Правовое регулирование пограничного режима в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО (ЗАОЧНОГО ОБУЧЕНИЯ)

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

По дисциплине

Юриспруденция

Тема дипломной работы:

правовое регулирование пограничного режима в российской федерации

Студентка

Г.П. Антонова

Орёл 2010 год

АННОТАЦИЯ

Дипломная работа на тему «Правовое регулирование пограничного режима в Российской Федерации».

В дипломной работе исследована история возникновения, становления и развития пограничного режима, проведён анализ составляющих пограничного режима, выявлены особенности его реализации в различные эпохи, взаимосвязь пограничного режима с уровнем политических взаимоотношений между пограничными государствами.

В работе дан анализ становления практики урегулирования пограничных вопросов между Российской Федерацией и государствами, образовавшимися после распада СССР. Дан сравнительный анализ пограничных режимов Российской Федерации с Латвийской Республикой и Украиной.

На основе анализа современной законодательной базы разработаны предложения по совершенствованию пограничного режима Российской Федерации на границах с Латвией и Украиной.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОГРАНИЧНОГО РЕЖИМА

1.1 Понятие пограничного режима

1.2 Правовое регулирование пограничного режима

Глава 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ РОССИИ, ЛАТВИИ И УКРАИНЫ

2.1 Особенности пограничного режима между Российской Федерацией и Латвийской Республикой

2.2 Особенности пограничного режима между Украиной и Россией

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

пограничный режим правовое регулирование

В настоящее время в Российской Федерации в условиях построения современного демократического общества одним из приоритетных направлений в сфере государственного строительства является выработка и реализация эффективной правовой политики, способной обеспечить соблюдение пограничного режима с учетом интересов государственной безопасности при условии безусловного приоритета прав граждан.

Государственная граница России – не только линия на географической карте, но и геополитическое пространство, в котором осуществляется разностороннее взаимодействие с другими государствами и народами. Поэтому от того, насколько эффективно оно будет использовано, зависят роль и место России в мировом сообществе.

Эффективное построение охраны границы в современном обществе невозможно без адекватного правового регулирования ее режима, без поддерживания добрососедских дипломатических связей с соседними государствами. В современных условиях вопрос об эффективности пограничного режима в новой геополитической ситуации, в которой оказалась Российская Федерация после развала СССР имеет особую остроту и актуальность.

Особую актуальность имеет реализация пограничного режима в условиях построения правового государства и гражданского общества, необходимости повышения прозрачности границ. Однако сдерживающим фактором является развитие международного терроризма и экстремизма.

Все это обусловило актуальность темы дипломной работы, ее цели, задачи и структуру.

Объектом дипломной работы являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием пограничного режима.

Предметом дипломной работы является пограничный режим Российской Федерации с сопредельными странами.

Цель дипломной работы заключается в исследовании понятия, исторического процесса становления правовых норм, регулирующие пограничный режим и изучение проблемы дальнейшего совершенствования правового регулирования пограничного режима.

В соответствии с поставленной целью, основными задачами работы являются:

¾Исследование и анализ правового регулирования и установления пограничного режима;

¾Изучение нормативно-правового регулирования пограничного режима;

¾Сравнительный анализ пограничных режимов России, Латвии, и Украины.

Методологической основой дипломной работы являются общенаучные методы познания (анализ, синтез, системно-структурный подход, индукция ) и специальные частно-научные методов исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический), система способов и приемов изучения социально-правовых явлений.

Теоретической основой дипломной работы послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, А.В. Венгерова, А.Д. Керимова, В.В. Лазарева, И.В. Левакина, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Пиголкина, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, И.С. Яценко и др.

Источниковую базу дипломной работы составляют Федеральные законы «О Государственной границе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О федеральной службы безопасности» и т. д., международные договоры по теме исследования.

Положения, выносимые на защиту:

1. Границы между государствами - неотъемлемый атрибут международной системы. Установление порядка их пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другими материальными и нематериальными благами) - исключительная прерогатива государств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией («территориального верховенства»).

2. Цель правового регулирования пограничного режима заключается в достижении безопасности личности, общественной и государственной безопасности в приграничном пространстве, а также в защите интересов Российской Федерации во взаимоотношениях с иностранными государствами.

