Загальні риси

1.1 Загальні риси

Парламент є представницьким органом держави у багатьох країнах, він має іншу назву: Національні Збори (Франція), Великі Народні Збори (Китай), Верховна Рада (Україна), Бундестаг (ФРН), Ріксдаг (Швеція), Стортінг (Норвегія), Фолькетінг (Данія), Альтінг (Ісландія), Сейм (Польща), Скупщина (Югославія), Меджліс (Туреччина).

Парламент відіграє важливу роль в управлінні країною, у формуванні її державної політики, але для цього потрібно, щоб виконувалися такі умови:

Парламент повинен бути здатним до ефективного функціонування, уникати внутрішніх конфліктів і чітко дотримуватися свого регламенту, тобто своїх власних правил гри.

Парламент повинен володіти всебічною інформацією про стан справ у державі на тому ж рівні, що й виконавча влада, яка має у своєму розпорядженні величезну інфраструктуру. Такої інфраструктури парламент мати не може тому, очевидно, він повинен отримувати інформацію не тільки від своїх служб, а й безпосередньо від виконавчої влади.

Парламент повинен мати структури, які б забезпечували постійні комітети, парламентарів аналітичними матеріалами з різних проблем державного будівництва, політики, економіки, культури, освіти, медицини, новітніх технологій.

Парламенти країн світу є однопалатними або двопалатними. Двопалатний парламент є природнім для федеративних держав. Вважається, що верхня палата (сенат) представляє інтереси суб’єктів федерації. Існують унітарні держави з двопалатними парламентами. У них верхня палата традиційно є поміркованою і стримує революційні рішення нижньої палати (палати представників). Часто депутати верхньої і нижньої палат обираються за різними правилами. У багатьох країнах вони обираються на різні терміни. Так, у США депутати нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість.

На чолі палати стоїть голова, який в англомовних країнах називається спікером. Він проводить засідання і має одного або двох заступників. Голова парламенту або палати обирається депутатами, а в деяких країнах призначається монархом. У США, наприклад, головою Сенату є віце-президент, а для ведення засідань Сенат обирає тимчасового голову. У багатьох країнах голова утримується від голосування, не бере участі у дебатах, призупиняє членство у партії. В іших країнах, наприклад, у США, він, навпаки, представляє партійну більшість.

У більшості країн парламентом, палатою керує колегіальний орган (президія, правління, бюро). Це, як правило, нечисленний орган, але є країни, де він дуже громіздкий Італія — 16 осіб (кожна з двох палат), Франція — 22 (Національні збори) і 20 (Сенат). Колегіальні органи — це робочі органи палат, які не мають права приймати будь-які рішення замість палати як під час сесії, так і під час канікул.

Крім колегіальних органів, деякі парламенти формують спеціальні органи для підготовки порядку денного сесії: конференція голів (Бельгія), рада старійшин (ФРН).

Всі депутати парламенту працюють у постійних комітетах відповідно до свого фаху або своїх уподобань. Комітети відіграють провідну роль у законотворчій роботі парламентів.

Роботу парламентів і постійних комітетів забезпечує апарат, який може бути досить численним. Обслуговуючий персонал комітетів складається зі службовців-фахівців та секретарів. Вони готують необхідні матеріали і вирішують всі організаційні питання.

Парламенти можуть мати розгалужені дослідницькі служби і контрольні служби, які забезпечують парламентарів необхідними аналітичними матеріалами і матеріалами про ефективність діяльності виконавчої влади.

Усі парламенти потребують підтримки апарату для забезпечення їх послугами, приміщеннями й технічними засобами та джерелами інформації. Існують три головні послуги, які апарат може надавати законодавцям: науково-дослідна робота, підготовка документації та адміністративна допомога У деяких парламентах депутатам надаються всі три типи послуг, в інших — лише два з них доступні, і дуже нечасто існує лише один з типів послуг (як правило, адміністративна допомога).

Майже всі парламенти світу мають парламентські бібліотеки, чимало з яких надають науково-дослідні послуги. У невеликих бібліотеках працюють лише одні бібліотекарі, у більших, крім бібліотекарів, й інші фахівці з широкого кола галузей науки, які виконують для законодавців дослідження і забезпечують їх спеціальними аналітичними матеріалами.

