Основні напрямки удосконалення нормативної бази регулювання підприємницької діяльності в Україні

3.3 Основні напрямки удосконалення нормативної бази регулювання підприємницької діяльності в Україні

Проблеми нормативно-правового регулювання підприємницької діяльності в Україні являють як теоретичний, так і практичний інтерес. В Україні ці проблеми стосуються надзвичайно широкого кола економічних питань, передусім забезпечення надійного законодавчого підґрунтя для проведення економічних реформ. Йдеться про розуміння самої логіки законодавчого процесу, важливості окремих його складових, послідовності проходження окремих питань (законопроектів) у ході законодавчого процесу.

Прийняття та набрання чинності Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 р. № 1160 дали підстави сподіватися на зміну законодавства у сфері підприємницької діяльності. Однак Закон поставив також чимало запитань не тільки перед органами виконавчої влади, а й перед самими суб’єктами господарювання, які отримали змогу перетворитись із сторонніх спостерігачів на безпосередніх учасників законотворчого процесу. Так, Указ Президента України «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності» від 3 лютого 1998 р. № 79/98, в якому вперше було визначено поняття дерегулювання як сукупність заходів, спрямованих на зменшення втручання державних органів у підприємницьку діяльність, усунення правових, адміністративних, економічних та організаційних перешкод у розвитку підприємництва. Починаючи з цього моменту, регуляторна політика в Україні стала безвідривно пов’язуватися з Держкомпідприємництва України, тому що цим же Указом Президента України на Державний комітет України з питань розвитку підприємництва було покладено забезпечення реалізації заходів щодо дерегулювання і координації діяльності органів виконавчої влади в цій сфері [76, с. 37].

Указ Президента України, який також мав величезне значення – «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності», чітко окреслив поняття планової та позапланової перевірок і дав вичерпний перелік контролюючих органів.

Ще більше ситуація змінилася завдяки Указу Президента України «Питання Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва» від 25 травня 2000 р. № 721/2000, яким було запроваджено поняття регуляторної політики як різновиду державної політики, пов’язаної з регуляторними актами – проектами нормативно-правових актів і директивних листів, підготовлених органами виконавчої влади, з питань регулювання підприємницької діяльності.

Разом з цим Указ Президента України від 25 травня 2000 р. № 721/2000 передав «під крило» Держкомпідприємництва України Ліцензійну палату України, а до її повноважень відніс координацію діяльності органів виконавчої влади, які, відповідно до законодавства видають ліцензії і здійснюють державну реєстрацію підприємництва; здійснення ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; організацію контролю за додержанням установленого порядку ліцензування підприємницької діяльності й державної реєстрації підприємництва. Це дозволило суттєво впорядкувати ліцензування господарської діяльності.

Однак не обійшлося й без недоліків. Неодноразово міністерства та відомства, які направляли проекти регуляторних актів на погодження, отримували спочатку одні зауваження і пропозиції, а після повторного подання – зовсім інші. Суб’єкти підприємницької діяльності також висловлювали свої претензії, які найчастіше стосувались недостатньої, з точки зору підприємців, підтримки їхньої позиції з того чи іншого проекту регуляторного акту. Але Держкомпідприємництва України – це все ж таки державний орган виконавчої влади, і нехтувати інтересами держави не може.

У лютому 2004 року набрав чинності Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Слід відзначити, що він у першій же статті наводить поняттєвий апарат, якого так не вистачало українській законотворчості. Закон, з одного боку, більш широко тлумачить такі суттєві поняття, як «регуляторний акт», «регуляторна політика», «аналіз регуляторного впливу», «звіт про відстеження результативності регуляторного акта», а з іншого – подає вичерпний перелік суб’єктів, яких вони стосуються.

З моменту набрання чинності Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» підприємці, їх об’єднання та асоціації стають учасниками законотворчого процесу зі своїми правами й повноваженнями. Але чи були готові до цього самі суб’єкти підприємницької і господарської діяльності? З моменту чинності цього закону і до сьогоднішнього дня стало зрозумілим, що він не зміг вирішити всіх проблем реалізації регуляторної політики в державі, що викликало неабияке обурення. Причин цьому декілька.

По-перше, в Україні ще досі дуже слабка методологічна база регуляторної політики. Наприклад, візьмемо таке поняття, як «відстеження результативності регуляторного акта». В Законі України йому присвячено ст. 10, але з її змісту все одно незрозуміло, що і як при цьому потрібно рахувати. При цьому слід також відзначити, що у самих підприємців часто відсутня єдина позиція стосовно одного й того самого регуляторного акта. Ні для кого не є таємницею той факт, що навіть в одній сфері господарювання можливості, припустимо, малих і великих підприємств або товариств зовсім різні. І ті вимоги, що висуваються, наприклад, для отримання ліцензії на право здійснення певного виду господарської діяльності, можуть повністю влаштовувати великих або середніх підприємців і, водночас, бути абсолютно неможливими для виконання малими. То чию ж думку слід враховувати? В такій ситуації Держкомпідприємництва України доводиться врегульовувати питання не з іншими органами центральної влади, а приводити до єдиного «знаменника» інтереси всередині галузі.