3. Особенности пограничного режима между Российской Федерацией и Латвийской Республикой вытекают из законодательства обеих стран о государственной границе и заключенных международных договоров. В настоящее время правовой режим государственной границы определен договором о российско-латвийской государственной границе.

4. Особенности пограничного режима между Украиной и Россией определяются вхождением обоих государств в Содружество Независимых Государств (СНГ). На историческом переломе начала 1990-х годов перед бывшими союзными республиками встала беспрецедентная по масштабам задача радикального переустройства политических и экономических отношений, становления национальной государственности.

Дипломная работа состоит из двух глав, введения, заключения и списка использованной литературы.

пограничный режим правовое регулирование

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОГРАНИЧНОГО РЕЖИМА 1.1 Понятие пограничного режима

Границы между государствами - неотъемлемый атрибут международной системы. Установление порядка их пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другими материальными и нематериальными благами) - исключительная прерогатива государств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией («территориального верховенства»)[1].

Государства реализуют эту прерогативу самостоятельно, в первую очередь посредством национального законодательства о государственной границе, которое, в свою очередь, базируется на конституции соответствующей страны и общепризнанных нормах международного права (включая принцип уважения суверенитета, и отсюда - соблюдения территориальной целостности других государств)[2]. При необходимости и по взаимному согласию государства могут заключать друг с другом международные договоры, касающиеся отдельных аспектов правового режима границ и трансграничных связей (делимитация и демаркация границ, совместный пограничный контроль, визовый режим, таможенное дело и т.д.).

Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой термин "граница" обозначает линию раздела между территориями, рубеж, а термин "государственная граница" понимается как "юридически обоснованная условная линия, определяющая пределы государственной территории".[3]

Государственная граница - юридически обоснованная условная линия, определяющая пределы государственной территории. Поскольку граница определяет пределы не только поверхности, но также недр воздушного пространства, то фактически она напоминает нечто подобное воронке, обращенной узким концом к центру Земли. Внутри этой воронки находится опрокинутый конус государственной территории[4].

Определяя предел суверенитета государства, граница закрепляет общность территории, принадлежность всех субъектов к единому правовому, социально-политическому, экономическому и оборонному пространству; граница выполняет роль социально-политических поясов, «стягивающих субъекты и другие территории федерации»[5]. Это характерно для всей Государственной границы. Для субъектов Российской Федерации и местного самоуправления Государственная граница означает единство территории, являющейся естественным условием их существования. Все они в пределах своей территории пользуются ресурсами и богатствами через механизмы государственного распределения с учетом соответствующих потребностей. Государственная граница выступает средством обеспечения единства и целостности нашего государства, народ которого является носителем суверенитета и единственным источником власти. Можно определенно утверждать, что реализация функций передового рубежа защиты национально-государственных интересов, где соприкасаются интересы сопредельных государств, многие из которых не только противоречивы, но и противоположны: обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности и места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности, - начинается именно с Государственной границы[6].

Территориальная целостность государства как основополагающий элемент суверенного равенства[7] наряду с нерушимостью границ является важнейшим принципом в международных отношениях и имеет своим назначением защиту национальной территории. Соблюдение данных принципов при реализации национальных интересов государств в международной, военной и пограничной сферах выступает важнейшим условием для сохранения международного мира, безопасности и стабильности[8].

Характеризуя функции границы как определяющий элемент ее правового статуса, необходимо сделать следующие выводы:

- они отражают ту роль границы, которую она предназначена выполнять;

- функции границы объективно заданы местом и характером границы;

- если место и характер границы определяют ее функции, то функции границы, в свою очередь, требуют установления соответствующих правовых режимов, субъектов защиты границы и их полномочий, системы построения и способов ее защиты;

- функции границы подтверждены эволюции, в связи со сменой места и характера границы могут исчезать одни функции и появляться другие, меняться содержание одной и той же функции;

- функции Государственной границы как единого целого могут не совпадать с функциями отдельных участков границы.

Значение границ прежде всего тем и обусловлено, что они определяют пределы территории. Юридическое оформление границы является одновременно и закреплением права на расположенную за ней территорию. Границы определяют пределы территориальной юрисдикции.