Деякі парламенти утримують великі постійні штати працівників апарату і можуть мати додатковий персонал на інших рівнях. У Конгресі Сполучених Штатів, наприклад, кожен сенатор і конгресмен має свій власний апарат; кожен комітет наймає свій окремий апарат, причому частина працівників призначається партійною більшістю, а інша частина — меншістю.

Законодавці багатьох парламентів мають особистий апарат, який працює з виборцями, обробляє кореспонденцію, збирає інформацію з питань державної політики, або консультує членів парламенту з питань законодавства, представництва або політики.

Працівників особистого апарату можуть приймати на роботу як консультанти з бюро працевлаштування, так і законодавці, враховуючи рівень освіти кандидатів, їхній попередній досвід і рівень професійних навичок. Питання про прийняття кандидатів до свого апарату остаточно вирішують законодавці.

У кожному парламенті кількість працівників особистого апарату різна і залежить від наявних фінансових ресурсів. Здебільшого, це число перебуває в межах від 1 до 20. Особистий апарат утримується за рахунок парламентських, особистих та партійних коштів.

У деяких парламентах апарат закріплюється за партійними або парламентськими групами і обслуговує лише цю групу депутатів. Послуги, які надаються апаратом партійних груп, можуть оплачуватися за рахунок коштів парламенту, особистих коштів законодавця (або тих і інших), партійних коштів або будь-якого іншого законного фінансового джерела.

Незалежно від чисельності парламенту і наявних фінансових ресурсів функції апарату в ньому можуть активно виконувати добровольці. Серед добровольців звичайно можна побачити студентів, молодих науковців з університетів або партійних активістів. Добровольців приваблює така робота тому, що вона вважається почесною та престижною. Це дає їм досвід законодавчої роботи і поліпшує перспективи службового зростання.

Комітети часто мають свої власні апарати. Професійні працівники апарату комітетів здійснюють аналіз політичної стратегії, надають допомогу, сприяють прискоренню роботи комітетів. У деяких парламентах працівники апарату комітетів виконують адміністративні та науково-дослідницькі функції, готують документацію (Польща). В інших парламентах секретаріати можуть виконувати одну (як правило, адміністративну) або дві (звичайно адміністративну й з підготовки документації) функції.

Кількісний склад апарату комітетів дуже різний залежно від країни. Наприклад, у парламенті Австрії комітети не мають постійних апаратів. Замість цього кожен комітет має секретаря, який працює неповний робочий тиждень. У Конгресі США апарат кожного з постійних комітетів Сенату налічує від 22 до 153 осіб. У Палаті представників кількісний склад апарату кожного з комітетів налічує від 30 до 140 осіб, становлячи в середньому 70 у кожному комітеті. У Франції, Німеччині та Швеції кожен комітет має апарат кількістю З-б працівників, однак і ці показники з року в рік міняються.

У багатьох законодавчих органах апарат комітетів є частиною адміністративного персоналу парламенту (Австрія). У цих парламентах керівник апарату наймає кадри для апаратів комітетів. В інших парламентах комітети формують цілком окремі апарати (Німеччина). Як правило, питання прийняття на роботу нових працівників апарату вирішується головою комітету. Інколи працівники апарату наймаються відділом кадрів (Словацька Республіка). У цьому випадку остаточне рішення про наймання працівників апарату приймає керівник відділу кадрів. У деяких парламентах апарати комітетів формуються із самих членів комітетів, інакше кажучи, сам комітет вирішує, хто буде працівником апарату.

Для підвищення коефіцієнту корисної дії апарату в продукуванні інформації і передачі її депутатам парламент може організувати програми професійної підготовки працівників апарату. Програми професійної підготовки допомагають новим працівникам апарату набути знання з конкретних питань поточної парламентської роботи, а отже, роблять роботу апарату більш ефективною.

Професійна підготовка не повинна обмежуватися лише апаратом. Законодавцям також слід знати, як ефективно скористатися послугами апарату. Тому проведення установчих засідань для законодавців (щодо того, як вони могли б ефективно користуватися послугами апарату), може зробити їхню роботу більш продуктивною.

Звичайно, адміністративний персонал підпорядковується керівникові апарату у двопалатному парламенті, кожна палата найчастіше має власного керівника апарату, який наглядає за адміністративним персоналом і консультує з процедурних і законодавчих питань.

