Надзор за исполнением законов службами, подразделениями и учреждениями и их должностными лицами

1. Надзор за исполнением законов службами, подразделениями и учреждениями и их должностными лицами.

Ключевым элементом правовой основы деятельности милиции является Закон РФ "О милиции". С точки зрения прокурорского надзора важно, что данный акт определяет сферу деятельности милиции в виде ее задач и детализирует их в обязанностях милиции как общих, так и служебных. Это позволяет проверять, как действуют сотрудники милиции в тех ситуациях, которые требуют их реагирования.

Данный законодательный акт устанавливает и полномочия милиции, которые имеют форму определенных процедур. В их рамках сотрудники милиции реализуют свои полномочия. Однако специфика рассматриваемого закона состоит в том, что нормы его ст. 11 действуют не автономно, а совместно с нормами иных законодательных актов, регулирующих те виды правоохранительной деятельности, которые осуществляют конкретные службы, подразделения и учреждения милиции. К их числу относятся:

а) деятельность по предотвращению и пресечению административных правонарушений и производству по делам о них, что регулируют КоАП РФ и иные законы согласно подведомственности милиции;

б) деятельность по выявлению, предотвращению преступлений, установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, обнаружению лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан, что регламентирует Федеральный закон "Об ОРД";

в) деятельность по возбуждению уголовных дел, производству дознания, осуществлению неотложных следственных действий и т.п., что регламентирует УПК РФ[43].

Поэтому в КоАП РФ, в Федеральном законе "Об ОРД", в УПК РФ, Приказах Генерального прокурора РФ, Указаниях Генеральной прокуратуры РФ предусматриваются нормы, которые конкретно определяют полномочия прокурора по надзору за соответствующими видами правоохранительной деятельности. Применительно к надзору за милицией это, в частности, проявляется в предоставлении прокурору полномочий согласно ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов милиции, иметь доступ к документам и материалам служб, подразделений и учреждений милиции, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц милиции представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. В случае необходимости прокурор обладает возможностью потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных соответствующим руководителям и должностным лицам организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов.

Все эти полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов службами, подразделениями и учреждениями милиции имеют общий характер и конкретизируются в зависимости от объекта надзора – конкретного должностного лица милиции или же определенного ее подразделения, учреждения.

Прокурор отслеживает нарушения законности в деятельности милиции по пресечению административных правонарушений, а также при проведении иных действий, связанных с производством об административных правонарушениях, исходит из законодательства об административных правонарушениях. Здесь следует особо обратить внимание на закрепление в абзаце 1 ч. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" права прокурора или его заместителя освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Это имеет прямое отношение к милиции, поскольку ей согласно п. 5, 9, 11 ч. 1 ст. 11 Закона РФ "О милиции" предоставлено право осуществлять административное задержание различных категорий граждан. Например, прокурор, прибывший в помещение милиции для проведения проверки законности задержания граждан в административном порядке, выясняет, имеются ли основания для содержания в комнате для задержанных в административном порядке находящихся в ней лиц; была ли необходимость для доставления их в милицию, соблюдены ли требования, предъявляемые к протоколу об административных правонарушениях, и обстоятельно ли в нем изложены сущность нарушения, объяснения виновного и свидетелей; не нарушен ли срок содержания лица, доставленного за административные правонарушения; зарегистрировано ли данное лицо в книге учета; указано ли в составленном протоколе точное время (число и час) задержания; содержатся ли задержанные в административном порядке отдельно от лиц, подозреваемых в совершении преступлений. При обнаружении факта незаконного задержания и доставления конкретного гражданина в милицию прокурор дает начальнику органа внутренних дел обязательное для исполнения указание о немедленном освобождении задержанного, оформляя это решение своим постановлением[44].

2. Надзор за соответствием Закону РФ "О милиции", иным законодательным актам правовых актов, издаваемых компетентными должностными лицами милиции. В течение длительного времени правовую основу деятельности милиции составляли нормативные акты тех ведомств, в состав которых она входила, в частности, МВД СССР. Положение изменилось когда был принят Закон РФ "О милиции". Однако и в последующем тенденция регламентации деятельности милиции ведомственными нормативными актами сохранилась. Например, Приказами МВД России утверждены Инструкции, касающиеся организации работы участкового инспектора милиции о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях органов внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях, о лицензировании и контроле за частной детективной и охранной деятельностью, а также другие инструкции, постановления, касающиеся деятельности служб, подразделений и учреждений милиции общественной безопасности. Изменилось здесь лишь то, что они открыто, публикуются в печати и доступ к ним граждан не ограничен.

Традиционно ведомственные нормативные акты детально регламентируют организацию и тактику ОРД милиции. При этом они остаются закрытыми для граждан согласно принципу конспирации в ОВД.

Поскольку МВД РФ проводится подобного рода нормотворческая деятельность, то возникает вопрос о соответствии этих документов Конституции РФ и иным законам, положения которых они детализируют. Для исключения подобных случаев в структуре МВД создана специальная служба правового обеспечения, которая совместно с отраслевыми заинтересованными службами проводит работу по подготовке указанных документов. Существует практика согласования проектов положений, инструкций, наставлений с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

В целом же в предмет прокурорского надзора входят все правовые акты, издаваемые и Президентом РФ, и Правительством РФ; и администрацией субъектов РФ, касающихся деятельности милиции.