Согласно действующему международному праву юрисдикция государства распространяется на расположенные вне пределов государственной территории объекты: воздушные, морские и речные суда; космические корабли, станции и другие космические объекты; искусственные острова и сооружения в море и на его дне; научные станции в Антарктике; помещения дипломатических и консульских представительств. Эти объекты продолжают сохранять правовую связь с государством, даже находясь за пределами его государственных границ, поэтому воспринимаются в ряде случаев как государственная территория (к таким объектам в международно-правовой доктрине иногда применяется термин "условная территория".[9]

Границы государств — это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Если государственные границы государств представляют собой линии на местности и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Земли в глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину[10], то геополитические границы — это линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий[11].

Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, среди которых С.Н. Бабурин выделяет[12]:

А) Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением. Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.

Б) Международное признание границ. Международно - признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.

В) Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически между собой не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.

Исследуя возникновения и развитие в мировой юридической науке концепции естественных границ государств, С.Н. Бабурин отмечает, что государственно-территориальные потрясения 1988—1991 гг. в Советском Союзе, события в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии показывают, что время сведения концепции естественных границ к “практике империалистических государств”, имевшее место в советском праве, неумолимо ушло в прошлое.[13]

Взаимное уважение границ - необходимое условие мира. Международное право обязывает воздерживаться от любых посягательств на границы других государств, от любых требований или действий, направленных на захват части или всей территории любого государства. Границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по соглашению. Этому посвящен принцип нерушимости границ.

Линия прохождения границы и ее режим закрепляются договорами пограничных государств. Известны также случаи, когда традиционная граница признается без договорного оформления, опирается на сложившиеся нормы обычного права. В спорах по поводу традиционных границ международные судебные органы, как правило, выносят решения, подтверждающие такие границы. Протест государства может предотвратить признание фактической границы традиционной.

В отечественной юридической литературе понятие «пограничный режим» изучено в недостаточной мере, часто в исследованиях используются термины «законодательство о Государственной границе», «правовой режим Государственной границы», «конституционно-правовой режим Государственной границы», «правовая основа Государственной границы». Так, В.В. Сергеев отмечает, что «правовой статус Государственной границы РФ - правовое положение границы, определяемое как национальным, так и международными договорами государств, граничащих друг с другом, относительно прохождения линии границы, режима Государственной границы и других режимов, устанавливаемых в целях обеспечения нерушимости границы и соблюдения надлежащего порядка на приграничной территории, урегулирования пограничных инцидентов и т.д.»[14]. Однако в этом определении не нашли своего отражения система субъектов защиты Государственной границы, их полномочия, юридическая ответственность.

Более всестороннее определение пограничного режима дает В.Н. Чебаев[15] - это совокупность правовых положений, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, международными договорами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, в которых соответственно определены принципы установления, функции, правовые режимы, система субъектов защиты (охраны) Государственной границы и их полномочия, юридическая ответственность за правонарушения на Государственной границе.

Точки зрения ученых специалистов международного права по вопросам правового режима государственной границы следующие.

Профессор М. В. Яновский понимает установление правового режима государственной границы (пограничного режима). Он существует в интересах охраны безопасности государств и наиболее рационального хозяйствования в пограничных районах. Предусмотрен такой режим, как внутренним законодательством пограничных государств, так и международными договорами^[16]. По смыслу рассматриваемого вопроса Яновский М.В. утверждает, что пограничный режим предусмотрен международными договорами, в то время как это есть внутренняя юрисдикция каждого государства.

Каждое государство в своем пограничном районе регламентирует порядок охраны государственной границы, таможенный, санитарный и другие режимы, порядок въезда, выезда, проживания, а также хозяйственной и иной деятельности. Международными договорами регулируются пограничные вопросы, которые требуют межгосударственного сотрудничества. Это, прежде всего вопросы, касающиеся поддержания границы в должном порядке, ее демаркации, содержания в надлежащем виде пограничных знаков, пользования пограничными водами, железными и шоссейными дорогами, которые пересекают границу, правил пересечения границы, производства работ на границе, осуществления деятельности по охране флоры и фауны в приграничных зонах и полосах, урегулирования пограничных инцидентов.

