конституциях нормы, предусматривающие право выхода.

Например, в Конституции Республики Тыва от 21 октября 1993 г. отражено, что республика "имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва" (ст. 1, ч. 1). Это противоречит Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе и в случае реализации приведет к разрушению территориальной целостности Российского государства.

Кроме того, факт существования республики (национального государства) уже сам по себе есть акт самоопределения народа, который не противоречит нахождению Тывы в составе Российской Федерации.

В социально-экономических и политических условиях переходного периода развитие и укрепление федерализма в ряду ключевых проблем укрепления российской государственности. Системного законодательства, предметно ориентирующего регионы в этой сфере государственного строительства, Российская Федерация до сих пор не имеет. Республики, края, области и автономные округа ведут “субъектное” законотворчество, без определенных федеральным центром "правил игры". В результате, на фоне несовпадения экономических интересов региона с интересами федеральными законодательно обеспечиваются, прежде всего, политические приоритеты региональных элит. Это только способствует углублению кризиса национальной государственности.

Вполне обоснованно можно выделить несколько характерных признаков данного процесса:

- политическая суверенизация регионов;

- искажение экономических интересов регионов;

- периодический и спонтанный передел национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими группировками.

По-особому актуальна данная проблема для семи сложнопостроенных субъектов Федерации – Красноярского края, Архангельской, Пермской, Иркутской, Тюменской и Читинской областей, поскольку в их состав входят автономные округа. Конституция как Основной Закон определила лишь состав Российской Федерации и важнейшие принципы ее организации. В связи с этим Конституцией РФ предусмотрена необходимость издания ряда общих законов, регламентирующих различные стороны построения Федерации и федеративных отношений. В частности, в ч.4, ст.66 Конституции РФ закреплено положение о вхождении автономных округов в состав края или области. Очевидно, что все правовые коллизии должны быть урегулированы федеральным законом. Необходим исчерпывающий ответ на вопрос, как должны строиться взаимоотношения в треугольнике: автономный округ – край/ область – федеральный центр.

По Конституции край (область) и автономные округа – субъекты Федерации, равноправные как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральным центром. Но где пределы полномочий органов государственной власти края, области и входящего в их состав автономного округа? В Основном Законе России ответа на этот вопрос нет. Напомним: отношения могут регулироваться федеральным законом и договором. Закон – первичен, договор – вторичен. В отсутствии выверенного федерального закона на правовом поле неизбежна борьба за власть. Ярчайший тому пример – ситуация в Тюменской области. Поэтому в широком спектре проблем развития реального федерализма в России вопрос урегулирования отношений между краем (областями) и входящими в их состав автономными округами остается одним из наиболее важных. Суть вопроса – в организации эффективно действующей государственной власти в сложнопостроенном субъекте Российской Федерации.

Ключевые положения системы отношений между органами государственной власти области и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Мало-Ненецким автономными округами определены Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.07.97 г. № 12-П “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области”. Следуя законам, администрация Тюменской области в целях обеспечения защиты интересов всего населения области и укрепления реального федерализма наработала пакет предложений по организационно-правовому урегулированию отношений края (областей), с входящими в их состав автономными округами. В основе предложений лежат принципы совместных и скоординированных решений органов государственной власти Российской Федерации, края (области) и входящих в их состав автономных округов.

К сожалению, российским законодательством не выработаны правовые механизмы, обеспечивающие безусловную реализацию постановлений Конституционного Суда. Хотя Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации”, принятым в июле 1994 года, соответствующие меры предусмотрены в статье 81 “Последствия неисполнения решения”. Цитирую ее полностью: “Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом”. Однако данного закона до сих пор нет. Именно поэтому руководители органов государственной власти Красноярского края, Архангельской, Иркутской, Пермской и Тюменской областей предложили федеральному центру ряд мер, направленных на реализацию постановления Конституционного Суда РФ № 12-П от 14.07.97 г.

Правовую позицию Тюменской области можно сформулировать в следующих тезисах:

1. Конституция РФ предусматривает учет особенностей статуса сложнопостроенных субъектов РФ, специфических государственно-правовых связей между областью и округами путем правового оформления единой региональной общности на основе федерального закона и договора.

2. Вопрос об условиях вхождения автономных округов в состав области потерял актуальность, поскольку эти положения сформулированы в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г.: это - наличие единых территории, населения, избрание населением области общих органов государственной власти, их юрисдикция по определенному перечню полномочий на всей территории области, включая автономные округа.

3. Договорный характер отношений, рассматриваемый властями округов как уникальный опыт поэтапного разрешения правового спора между автономным округом и областью на основе принципа равноправия, не устранил неопределенности в понимании соответствующих конституционных положений.

Договоры, различные формы и структуры координации сотрудничества (совместное заседание трех Дум, Совет Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов, Совет губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа) по своему структурно-функциональному предназначению, процедуре формирования и правовому статусу не могут быть признаны в качестве государственной власти области. В случае недостижения договоренностей между областью и входящими в ее состав автономными округами должно действовать законодательство области.