У більшості парламентів керівник апарату є ключовою фігурою у наданні апаратом послуг. Завдання керівника апарату — дбати про те, щоб депутати мали у своєму розпорядженні всі засоби, які могли б допомогти їм виконувати свої обов’язки. Керівник апарату контролює всі адміністративні і секретарські служби, у тому числі бібліотеку, службу постачання, забезпечення приміщеннями і бухгалтерію.

Звичайно, керівник апарату має знання й досвід, які дають йому владу й вплив у парламенті Тому його призначення має особливе значення для парламентської практики. Наприклад, у Великобританії керівник апарату призначається монархом, у Франції — парламентськими бюро, в Ізраїлі — головою і заступником голови парламенту, у Німеччині — головами Ради. У небагатьох країнах керівник парламентського апарату призначається урядом.

В усіх парламентах світу існує адміністративний персонал. Його обов’язками є зберігання протоколів, ведення фінансових справ, управління кадрами (набір, підвищення по службі, підтримання дисципліни, розподіл обов’язків і т. д. ), консультування головуючого і членів парламенту з питань парламентської процедури. Адміністративний персонал також піклується про забезпечення законодавців приміщеннями, засобами зв’язку, транспортом. У парламентах з обмеженими фінансовими ресурсами або у парламентах, де законодавці не мають особистого апарату, адміністративний персонал може також виконувати науково-дослідні роботи і готувати документацію.

На закінчення слід зауважити, що у парламентах світу існують різні форми організації роботи апарату. Кожен парламент шукає і запроваджує свою власну, єдину у своєму роді систему організації апарату. Особливості цієї системи залежать від чисельного складу парламенту, наявних фінансових ресурсів, цілей та пріоритетів законодавчого органу.

Так, Конгрес США складається з 535 осіб, користується підтримкою і допомогою апарату чисельністю більше як 27 000 чоловік. Хоча й трапляються нарікання на надмірну роздутість апарату Конгресу, насправді найбільш обізнані спостерігачі доводять, що апарат Конгресу необхідний і здебільшого належним чином використовується.

До структури парламентів багатьох країн входять дослідницькі служби, основним завданням яких є сприяння законодавчому процесу. Ці служби забезпечують комітети і окремих депутатів необхідними матеріалами, інформацією та аналітичними дослідженнями, на яких базуються політичні рішення депутатів.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту може бути дослідницька служба Конгресу США. До цієї служби, яка допомагає Конгресові у законотворчій роботі, приєднані ще три організації:

бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов’язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю,

служба загального обліку Вона допомагає Конгресові у питаннях нагляду і координації діяльності уряду, а також проводить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оцінку федеральних програм,

служба технологічних досліджень, яка готує для Конгресу матеріали з питань запровадження нових технологій

У наведених вище дослідницьких службах працює більше як 6 000 працівників. Конгресова дослідницька служба має річний бюджет 45 млн. дол. і щороку відповідає на близько 500000 запитів від конгресменів, комітетів і працівників апарату. Служба надає відповіді у формі доповідей, бюлетнів, бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо та відеозаписів, інформації з автоматичної бази даних і консультацій телефоном. Конгресова дослідницька служба є позапартійною організацією

Дослідницька служба Конгресу, яка є підрозділом Бібліотеки Конгресу, безпосередньо обслуговує Конгрес, має численний професійний та допоміжний апарат, що не має нічого спільного із самостійними організаціями Сенату і Палати представників.

Парламенти більшості країн мають спеціальні служби, які контролюють діяльність виконавчої влади. У Франції контрольні функції виконує Лічильна палата. Вона є незалежною як від уряду, так і від парламенту і допомагає їм у перевірці належного виконання бюджету. Ревізори Лічильної палати мають доступ до всіх документів, пов’язаних з фінансовими операціями, до особистих архівів та контрактів. Лічильна палата, щоб поінформувати Президента республіки, парламент і народ, подає щорічну доповідь про “Закон про бюджетне регулювання”. Вона ревізує будь-які установи й організації. Про випадки безгосподарності або порушення фінансових норм доповідається через генерального прокурора керівникові установи, а при випадки шахрайства — генеральному прокурору, щоб порушити судову справу.

У Німеччині контрольним органом є Федеральна контрольна палата, яка перевіряє звітність Федерального уряду щодо фінансових операцій, а також їх економічність та правильність. Федеральна контрольна палата є незалежною від уряду і від парламенту.

