ОСОБЕННОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ

2    ОСОБЕННОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ

2.1 ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ КАК ИНДИКАТОР ПРОЦЕССА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ

Изучение возникновения и развития института главы государства (президента) даёт возможность вникнуть в суть изменений, происходящих сегодня во многих государствах, выделить особенности оформившихся в них политических режимов, а также в целом осмыслить процесс политических трансформаций, непрерывно продолжающийся и сегодня.

 Ещё раз отметим, что в современной теории государства и права республики традиционно подразделяются на три типа: 1) парламентские, где исполнитель­ная власть принадлежит правительству, формируемому парламентским боль­шинством и подотчетным парламенту, а полномочия главы государства невелики; 2) президентские, где исполнительную власть возглавляет президент, которому подотчетно правительство, и 3) президентско - парламентские, или полупрезидентские, где правительство формируется парламентским большин­ством, но при этом несет ответственность и перед президентом, Обладающим рядом исполнительных полномочий. Это весьма распространенная, но край­не схематичная и грубая классификация, затемняющая разнообразие моделей государственного устройства.

Одно из самых известных определений президентских режимов было сфор­мулировано М.Шугартом и Дж.Кэри. Согласно ему, президентская система предполагает:

Всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти (вне
зависимости от того, является ли таковой единоличным или коллегиальным);

Сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и зако­нодательного органа фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу (т.е. президент не может распустить парламент, а парламент — низложить
президента, и отсутствует механизм досрочных выборов);

Выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет
его состав[22].

Помимо "чисто" президентского, Шугарт и Кэри описывают премьер - президентский режим (впервые подобные режимы были выделены и изучены М.Дюверже, который характеризовал их как "полупрезидентские"[23]), который подразумевает наличие и премьер-министра, как при парламентской системе, и всенародно избранного президента. Отличи­тельные признаки премьер - президентской системы:

Президент избирается всенародно;

Президент наделен существенными полномочиями;

Наряду с президентом имеются премьер-министр и кабинет, которые ответственны перед законодательным собранием.

Под "существенными полномочиями" понимаются не только законода­тельные прерогативы, скажем, возможность вынести законопроект на рефе­рендум или оспорить его в судебном порядке, но и право роспуска парламента. Черта, при пересечении которой режим перестаёт быть премьер - президентским, по Шугарту и Кэри, — предоставление президенту права единолично решать вопрос о смещении министров. Наряду с парламентскими, президентскими и премьер - президентскими режимами как идеаль­ными типами, Шугарт и Кэри выделяют президентско - парламентские системы, когда полномо­чия по формированию кабинета закреплены как за президентом, так и за парламентом, и ассамблейно-независимые системы, где исполнительная власть назначается парламентом, но не может быть им смещена[24].

Попытки классифицировать республиканские режимы предпринимались и отечественными авторами. Например, Н.А.Сахаров подразделяет республики на президентские, полупрезидентские и парламентские. Однако выделенные им признаки режимов каждого типа имеют не жесткий, а вероятностный ха­рактер. Так, приводя в качестве образца президентской республики США, ав­тор тут же указывает, что латиноамериканская и ещё в большей степени аф­роазиатская модели президентства совершенно иные. Отличие полупрезидентской системы от парламентской он видит в том, что в одном случае президент разделяет исполнительную власть с главой правительства, а в другом испол­нительная власть принадлежит правительству, ответственному только перед парламентом, но при этом относит ряд стран, где по конституции действует система второго типа, к полупрезидентским (Чехию, Болгарию, Италию, Лит­ву, Эстонию и др.)[25]. В результате предлагаемая Сахаровым типологизация режимов есть не более чем его собственная экспертная оценка.

Таким образом, приходится заключить, что типологизации с исчерпываю­щим перечнем признаков, которые бы позволяли безошибочно классифициро­вать систему органов государственной власти каждой конкретной страны, пока не создано. Разумеется, как справедливо отмечали Шугарт и Кэри, никакая классификация не в состоянии зафиксировать все многообразие способов раз­деления властей и объемов президентских полномочий[26]. Но этого и не требуется. Достаточно обозначить существенные характери­стики, определить границы обобщений и установить жесткие критерии, позво­ляющие судить о принадлежности государства к некоему определенному типу.

Основанием для выделения последних должна служить их принципиальная значимость для политической системы, т.е. модификация любого из критери­ев должна вести к образованию иной политической системы. Главное внима­ние при выборе критериев следует уделять их влиянию на партийную систе­му, поскольку, как обнаружил М.Дюверже, она отражает важ­нейшие особенности политического режима[27]. Очевидно, что подобными критериями в первую очередь будут выступать "системные" принципы — специфика избирательной системы и порядок формирования органов власти. Что же касается такого показателя, как распределение функций между органами власти в собственно законотвор­ческом процессе, то он не является ключевым с точки зрения формирования основных характеристик политической системы.

На мой взгляд, при классификации систем с институтом президентства
следует исходить из семи перечисленных ниже критериев. При этом нужно
учитывать, что типологизация по данным критериям имеет смысл только в ус­ловиях конкурентной политической среды. Если в стране существует монопо­лия на власть, то конституционное разграничение полномочий оказывается формальным и не играет той роли, которая ему отводится в демократических обществах.

1. Состав избирательного корпуса. Всенародное избрание ставит президента в совершенно иное положение, нежели избрание парламентом, поэтому данный критерий считают важнейшим все исследователи института президентства. Как отмечает известный юрист Д.Л.Златопольский, при выборах "всем избирательным корпусом страны Парламент и Президент формально обретают одинаковый статус: в результате этого, естественно, вопрос об ответственности Президента перед Парламентом, как правило, даже не возникает"[28]. При прочих равных президент, избранный непосредственно населением, будет гораздо независимее президента, избранного парламентом.