На уровне же субъектов РФ издаются Положения о муниципальной милиции, устанавливающие статус этих принципиально новых для России правоохранных структур. По всей видимости, в подобных условиях оправдана постановка вопроса не только об инкорпорации правовых актов, входящих в структуру правовой основы милиции, но и об их кодификации[45].

Если прокурором выявлен противоречащий закону правовой акт, то он согласно абз. 2 ч. 3 ст. 22, ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре РФ" опротестовывает его. Специфика этой процедуры заключается в следующем:

- протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт;

- прокурор вправе обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, с требованием о признании противоречащего закону правового акта недействительным;

- протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста;

- о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме, он также информируется о дне заседания коллегиального органа, который будет рассматривать принесенный им протест;

- прокурору предоставляется право отозвать протест до его рассмотрения.

Таким образом, в условиях формирующегося правового государства прокуратура признана реанимировать свою основную функцию в виде "отслеживания" нарушений законов при их исполнении соответствующими государственными органами, в том числе и милицией и применять меры по их устранению. Важное значение имеет деятельность прокуратуры по созданию качественной правовой основы для деятельности служб, подразделений и учреждений милиции.

Статья 39 Закона РФ "О милиции" устанавливает, что гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиций, прокурору или в суд.

Закон РФ "О милиции", и иные правовые акты, составляющие основу деятельности милиции, декларируют положение о соответствии работы милиции такому принципу, как соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Это закономерно, поскольку речь идет о конституционном принципе, из которого должны исходить все органы государственного управления. В деятельности милиции это актуальная проблема, обусловленная характером властных полномочий, позволяющих применять сотрудникам всех служб, подразделений и учреждений милиции меры принуждения, в том числе за счёт использования физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Для гарантирования соразмерности использования мер принуждения тем действиям, которые необходимо с помощью указанных мер нейтрализовать, законодатель предусматривает основания и процедуры их осуществления.

Так, в разделе IV Закона РФ "О милиции", исходя из основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, предусмотрены условия, пределы, порядок применения и использования указанных силовых возможностей.

Одновременно законодатель четко определяет процедуры осуществления административно-правовых, уголовно-процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий. В последнем случае специально оговаривается в ст. 8, 9 Федерального закона "Об ОРД" порядок подготовки и проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан.

Данная деятельность законодателя свидетельствует о создании, прежде всего такой правовой гарантии соблюдения прав человека в деятельности милиции, как создание и совершенствование комплекса правовых актов, четко регламентирующих работу ее служб, подразделений и учреждений. Одновременно он вводит и такую правовую гарантию для данного принципа, как надзорно-контрольные мероприятия специально уполномоченных на то субъектов, в числе которых и прокуратура. Предметом ее надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина службами, подразделениями и учреждениями милиции и их должностными лицами. В ходе такого надзора органы прокуратуры не подменяют те органы; службы внутренних дел и милиции, которые уполномочены осуществлять ведомственный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных организаций.

То обстоятельство, что прокуратура РФ осуществляет данную разновидность надзора, зафиксировано в главе 2 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Параллельно в ст. 39 Закона РФ "О милиции", в иных законах и правовых актах, регламентирующих деятельность милиции, указывается, что граждане вправе обратиться в прокуратуру, обжалуя действия или бездействие милиции, которые, по их мнению, привели к ущемлению предоставленных им прав, свобод и законных интересов.

В свою очередь, ст. 10, 27 и 28 Федерального закона "О прокуратуре в РФ" определяют особенности рассмотрения этих жалоб органами прокуратуры. Они заключаются в следующем:

- прокуратура разрешает заявления, жалобы, обращения, содержащие сведения о нарушении закона;

- гражданин вправе одновременно обратиться с жалобой и в прокуратуру, и в суд;

прокурор, разрешающий жалобу, использует полномочия, предоставленные ему ст. 27 указанного закона;

- для рассмотрения заявлений и жалоб, иных обращений установлен порядок и сроки соответствующими федеральными законами РФ;

- гражданин должен получить мотивированный ответ с разъяснением порядка обжалования принятого решения, а также права на обращение в суд, если таковое предусмотрено законом;

- прокурор вправе в установленном законом порядке принять меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения, например, при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, административного правонарушения, возбудить уголовное дело, производство об административном право нарушении и принять иные меры, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре РФ" по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения;

- прокурору предоставляется возможность в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, в том числе согласно ч. 2 ст. 40 Закона РФ "О милиции", когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое значение предъявить и поддерживать иск в интересах пострадавших (ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре РФ");

- прокурор или его заместитель приносят протесты на акты, принятые должностными лицами милиции, нарушающие права человека и гражданина, могут обращаться в суд по данному вопросу, а также вносят представления в орган или должностному лицу милиции, которые полномочны устранить выявленное нарушение прав и свобод человека в работе соответствующего структурного звена милиции (ст. 28 Федерального закона "О прокуратуре РФ").

Особенность рассмотрения и разрешения прокуратурой данной категории жалоб в запрете их пересылки тому органу или должностному лицу, решения или действия которого обжалуются.