Клименко Б.М. рассматривает государственные границы и связанный с ними режим государственной границы[17]: «…Вопросы, связанные с обеспечением неприкосновенности государственной границы Советского Союза, регулируются Законом о государственной границе СССР 1982 года и некоторыми другими актами советского законодательства, а также договорами СССР с сопредельными государствами (например, Договором между СССР и Финляндией о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов от 23 июня 1960 г.).

Для обеспечения неприкосновенности своих границ государства путем издания законодательных актов и заключения соответствующих международных договоров устанавливают определенный режим границы.

Ю.Н. Малеев излагает следующую точку зрения по вопросу правового режима государственной границы: «Иногда государства по взаимным договорам устанавливают специальный режим своих государственных границ. Это могут быть «прозрачные границы» со свободным их пересечением и даже (чрезвычайно редко) без пограничных знаков.

Согласно позиции Г.В. Атаманчука, классифицирующего все административно-правовые режимы на две группы (стимулирующие и ограничительные) в зависимости от административно-правовых средств, используемых в процессе их реализации, режим функционирования Государственной границы целесообразно отнести к категории ограничительных, так как при введении рассматриваемого режима преобладают обязывающие, запрещающие и принудительные меры, направленные на обеспечение охранительных и защитных функций государства. Данные меры складываются из целой системы соответствующих ограничительных средств (запретов, возложенных обязанностей, юридической ответственности)[18].

Сопредельные государства в своем законодательстве и в двусторонних договорах устанавливают специальный пограничный режим в целях обеспечения неприкосновенности границы, ее содержания в надлежащем порядке, охраны, пересечения, проживания и ведения определенной деятельности в районе границы, расследования приграничных инцидентов и конфликтов и прочее» ^[19].

Основными принципами установления пограничного режима являются[20]:

- уважение суверенитета и территориальной целостности сопредельных государств, нерушимость государственных границ, мирное разрешение пограничных вопросов;

- соблюдение законности, уважение прав и свобод человека и гражданина;

- концентрация сил и средств, интеллектуальных, материально-технических и финансовых ресурсов на решении ключевых задач защиты и охраны Государственной границы;

- комплексный подход к защите и реализации интересов государства в пограничной сфере;

- учет характера и степени проявления угроз интересам и безопасности государств в пограничной сфере;

- своевременное выявление, противодействие и нейтрализация угроз интересам и безопасности государства в пограничной сфере;

- сочетание гласных и негласных форм и методов пограничной деятельности в соответствии с законодательством государства.

Следует отметить, что пограничный режим тесно связан с определением понятия «государственная граница». А.А. Першин и А.А. Ярлыченко, анализируя признаки-характеристики понятия «государственная граница», выделяют следующие функции: разделение государств, пространственное обозначение предела взаимодействия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве; соприкосновение и взаимодействие между сопредельными государствами; социально-политические пояса, «стягивающие субъекты и другие территории федерации»; передовой рубеж защиты национально-государственных интересов, обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности; места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности[21].

С учетом изложенного вопросы определения пограничного режима являются одними из наиболее важных в системе обеспечения безопасности любого государства, защиты ее экономических интересов. История свидетельствует, что территориальные споры, пограничные конфликты в течение многих столетий приводили к многочисленным войнам. Территориальные притязания, сопровождавшиеся вооруженными конфликтами, преследуют человечество на протяжении всей его истории. И в современный период международные отношения нередко омрачаются вооруженными столкновениями, основой которых, как правило, являются территориальные проблемы.

Государственные границы фиксируют пространственные пределы осуществления государственной власти, распространения территориального верховенства государства и имеют для него жизненно важное значение. Государственные границы являются исторической, классовой категорией, которая возникла на определенной ступени развития человеческого общества в результате раскола общества на антагонистические классы и образования эксплуататорских, рабовладельческих государств. Изменение и развитие границ как исторической категории определялось изменяющимся характером производственных отношений на протяжении человеческой истории, во всех классовых социально-экономических формациях.

Особую роль в истории становления и развития пограничного режима России внесли русские князья Олег, Владимир, Юрий Долгорукий, Александр Невский, Дмитрий Донской и другие руководители государства Российского и особенно «служилые люди и казаки»^[22].