Ще однією болючою проблемою є терміни погодження проектів регуляторних актів. В ч. 4 ст. 21 Закону України зазначено, що тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту спеціально вповноваженим органом або його територіальним органом. Термін не такий вже й малий, але міністерства та відомства віднайшли спосіб його трішечки скоротити – інколи навіть до 2–3 днів. Робиться це так: проект регуляторного акта надсилається для погодження не прямо до Держкомпідприємництва України, а у вигляді термінового доручення – до Кабінету Міністрів України. В цьому випадку, часу на ґрунтовне і всебічне опрацювання проекту не вистачає фізично, не говорячи вже про неможливість чекати пропозицій від суб’єктів господарювання [77]. Однак, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є свідченням розвитку, а не кінцевим результатом у сфері української нормотворчості. Він відкрив великі перспективи перед суб’єктами підприємницької діяльності, але скористатись ними вони мають самі.

Зупинимося детальніше на одній з проблем державної регуляторної політики в галузі підприємництва – проведенні ліцензування підприємницької діяльності в Україні. Головними рисами легітимізації підприємницької діяльності слід визнати реєстрацію й ліцензування підприємницької діяльності.

Ліцензування підприємництва ґрунтується на підставі Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», від 1 червня 2000 р., відповідно до якого об’єктом ліцензування визнано господарську діяльність, а ліцензіатом – суб’єкта господарювання. Застосувавши таку законодавчу конструкцію, парламентарі вирішили першу серйозну проблему – визначення об’єкта ліцензування. Тому з отриманням ліцензій виникали проблеми в організацій, які не були зареєстровані як суб’єкти підприємницької діяльності, але бажали здійснювати діяльність, яка підлягала ліцензуванню як суто підприємницька. Нагадаємо, що в Україні, відповідно до різних нормативно-правових актів, діє понад 15 типів реєстраторів, які забезпечують реєстрацію різноманітних організацій, в тому числі й непідприємницьких. Тобто перераховані юридичні особи, якщо не мали спеціальних законодавчих обмежень про заборону здійснення ними підприємницької діяльності, повинні були для отримання ліцензії реєструватися у виконавчих органах місцевого самоврядування або місцевих державних адміністраціях як суб’єкти підприємницької діяльності.

Даний Закон України має певні недоліки. Одним з них є перелік величезної кількості ліцензованих видів діяльності – їх у законі понад шістдесят. У самій наявності великої кількості ліцензованих видів діяльності, власне, немає нічого небезпечного, якщо тільки не бюрократична та прозора процедура отримання ліцензій та контроль з боку держави за дотриманням умов і правил ведення господарської діяльності. В Законі залишилися невизначеними критерії, відповідно до яких ту чи іншу діяльність може ліцензувати держава. Відсутність в Законі критеріїв щодо видів діяльності, які потребують ліцензування, може призвести до масового поповнення переліку видів діяльності, які ліцензуватимуться відповідно до ст. 9 Закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності». Той факт, що за нетривалий час дії Закону до нього п’ять разів вносилися зміни, в тому числі доповнювалася ст. 9, дозволяє стверджувати, що за такого підходу наше законодавство може спіткати доля Російської Федерації, де згідно із законами про ліцензування, обмеженню підлягають понад двісті різноманітних видів господарської діяльності. Тому необхідно внести зміни до ст. 8 Закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», де йдеться про ліцензійні умови, й визначити, що вони мають визначати конкретні прояви небезпек, в зв’язку з якими цей вид діяльності має ліцензуватися. Таке регулювання можна розглядати як створення певного механізму реалізації принципу, закріпленого в абзаці 2 ч. 1 ст. 3 Закону про захист прав, законних інтересів, життя та здоров’я громадян, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. При відсутності таких норм у ліцензійних умовах можна ставити питання про виключення цього виду діяльності з переліку ліцензованих видів діяльності, оскільки він не відповідає принципам, закріпленим у Законі.

Отже, утворення механізму визначення доцільності чи необхідності ліцензування того чи іншого виду господарської діяльності стало б ще однією основою концепції нового законодавства про ліцензування.