Контрольним органом в Італії є Ревізійна палата. Вона має не тільки контрольні фінансові функції, а й функції судової влади. Палата може проголосити незаконними дії будь-якого органу. Такі рішення передаються парламентові і міністрові, якому цей орган підпорядкований. Ревізійна палата є арбітром законності, тому може вивчати матеріально-правові аспекти суперечок. Вона надає висновки щодо всіх правових пропозицій парламенту. Ці висновки формулюються Генеральною асамблеєю з питань контролю і судовими колегіями Ревізійної палати.

У Швеції контрольні функції виконує Державне ревізійне управління (ДРУ). Під час ревізій ДРУ перевіряє документи і результативність діяльності всіх урядових відомств та державних підприємств, компаній та фундацій. Кожного року ДРУ виконує обов’язкову ревізію річних звітів усіх відомств. Воно вивчає всі аспекти результативності й ефективності діяльності центральних урядових органів і готує річний звіт із цих питань.

У Великобританії відповідальність за проведення ревізій несе. Державна контрольна палата на чолі з Генеральним контролером, який дає дозвіл на виділення державних коштів, оскільки він є розпорядником видатків казначейства і ревізором державних рахунків. Він має обов’язки затверджувати звіти всіх урядових міністерств та інших органів державного сектора і складає звіти про результати своїх перевірок для Парламенту.

У США Конгрес контролює агентства і програми через розподіл бюджетних асигнувань. Конгрес запровадив посади генеральних інспекторів у більшості федеральних міністерств і відомств, які за останні 5 років заощадили більше як 71 млрд. дол. і провели 16000 розслідувань. Конгресом створено 1921 року Головну контрольну службу (ГКС). Під керівництвом Генерального контролера вона перевіряє виконавчі органи і програми на вимогу комітетів і членів Конгресу. ГКС є провідною контрольною службою Конгресу. Вона подає Конгресові щороку до 1000 доповідей, де йдеться про випадки марнотратства, шахрайства в урядових структурах і програмах. Розслідування ГКС закінчуються внесенням нових законопроектів, слуханнями у Конгресі. Керівник служби призначається Президентом на єдиний п’ятнадцятирічний термін за погодженням із Сенатом.

Контрольні функції Конгресу повинні бути урівноважені з потребою виконавчих органів мати свободу дій при виконанні програм. Надмірне втручання Конгресу може зашкодити справі. З іншого боку, якщо Конгрес буде нехтувати своєю контрольною функцією, то виконання законів залежатиме цілковито від чиновників виконавчої влади.

Верховна Рада України — однопалатний парламент. Закріплю­ючи парламент однопалатним органом, нова Конституція реалізує принцип спадкоємності конституційної регламентації. Попередній Основний Закон також закріплював однопалатну Верховну Раду.

Конституційний склад Верховної Ради — 450 народних депутатів України (ст. 76): зберігається та чисельність парламентарів, яка закріплювалась попереднім головним актом.

Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Конституція закріплює умови, яким має відповідати депутат. Насамперед він — громадянин України, який проживає в Україні протягом останніх п'яти років. На день виборів депутат має досягти двадцяти одного року. Депутатом може бути тільки громадянин, що має право голосу.

Конституційне закріплено обмеження: до Верховної Ради не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Конституційне вирішення питання про склад і структуру україн­ського парламенту супроводжувалось гострими дискусіями. Мабуть, найбільшу увагу привертала проблема: яким бути парламенту — однопалатним чи двопалатним (бікамеральним)?

Дана проблема — нова проблема теорії і практики українського конституціоналізму, її розробка — важливе завдання вітчизняної юридичної науки.

В сучасних державах використовуються два вида бікамеральних парламентів — бікамеральні парламенти унітарних і федеративних країн. В останніх бікамералізм пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті представництво інтересів народу в цілому, а в другій — представництво інтересів суб'єктів федерації. Двопалатніть унітарних держав ставить за мету обмеження впливу одної палати на політичне життя з допомогою механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.

Процес підготовки і прийняття Конституції України позначився наявністю різних позицій щодо прийнятності для нашої республіки двопалатного парламенту.