В XVIII в. существовали гарнизоны городов–крепостей, которые составляли до 1,5 тыс. человек (Орел, Путивль, Севск, Псков, Тверь, далее Тамбов, Воронеж, Ростов–на–Дону, Черкассы, Грозный, Царицын (Волгоград), Астрахань, Челябинск, Актюбинск, Томск, Новосибирск, позже Караганда, Верный (Бишкек), Алма–Ата, Ташкент, Ашхабад, Чита, Якутск, Албазино, Благовещенск-на–Амуре, Хабаровск, Уссурийск, Владивосток, Петропавловск–Камчатский и другие. В зависимости от складывающейся политической обстановки менялись населенные пункты, города и другие составляющие системы безопасности Российского государства, система охраны государственной границы)^[23]. Все вышеуказанные оборонительно–сторожевые средства прикрывались конными разъездами и пешими стражниками. Исследование различных исторических источников показывает, что правовой режим государственной границы в том виде, который на сегодняшний день закреплен в федеральном законе Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации»[24], ранее у пограничников конечно не было. Однако отдельные элементы (правила) его отражены в некоторых источниках, и в частности установлены были правила пересечения государственной границы лицами, ввоза, вывоза товаров и иных ценностей: монеты, меди, прогона скота, для обеспечения личной и государственной безопасности пограничной стражей могло применяться оружие^[25] и др. Следует отметить гуманность нормативных актов, в которых предписывалось применение оружия «только после двойного оклика и после оказания сопротивления, но с возможною однако умеренностью»^[26].

Вплоть до 1918 года, служба пограничников осуществлялась на основе Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС) и приложений к ней^[27]. Согласно данной Инструкции содержание пограничного режима основывалось на том, что войска Отдельного корпуса пограничной стражи прежде всего должны были защитить государство от тайного провоза товаров и от всякого незаконного проезда и перехода через границу.[28]

Исходя из анализа отдельных положений Инструкции, можно сделать вывод, что указанный нормативный акт не содержал определений правового режима государственной границы или режима государственной границы. В Инструкции имеется несколько норм, являющихся элементами правового режима государственной границы. Был установлен порядок перемещения товаров и предметов, лиц через границу, и для этого были созданы соответствующие места («рогатки») - пункты пропуска товаров, предметов, лиц через государственную границу. В норме: «Охранять черту государственной границы, т.е. наблюдать, чтобы пограничные столбы и другие искусственные знаки, определявшие границу, были в исправном состоянии и никем не повреждались» - ее правила на современном языке означают охрану и содержание государственной границы.[29]

На всех этапах становления и развития пограничного режима следует подчеркнуть, что примерно до середины 40-х годов XX века доминировала функция защиты экономики России, и только позже на первое место выходит выполнение политической функции государства.

С возникновением РСФСР были предприняты меры по обеспечению пограничной безопасности Советской России, которые в частности были закреплены в Декрете Совета Народных Комиссаров от 28 мая 1918 года об учреждении в ведомстве Народного Комиссариата по делам Финансов Пограничной охраны[30]. Декрет СНК РСФСР от 28 мая 1918 г. об учреждении советской пограничной охраны воспроизводил нормы Правил об Отдельном корпусе пограничной стражи 1910 г. и Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи 1912 г. Декрет в своем содержании имеет только элементы современного правового режима государственной границы; какого–либо концентрированного выражения, определения правил, связанных с режимом государственной границы, он не имеет. Декрет возложил на Пограничную охрану защиту «пограничных интересов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики; а в пределах приграничной полосы защита личности и имущества граждан, в частности:

а. воспрепятствование тайному провозу грузов и тайному переходу лиц через сухопутные и морские границы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики;

б. защита от расхищения водных богатств в наших пограничных и территориальных водах;

в. надзор за соблюдением на пограничных реках правил международного судоходства;

г. охрана наших рыбаков и промышленников в приграничных морях, озерах и реках;

д. защита наших пограничных селений от нападения разбойников и кочевых племен;

е. осуществление в потребных случаях пограничного карантина и прочее»^[31].