Зрозуміло, що нині сам законодавчий процес викликає багато нарікань, чимало обґрунтованої критики з’являється як у пресі, так і в солідних наукових та науково-практичних матеріалах. Далеко не всі проблеми тут можна розв’язати відразу, якщо мати на увазі вкрай нетривалий з погляду історичної ретроспективи період самостійної законодавчої діяльності в Україні, нестачу відповідного досвіду, брак кваліфікованих кадрів.

Забезпечити реалізацію пріоритетів законодавства щодо регулювання підприємницької діяльності можна такими шляхами:

·  зміцнивши контроль за реалізацією прийнятих актів, що, насамперед, має включати: збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів;

·  вивчення доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів; підготовка та подання відповідних висновків на розгляд Верховної Ради України (пункти 2-4 ст. 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України»);

·  широко залучаючи вчених-юристів та відомих юристів-практиків до роботи в комітетах як позаштатних консультантів, в наданні комітетам кваліфікованої правової допомоги при підготовці найважливіших законопроектів;

·  визначення пріоритетних напрямів законодавчої діяльності комітетами Верховної Ради України на основі зібраної та проаналізованої інформації; врахування невідкладних законопроектів Президента України, їх першочерговий розгляд;

·  забезпечивши розгляд пропозицій Президента України, висловлених ним до прийнятих законів України з метою поліпшення їх змісту; використання всенародних обговорень найважливіших законопроектів, присвячених актуальним питанням, публікації таких законопроектів у пресі з тим, щоб громадськість мала змогу впливати на поліпшення змісту цих документів ще на етапі їх прийняття.

Важливо, що реалізації цих завдань має передувати повна правова інвентаризація – перегляд усього корпусу чинного в Україні законодавства, відокремлення в ньому прогалин, суперечностей, які потребують усунення.

Важливим напрямом реалізації визначених законодавчих пріоритетів є розробка Державної програми розвитку законодавства з регулювання підприємницької діяльності на найближчі роки та її послідовне і неухильне виконання. Прийняттю такого важливого стратегічного документа, природно, має передувати широка суспільна дискусія, принаймні дискусія в середовищі юридичної громадськості.

Відзначимо правові аспекти розвитку підприємництва в Україні.

Виходячи з того, що в економіці Україні створюються та функціонують суб’єкти підприємництва різних організаційно-правових форм, законодавство визначає загальні та спеціальні умови їх створення. Загальні умови відносяться до всіх форм підприємств. Вони визначені Господарським та Цивільним кодексом, який регулює загальні умови створення юридичної особи. Спеціальні умови створення підприємств визначаються законами про їх окремі види.

Як правове поняття «створення» має в собі визначення засновників, їхньої компетенції, порядку діяльності відносно створення підприємства. Засновником є особа, яка має право створювати у встановленому порядку організацію і зареєструвати її як юридичну особу.

Отже, тут діє загальний принцип, згідно з яким засновниками можуть бути «фізичні та юридичні особи, крім випадків, передбачених законодавчими актами України». Уповноважені органи, які можуть бути засновниками підприємств, визначає власник.

Засновники реалізують своє право шляхом:

—  вибрання організаційної форми підприємства;

—  визнання цілей та предмету його діяльності;

—  прийняття рішень щодо його створення;

—  затвердження у встановленому порядку статуту;

—  передачі безкоштовно на баланс підприємства основних фондів та оборотних засобів;

—  формування органів управління, визнання в статуті рамок їх повноважень тощо.

Створення підприємства в юридичному розумінні — це затвердження та здобуття передбачених законом документів: рішення власника (власників) чи вповноваженого органу про створення підприємства, статуту (якщо цього потребує організаційна форма), свідоцтва щодо державної реєстрації. Якщо для тільки що створеного підприємства необхідна земельна ділянка, то сюди додаються також документи на землекористування (землеволодіння), яке визначене земельним законодавством України.

Господарче законодавство регулює також способи створення суб’єктів господарювання. Так, підприємство може бути створено відповідно до рішення одного чи кількох власників, або уповноваженого ними органа.

Юридичні особи мають право створювати на території України та за її межами суб’єкти господарчого права (без прав юридичної особи) — свої уособлені підрозділи: філії, представництва тощо із правом відкриття поточних та інших рахунків. Уособлені підприємства діють на основі затверджених підприємством положень щодо них. Відкриття вказаних підрозділів не потребує їхньої реєстрації. Підприємство лише повідомляє реєстраційний орган шляхом внесення додаткової інформації в свою реєстраційну картку.