Вичленовуючи структурний аспект конституційних засад побу­дови Верховної Ради України, слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії конституційного процесу, на час парла­ментського доопрацювання, розгляду і прийняття проекту Основ­ного Закону було відкинуто бікамералізм, сконструйований прези­дентським варіантом проекту Конституції. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту завершилась побудовою однопалатної Верховної Ради. З позицій становлення і розвитку парламен­таризму в умовах України однопалатний орган народного представ­ництва є більш бажаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цього інституту могла б виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізу­вати світовий досвід конституційної правотворчості. Він свідчить, що еволюція структури парламентів виявила тенденцію до відмови від верхніх палат. У Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту (1950 р.); Конституція Данії інституювала однопалатний фолькетинг (1953 р.); в 1971 р. скасовано верхню палату шведського парламенту; Конституція Португалії 1976 р. передбачила однопа­латні Збори Республіки; аналогічне явище характерне для грецьких конституцій 1952 р. та 1975 р.

А що ж країни посткомуністичного світу? Як правило, тут збу­довані однопалатні загальнодержавні органи народного представництва. Але в деяких випадках створені або відроджені — двопалатні (Росія, Польща, Румунія, Чехія). В цьому контексті, на мій погляд, можна простежити зв'язок між тенденцією посилення влади президентури і реформуванням однопалатного парламенту в двопалатний. Він рельєфно відображений в Республіці Казахстан. Основний Закон 1993 р. конституював однопалатну Верховну Раду. Стрімке нарощу­вання елементів трансформування інституту президента у надвладу кардинально змінило організацію державної структури, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну Верховну Раду, а інституювала інший орган — парламент, що скла­дається з двох палат.

Прибічники двопалатного парламенту в Україні чомусь не оперують наведеними та іншими фактичними даними, які розкри­вають тенденцію відмови післявоєнних конституцій багатьох країн світу від бікамералізму. Не згадується, чи замовчується також інша, відносно нова тенденція світової конституційної законотворчості. Йдеться про чітко окреслену лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламентів політиці президентів і урядів (Франція, Німеччина).

Це дуже рельєфно відображає французька конституція 1958 р. Створення другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати в середині парламенту механізм, який би протистояв Національним Зборам, служив знаряддям боротьби в руках президента та уряду проти нижньої палати.

Конституційне закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 констатує, що кожний законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прийняття ідентичного тексту («законодавчий човник»). Якщо ж палати не дійдуть згоди, прем'єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки нового тексту із спірних питань. За умови, коли комісії не вдасться прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з передбаченою процедурою, уряд після нового читання в обох палатах може зажадати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови в середині парламенту струк­тури, яка б протистояла Національним Зборам. Творці П'ятої рес­публіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі для того, щоб гальмувати прийняття небажаних їй законопроектів. Разом з тим він виступає інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.

Якщо рішення Сенату не прийнятне урядові, він вводить узгоджувальну процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прий­няти небажані урядові законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу на долю закону: право прези­дента зажадати повторного розгляду закону парламентом (ст. 10);

право президента та прем'єр-міністра звертатися до Конституційної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61, 62).

Верхня палата конституційно може бути механізмом реалізації інтересів уряду також шляхом прийняття нею законів, обминаючи нижню палату. Такий варіант гарантує Основний Закон ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня палата — Бундасрат може прийняти закон в обхід нижньої палати — Бундестагу.

Заперечуючи авторам, що сповідують бікамералізм в Україні, варто загострити увагу на тому, що двопалатний законодавчий орган не є раціональним у складних умовах життєдіяльності населення, суспільства і держави. А саме ці реальності сьогодні наявні в Україні.

Аналізована антидемократична тенденція триває в новітній історії. Про це свідчить Конституція Республіки Казахстан 1995 р. Верхня палата заснованого нею двопалатного представницького органу, замість попереднього однопалатного, змодельована таким чином, що Сенат служить потужною перешкодою на шляху прий­няття схваленого нижньою палатою (Мажилісом) законопроекту.

Це досягається передбаченими конституцією процедурними нормами, що забезпечують явну перевагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4 ст. 61 законопроект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від загального складу Сенату, то він стає законом і протягом десятьох днів передається на підпис Президентові. У разі ж його відхилення проект повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою, тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до Сенату для обговорення і голосування. Повторно відхилений проект закону не може бути знову внесений у період тієї самої сесії.

Закріплені конституційне важелі придушення нижньої палати дуже істотно доповнюються можливостями, які закладені у складі Сенату, що досягається способом його формування. Відповідно до ст. 50 Конституції Сенат складають депутати, обрані по два пред­ставники від кожної області, міста республіканського підпорядку­вання та столиці Казахстану на спільному засіданні депутатів відпо­відних представницьких органів. Сім депутатів Сенату, крім того, призначає Президент.