Позже государством были приняты законы и подзаконные акты, регулировавшие разные отношения, связанные с пересечением сухопутной, водной и воздушной государственных границ РСФСР, а затем и СССР. Так были приняты в разные годы декреты СНК РСФСР «О воздушных передвижениях» от 17 января 1921 г. и «О преступлениях и проступках, совершенных на судах, плавающих под Российским флагом» от 5 сентября 1921 г.; Положение о санитарной охране морских границ СССР от 10 марта 1925 г.; Положение об охране государственных границ Союза ССР от 15 июня 1927 г.; Кодекс торгового мореплавания Союза ССР от 14 июня 1929 г.; «О водном пространстве Финского залива, на которое распространяется власть органов Союза ССР и РСФСР» от 3 августа 1930 г.; Положение о санитарной охране границ. Союза ССР от 23 августа 1931 г.; Воздушный кодекс Союза ССР от 27 апреля 1932 г.

К основным законодательным и иным нормативным актам, регламентировавшим режим Государственной границы СССР, относятся следующие нормативные акты: Воздушный кодекс Союза ССР; Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик; Основы уголовного судопроизводства СССР и союзных республик; уголовные и уголовно-процессуальные кодексы союзных республик; Таможенный кодекс Союза ССР от 5 мая 1964 г.; Положение об охране государственной границы СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1960 г.; Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 22 сентября 1970 г.; Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.; Правила таможенного контроля за судами заграничного плавания и перевозимым на них грузами от 21 ноября 1962 г.; Положение о государственном санитарном надзоре в СССР от 31 мая 1973 т.; Правила по санитарной oxpaнe территории СССР от завоза и распространения карантинных и других инфекционных заболеваний от 5 августа 1967 г.; Правила посещения территориальных вод и портов СССР иностранными военными кораблями, и другие.

В процессе распада СССР проблемы установления пограничного режима весьма обострились. В настоящее время процесс межгосударственного разграничения с отдельными бывшими республиками Советского Союза полностью не завершен, линия границы между образовавшимися государствами на местности не проведена и соответствующими пограничными знаками не обозначена. В период радикальных политических, социально-экономических и военных изменений в мире, каждом конкретном регионе нашей страны для оценки состояния защищенности интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве необходимо выявить степень определенности правового статуса новых участков границы, реализации конституционных основ их защиты и определить участников правовых отношений в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации[32].

С обретением суверенитета Российской Федерации важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения исключительно в пограничной сфере, стал Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Закон отражает значение Государственной границы как важнейшего конституционно-правового института, выражает принципиальную позицию государства в обеспечении его суверенитета, независимости, территориальной целостности. Он регулирует правовые, экономические и организационные основы пограничной деятельности, закрепляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Впервые законодательно было определено, что "головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы является Федеральная пограничная служба Российской Федерации".

Действующий федеральный закон Российской Федерации «О государственной границе РФ» от 1 апреля 1993 года закрепил «Статью 7. Содержание и установление режима Государственной границы», в которой сказано: «Режим Государственной границы включает правила:

- содержания Государственной границы;

- пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;

- перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

- пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

- разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается Законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

C учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным». Рассмотрев вышеизложенное, можно констатировать, что пограничный режим - это не только совокупность правил, регулирующих указанные в них международные и национальные общественные отношения, но и правоотношения, правоприменительный, правореализационный процесс во всех существующих видах юридической ответственности (административной, гражданской, дисциплинарной, материальной и уголовной). В указанном процессе участвуют все высшие федеральные ветви власти, ветви власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, должностные лица органов и войск ФПС России, других органов и войск России, общественных объединений, участвующих в обеспечении пограничной безопасности России.

1.2 Правовое регулирование пограничного режима

Правовые основы пограничного режима содержатся, прежде всего, в Конституции Российской Федерации[33]:

-. конституционная модель единства защиты суверенитета, независимости и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, составной частью которой является защита Государственной границы;

- Конституция Российской Федерации, провозглашая ценности демократического строя, устанавливает единую систему их безопасности;

- Конституция Российской Федерации четко выделяет объекты защиты: Государственная граница, территориальное море, воздушное пространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Определение их статуса и защита находятся в ведении Российской Федерации;