Установчі документи підприємства мають містити обов’язкові дані щодо суб’єкта господарювання, без яких вони вважаються тими, що не відповідають вимогам законодавства. Це наступне:

1) найменування і вид;

2) ім’я власника (склад засновників, учасників) та місцезнаходження;

3) предмет і цілі діяльності;

4) юридичне положення (це положення про юридичну особу, склад його майна, наявність самостійного балансу, банківського рахунку, фірмового найменування та товарного знака, якщо він використовується. Якщо юридична особа має право випускати цінні папери, то таке право також відноситься до юридичного статусу);

5) перелік фондів (основні, оборотні, інше майно, статутний фонд, резервний фонд, страховий фонд, інші фонди);

6) про порядок створення майна;

7) про порядок розподілу прибутку та покриття витрат;

8) про порядок випуску акцій (для акціонерного товариства);

9) перелік органів управління, порядок їх формування, компетенція;

10) про контрольні органи;

11) про порядок припинення діяльності; орган, який приймає рішення щодо припинення; про порядок створення та роботи ліквідаційної комісії; про умови розрахунків з бюджетом та кредиторами; розподіл майна, яке залишилося).

Крім обов’язкових, в установчі документи можуть додаватися звичайні та випадкові положення, які не повинні суперечити законодавству України. Ці положення, пов’язані з особливостями діяльності підприємства: про трудові відносини, про раду, про інші органі, які реалізують повноваження трудового колективу.

Державна реєстрація юридичної особи є обов’язковою стадією при його створенні. Вона визначена ст. 58 Господарського Кодексу України. Ця стаття визначає державні органи, на які покладається обов’язок реєстрації суб’єктів підприємництва (органи державної реєстрації), а також загальні умови і порядок реєстрації.

Законодавство визначає органи державної реєстрації підприємств. Згідно загальному правилу, це державні органи по місцезнаходженню підприємства, а саме:

а) виконкоми міських, районних в містах рад;

б) районні, районні міст Києва і Севастополя державні адміністрації.

Законодавством визначені також органи, які здійснюють державну реєстрацію окремих видів суб’єктів господарського права. Так, господарські товариства, які займаються банківською діяльністю, реєструє Національний банк України в порядку, який передбачений Законом України «Про банки та банківську діяльність». Фондова біржа підлягає державній реєстрації Державною комісією по цінних паперах та фондовій біржі.

Відмова від державної реєстрації підприємства вважається законною лише в двох випадках:

·  внаслідок порушення встановленого законом порядку створення підприємства;

·  в разі невідповідності установчих документів вимогам законодавства.

Відміна державної реєстрації підприємства може бути добровільною (по заяві підприємства) або примусовою ( на основі рішення суду, господарчого суду) в випадках:

—  визнання недійсними або суперечливими діючому законодавству установчих документів;

—  здійснення діяльності, яка суперечить установчим документам та діючому законодавству України;

—  несвоєчасного повідомлення підприємством про зміни свого місцезнаходження;

—  визнання підприємства банкрутом ( в умовах, які передбачені законодавством);

—  якщо підприємство не пред’являє на протязі року органам державної податкової служби декларацій, документів бухгалтерського звіту у відповідності до законодавства.

Відміна державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності — юридичної особи — здійснюється органом державної реєстрації по заяві власника (власників) або уповноважених ним (ними) органів, а також на підставі рішення господарського суду в разі:

—  визнання недійсними або такими, що суперечать законодавству установчих документів;

—  здійснення діяльності, яка суперечить установчим документам та законодавству;

—  несвоєчасного повідомлення суб’єктом підприємницької діяльності щодо зміни його найменування, організаційної форми, форми власності та місцезнаходження;

—  визнання суб’єкта підприємницької діяльності банкрутом (в випадках, які передбачені законодавством);

—  якщо підприємство не пред’являє протягом року органам державної податкової служби декларацій, документів бухгалтерського звіту у відповідності до законодавства.

Відміна державної реєстрації позбавляє суб’єкта підприємницької діяльності статусу юридичної особи та є основою для вилучення його з Єдиного реєстру підприємств і організацій України.

Відміна державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності фізичної особи здійснюється шляхом вилучення його з реєстру суб’єктів підприємницької діяльності.

Зрозуміло, що процедура відміни державної реєстрації є складною, якщо навіть це здійснюється за власним рішенням.

Таким чином ми розглянули основні напрями удосконалення нормативної бази регулювання підприємницької діяльності в Україні. Після цього ми дійшли до таких висновків: в Україні проблеми нормативно-правового регулювання підприємницької діяльності стосуються надзвичайно широкого кола економічних питань, передусім забезпечення надійного законодавчого підґрунтя для проведення економічних реформ; головними рисами легітимізації підприємницької діяльності є реєстрація та ліцензування підприємницької діяльності; для виконання завдань по забезпеченню реалізації пріоритетів законодавства щодо регулювання підприємницької діяльності, потрібна повна правова інвентаризація – перегляд усього корпусу законодавства чинного в Україні. В цьому параграфі були також відзначені правові аспекти розвитку підприємництва в Україні.