Спосіб формування нижньої палати кардинально відрізняється від наведеного вище. Депутати Мажиліса (67 депутатів) обираються за одномандатними територіальними виборчими округами.

Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату міс­тить потенційні можливості для використання їх Президентом та урядом з метою проведення своїх інтересів у парламенті Казахстану.

Всупереч негативним тенденціям світової конституційної зако­нотворчості, що характеризують післявоєнний та новітній бікамералізм, його впровадження прогнозувалося і в Україні. У формалізо­ваному вигляді це втілювалося у деяких проектах нової Конституції. Особливо наполегливо ідея двопалатного парламенту насаджувалася у зв'язку з проектом Основного Закону в редакції 24 лютого 1996 р. Офіційно це був проект конституційної комісії, але назва «прези­дентський», що утвердилася в періодичній пресі та виступах народ­них депутатів, відбивала той факт, що з точки зору складу консти­туційної комісії перевага була на боці Президента. Ця обставина, так само, як і те, що Президент був співголовою конституційної комісії, цілком закономірно екстраполювалися на змісті проекту Основного Закону, який вибудовував конституційно-правовий статус, з одного боку,— всевладного глави держави, а з іншого — безпорад­ного бікамерального парламенту.

Парламент — Національні Збори — фіксувала ст. 72 названого проекту Конституції,— складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату. Проект передбачав гарантії і процедури примату верхньої палати над нижньою, багато в чому аналогічні конституціям держав, аналіз яких зроблено вище. Їхня сукупність загрожувала зруйну­ванням законодавчого органу як цілісного, єдиного утвору. Сенат моделювався механізмом, який забезпечував неможливість подолання парламентом політики Президента і Кабінету Міністрів, що в умовах і без того слабкого українського парламентаризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало антидемократичну спрямованість.

Двопалатні Національні Збори, всередині яких — Сенат, прямо і опосередковано фактично підпорядкований виконавчій владі, з точки зору прогнозу розвитку парламентських інститутів в Україні були б неприйнятні і навіть небезпечні, про що свідчить світовий досвід.

Окрім наведених мотивів, надзвичайно важливо те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент, останній не розгля­дається як раціональний і несхитний у випадку надзвичайних умов. За таких умов бікамеральний парламент ФРН трансформується в однопалатний орган, а сам процес відмови від однопалатного парламенту має конституційне закріплення. Основний Закон ФРН встановлює цілком чітко і недвозначно: коли ситуація вимагає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат скликати неможливо, парламентські повноваження надаються Загальному комітету (ст. 115-а/1), 115-а/2). Загальний комітет формується завчасно у відповідності зі ст. 53-а/І) з депутатів Бундестагу та членів Бундесрату обома палатами парламенту.

Досвід Німеччини вельми важливий для України через труд­нощі, які переживає республіка у перехідний період.

Але, заперечуючи авторам, прихильникам бікамералізму в Ук­раїні, варто зупинитися на внутрішніх умовах та передумовах, які могли б створити сприятливий грунт для посилення шкідливих наслідків у разі реалізації ідеї про заснування двопалатного пар­ламенту. В такому плані заслуговує на увагу аспект співвідношення першої і другої гілок влади, котрий у досліджуваному контексті переважно оминається. Зміст і спрямованість цих відносин пере­конливо засвідчують, що на нашому грунті двопалатний парламент слугував би випробуваним знаряддям придушення виконавчою владою представницького органу народу, перетворення його на безвольне і безпорадне утворення. Така перспектива закладалася не тільки нормами президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою взаємин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох років. А після прийняття Основного Закону і Верховна Рада, і Президент зберегли свої повноваження, вибори нових органів не проводилися.

Починаючи з 1992 р., Президент і Кабінет Міністрів постійно в різних формах вимагали делегування їм частини законодавчих повноважень, притаманних Верховній Раді та закріплених за нею конституційне. При цьому виконавча влада незмінно досягала своєї мети, але позитивного ефекту це не мало. Однак її наступальність, натиск наростали. Саме ця спрямованість другої гілки влади була причиною появи антиконституційного акту, яким був Конституційний договір, укладений між Верховною Радою і Президентом.