- в Конституции Российской Федерации также определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы. Установление режима пограничной зоны на приграничной территории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому особую актуальность и остроту на Государственной границе приобретает защита прав и свобод человека и гражданина, как российских граждан, так и иностранных лиц и лиц без гражданства, обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности в приграничных территориях. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому федеральными законами, законами приграничных субъектов РФ устанавливается административная ответственность лиц, виновных в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется важнейший принцип руководства и управления государством - принцип законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Субъекты защиты Государственной границы функционируют согласно определенной для них компетенции, в пределах предоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении Конституции Российской Федерации, законов и изданных на их основе иных нормативных правовых актов;

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенции органов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболее важными для организации защиты Государственной границы являются конституционные нормы, закрепленные в ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, об обязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и закрепленные в п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации полномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности Российской Федерации;

- некоторые общие нормы Конституции Российской Федерации имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы о создании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) и назначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. На основе данной конституционной нормы принимались решения о применении пограничных органов и войск ФСБ России в защите границ Содружества Независимых Государств (Таджикистан, Киргизия, Белоруссия, Казахстан);

- главным субъектом защиты Государственной границы является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;

- приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы[34].

Источниками являются те международные договоры, соглашения, меморандумы, которые признает и в которых участвует Россия. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ от 21 октября 1994 г., Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г., Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской Народной Республикой о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24 апреля 1997 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о деятельности пограничных представителей от 9 января 2004 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о российско-казахстанской государственной границе от 18 января 2005 г. [35]

Конституционно-правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах (законах РФ). Основополагающими среди них являются Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Законы РФ «О безопасности», «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Для реализации обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации разработана Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, которая представляет собой определенный законодательством Российской Федерации порядок и содержание деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение интересов личности, общества и государства на Государственной границе и приграничной территории Российской Федерации, отвечает современным требованиям и характеризуется высокой способностью государства обеспечивать эффективную защиту интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся в пограничной сфере России[36].

Защита Государственной границы Российской Федерации является частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики и представляет собой совокупность мер политического, организационно-правового, дипломатического, экономического, оборонного, пограничного, разведывательного, контрразведывательного, оперативно-розыскного, таможенного, природоохранного, санитарно-эпидемиологического, экологического и иного характера, осуществляемого федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях прогнозирования, выявления, локализации и ликвидации внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечения ее интересов в пограничной сфере. Заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению полномочий в сфере защиты и охраны Государственной границы, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и направлена на обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве. Меры по защите границы принимаются в соответствии с ее статусом.

Как отмечает С.С. Байманов, по своему содержанию понятие «защита Государственной границы Российской Федерации» включает в себя практически все составные компоненты пограничной деятельности, в том числе и установление пограничного режима[37]. Данное понятие определяется законом как часть системы обеспечения безопасности и реализации пограничной политики и заключается в согласованной деятельности субъектов защиты Государственной границы, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, санитарно-экологических и иных мер.

В пределах государственной территории, примыкающей к Государственной границе на суше, в воздушном и водном пространстве, устанавливается специальный правовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, направленный преимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной) безопасности. Пограничный режим представляет собой совокупность нормативно установленных правил относительно:

1) содержания Государственной границы, то есть установки, сохранения, поддержания в исправном состоянии и контрольных осмотров пограничных знаков, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельными государствами проверок прохождения Государственной границы;

2) пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами, а также перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов) либо в иных местах, определяемых международными или внутригосударственными нормативными правовыми актами. В частности, воздушные суда при выполнении международных полетов пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета[38];

3) осуществления на Государственной границе или вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности, а также проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах;

4) разрешения с иностранными государствами пограничных инцидентов.

Указанные правила, установленные Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», регулируют[39]:

- деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов управления по обеспечению безопасности государства и защите национальных интересов в пограничной сфере (в пределах приграничной территории);

- деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации по осуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде.

Следовательно, правовой режим функционирования Государственной границы РФ характеризует юридическую природу общественных отношений в пограничной сфере, содержит требования к установлению, изменению прохождения, содержанию и пересечению Государственной границы, принципы осуществления пограничной, хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иных видов деятельности на Государственной границе, вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и закрепляет систему организационно-правовых средств, необходимых для их реализации. Рассматриваемый режим, как и большинство административно-правовых режимов, устанавливаемых в интересах обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности[40], является организационно-правовой основой общей системы обеспечения безопасности Российской Федерации в международной, военной и пограничной сферах. С его помощью реализуются меры по защите Государственной границы Российской Федерации, охране экономических и иных законных интересов Российского государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Систему организационно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений в пограничной сфере при введении специального режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, составляют:

1. Нормативно-правовая регламентация порядка деятельности государственных органов, физических, должностных и юридических лиц при установлении режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, осуществляемая посредством принятия нормативных правовых актов международного и внутригосударственного характера. Правовые нормы, устанавливающие особый порядок регулирования общественных отношений в пограничной сфере, содержатся:

- в международных договорах о Государственной границе Российской Федерации с сопредельными государствами, соглашениях о деятельности пограничных представителей, о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам (в том числе контртеррористическом сотрудничестве в области безопасности границ, информационном взаимодействии, совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках, упрощенном порядке пересечения Государственной границы, взаимодействии пограничных войск при возникновении кризисных ситуаций на Государственной границе);

- в законодательных нормативно-правовых актах Российской Федерации, устанавливающих статус и правовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации[41], внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации[42], правовые основы, принципы и направления деятельности органов государственной власти по обеспечению национальных интересов Российской Федерации на Государственной границе РФ и приграничной территории[43];

в) в нормативных правовых актах подзаконного характера по вопросам правового регулирования в пограничной сфере. В частности, указами Президента Российской Федерации регламентируются вопросы совершенствования порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации, сохранения и рационального использования природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ. Правительство Российской Федерации посредством издания постановлений определяет перечень пунктов пропуска через Государственную границу РФ, утверждает порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы на суше, воздушном пространстве и подводной среде, разрабатывает меры по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска.

2. Организационное обеспечение надлежащей реализации мер по защите Государственной границы Российской Федерации посредством создания системы государственных органов, уполномоченных формировать и поддерживать режим функционирования Государственной границы Российской Федерации[44]. В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» полномочиями в рассматриваемой сфере правового регулирования обладают Президент РФ и высшие органы государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, пограничные органы, Вооруженные Силы РФ, иные войска и воинские формирования, органы муниципального управления, юридические лица, общественные объединения, а также граждане РФ (в качестве внештатных сотрудников пограничных органов или в составе добровольных народных дружин).

3. Введение режимных правил пересечения Государственной границы, перемещения через нее грузов, товаров и животных, осуществления на Государственной границе Российской Федерации и в пограничной зоне хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности, проведения в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий. Указанными правилами предусматриваются определенные изъятия (ограничения) из общепринятых норм. В частности, устанавливаются определенные запреты при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через нее на сухопутной территории, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальном море и воздушном пространстве:

а) не допускаются высадка людей, выгрузка грузов, товаров и животных и прием их на транспортные средства;

б) заход в порты, посадка в аэропортах, на аэродромах, не открытых Правительством Российской Федерации для международного сообщения;

в) заход в закрытые для плавания или временно опасные для плавания районы, залет в закрытые для полетов районы, о которых сообщено для всеобщего сведения;

г) осуществление хозяйственной, промысловой или иной деятельности, связанной с пересечением Государственной границы Российской Федерации, без разрешения пограничных органов, содержащего сведения о месте и времени пересечения Границы, характере производимых работ, количестве участников и используемых промысловых и иных судах;

д) выезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону без документов, удостоверяющих личность, индивидуальных (коллективных) пропусков, выдаваемых пограничными органами;

е) допуск лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля.

4. Установление особой системы контроля за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима функционирования Государственной границы Российской Федерации и ответственности в рамках рассматриваемого правового режима. В целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения законности пересечения Государственной границы и перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляются пограничный, таможенный и иные виды государственного контроля.

Контрольно-надзорные полномочия в пунктах пропуска через Государственную границу реализуются подразделениями органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, координирующими совместные усилия по вопросам поддержания режима функционирования Государственной границы Российской Федерации по следующим направлениям:

1. совместный анализ складывающейся обстановки в пункте пропуска, прогнозирование тенденций по изменению пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границы Российской Федерации физическими лицами и перемещения через нее транспортных средств и грузов;