У контексті заперечення бікамералізму оперування Конститу­ційним договором винятково значуще, і на це слід звернути серйозну увагу. Адже аналога згаданому актові у країнах світу немає. Консти­туційний договір уособлює не тільки безпрецедентне вилучення у представницького органу народу (сторони договору) закріплених за ним Основним Законом загальновизнаних світом прерогатив та наділення Президента (другої сторони) величезною компетенцією, що включає сфери всіх трьох влад. Договір містив руйнівний потенціал знекровлення парламентських інститутів не тільки на час його дії, а й на перспективу. Верхня палата Національних Зборів, за ідеєю розробників президентського проекту Основного Закону, мала бути знаряддям, що перешкоджало б укоріненню парламентаризму також в умовах нової Конституції. Зміцнілі і сформовані стійкі важелі послаблення законодавчої влади виконавчими структурами, сформована антидемократична тенденція приниження ролі Верховної Ради у механізмі держави і зростання за її рахунок інституту президента,— це передумови запровадження бікамералізму і подальше використання Сенату для посилення повноважень Президента і Кабінету Мініст­рів. Намічене, таким чином, реально загрожувало становленню і розвиткові українського парламентаризму, поза яким не можуть гарантуватися свободи особистості і свободи суспільства.

Зазначимо, що ідея бікамералізму стосовно специфічних умов і конкретних реалій України була відкинута Міжнародним юридич­ним форумом «Нова Конституція України — шлях до утвердження української державності», про що організатор і керівник указаного форуму доповідав народним депутатам на сесії Верховної Ради у січні 1996 р. Негативне ставлення до даної проблеми виражалося також і в інших формах (круглі столи, семінари, прес-конференції, публікації).

Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорення його на сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в новому Основному Законі український парламент однопалатним органом.

Розділ 3. Стислий історичний нарис становлення парламентаризму в Україні

Традиції сучасного ураїнського парламентаризму сягають своїм корінням в історію східного словянства. І складається з кількоких етапів становлення:

Звичаєве віче давньоруської княжої доби (VI-XI ст.)

Київська законодавча традиція Польсько-Литовської доби (XIII-XVI ст.)

Генеральна Рада козацької доби (XV-XVIII ст.)

Перша конституційна Рада за гетьманату Пилипа Орлика (XVIIIст.)

Український парламентаризм часів Австрійської та Російської імперій (кін. XIX-початок XXст.)

Центральна Рада Української Народної Республіки (початок XX ст.)

Верховна Рада УРСР (XX ст.)

Верховна Рада незалежної України.

Проміжним наслідком цього процесу стала Верховна Рада України в тому стані в якому вона зараз є.

Розділ 4 . Структура Верховної Ради України

Похожие работы

Конституционное право Украины

Скачать

33739

0

0

... личности. Поэтому конституции, в том числе и Конституция Украины, являются результатом согласованных интересов личности и государства, результатом консенсуса, компромисса. Другими словами конституционное право Украины основано на договорных основах, а не на односторонней воле определенной группы партии или личности. Таким образом, к предмету конституционного права Украины следует отнести прежде ...

Общие и различные качества в работе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в Украине

Скачать

60459

0

0

... органов государственной власти Украины, создает предпосылки для широкого применения международно-правовых норм в национальной правовой системе. 3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Во многих зарубежных странах аналогичный институт народного защитника (омбудсмена) в различных модификациях существует уже и течение длительного времени. В России же его создание находится ...

Современные ориентиры внешней и внутренней валютной политики Украины

Скачать

45346

0

0

... места в мировом сообществе. Безусловно, и общепризнанные достижения Украины в деле строительства своей внешней политики являются ярким показателем ее способности справиться и с этими задачами.[6] 5. Внутренняя валютная политика Политика Украины не случайно сравнивается с политикой Франции. Их потенциалы не просто равны, по некоторым, очень важным природным показателям Украина своим ...

История народного хозяйства Украины и зарубежных стран

Скачать

374233

5

3

... было обеспечение нужд оборонной промышленности отечественного производства. На это были напрвлены все усилия рабочих, ученых, инженерно - технических работников. Восстановления народного хозяйства Украины, как и других районов страны, пострадавших от войны проходило на основе тесного сотрудничества и взаимопомощи союзных республик. На Украину со всех концов страны неприрывным потоком шли эшелоны ...