2. Способ избрания (для президентов, избираемых населением). Выборы президента по определению являются мажоритарными. Мажоритарная избирательная система и, следовательно, президентская республика стимулируют возникновение партий, ориентированных на привлечение голо­сов всех слоев населения, что создает благоприятные условия для политического центризма и стремления к максимальному общественному согласию.

Формула, по которой устанавливается победитель, оказывает серьезное влияние на характер партийной системы. Общепризнанно, что мажоритарная система в один тур способствует установлению двухпартийности, пропорциональная система, наоборот, — многопартийности, а мажоритарная в два тур — объединению партий в коалиции. При системе относительного большинства для достижения успеха необходимо заранее определить единого кандидата для максимально широкого спектра сил. В США это достигается с помощью института "праймериз", в других странах действую иные механизмы взаимных консультаций. При системе абсолютного большинства партии, как правило, в первом туре выступают поодиночке, а во втором поддерживают согласованного кандидата, формируя различные конфигурации двухполюсных коалиций.

3. Совмещение/разделение постов главы государства и главы правительства. Важность этого критерия не вызывает сомнений, так как от способа формирования правительства во многом зависит организация власти в стране. Президент, лично возглавляющий правительство, непосредственно несет ответственность за деятельность всей исполнительной власти. При наличии же самостоятельного поста главы правительства президент оказывается несколько в стороне от кабинета и, таким образом, не может прямо отвечать за его работу. Соответственно, по-разному стоятся взаимоотношения президента и парламента, президента и правительства, парламента и правительства. Иначе говоря, расхождения по этому критерию свидетельствуют о существенных различиях в системе власти.

4. Механизм формирования правительства. Важно не только наличие самостоятельного поста главы кабинета, но и механизм формирования правительства, прежде всего распределение полномочий, касающихся назначения и смещения его членов. Очевидно, что данный фактор имеет решающее значение с точки зрения иерархического подчинения правительства президенту или парламенту. Чем важнее роль президента при назначении и увольнении министров, тем в большей степени он контролирует правительство. Существенно также, насколько самостоятелен президент при выборе кандидата в премьер-министры, может ли он по своей воле отправить в отставку правительство. Если при прочих равных в одной стране президент наделен таким правом, а в другой нет, то речь идет о разных типах президентского режима, так как президент обладает там неодинаковым политическим влиянием, и его взаимоотношения с правительством стоятся на совершенно разной основе.

5. Наличие/отсутствие у президента права распустить парламент. Значимость данного критерия определяется тем, что наделение президента такими полномочиями во многом уравновешивает влияние парламента на формирование правительства, прежде всего его право на вотум недоверия. Кроме того, если президент уполномочен распускать законодательное собрание, он может понуждать премьер-министра к компромиссам с партнёрами по коалиции, прибегая к угрозе досрочных выборов.

6. Наличие/отсутствие ограничений на переизбрание. Включение данного критерия обусловлено тем, что предоставление президенту права баллотироваться на новый срок усиливает его властные возможности и меняет отношение к лицу, занимающему президентское кресло. При этом следует отметить, что какого-либо влияния на особенности политической системы продолжительности президентского мандата не было обнаружено, и никто из исследова­телей никогда не использовал этот показатель при типологизации президент­ских режимов (в большинстве стран президент избирается на 4-5 лет, и подобное различие явно не сущест­венно).

7. Порядок замещения поста президента (наличие/отсутствие института досрочных выборов). Порядок замещения поста президента в случае вакансии оказывает серьезное воздействие на партийную, и шире — на всю политичес­кую систему. В странах, где не предусмотрены досрочные выборы и при не­возможности исполнения избранным президентом своих обязанностей его полномочия переходят к следующему по рангу должностному лицу, партии в состоянии планировать свою деятельность на длительный срок. Более того, им незачем иметь постоянный актив, который требуется главным образом в пе­риод выборов. Именно благодаря этому обстоятельству и возможно существо­вание партий — "избирательных машин" без фиксированного членства.

Режимы с досрочными выборами менее стабильны. Поскольку выборы мо­гут быть назначены практически в любой момент, партиям следует находить­ся в постоянной "боеготовности". Соответственно, их актив должен быть все­гда мобилизован, и, чтобы этого добиться, партии иногда сознательно прово­цируют политическую нестабильность и расшатывают государственные инсти­туты. Кроме того, продолжительность досрочной избирательной кампании ча­сто бывает крайне мала, что затрудняет создание коалиций.

В соответствии с представленными критериями можно выделить следующие основные, реально существующие типы систем с институтом президентства[29]:

Североамериканский тип. США — исторически первая президентская рес­публика (создана в 1787 г.). Впоследствии опыт США был использован при составлении конституций стран Латинской Америки, большинства стран Аф­рики и многих иных.

Президент США избирается населением (формально — через систему выбор­щиков) по однотуровой системе относительного большинства. Он является гла­вой не только государства, но и правительства, назначает членов правительства при условии утверждения их в Конгрессе, не имеет права распускать высший за­конодательный орган, который, в свою очередь, не вправе выразить недоверие правительству; не может быть избран более двух сроков подряд. Механизм до­срочных выборов отсутствует, четко оговорен порядок замещения вакансий.

Латиноамериканский тип. Формально латиноамериканская модель, подоб­но североамериканской, основана на разделении властей, однако система "сдержек и противовесов" здесь развита слабее, а законодательная и судебная ветви власти по объему прав заметно уступают исполнительной. Хотя в по­следние десятилетия этот дисбаланс полномочий постепенно сглаживается, ряд исследователей определяют, латиноамериканские режимы как "чистый президенциализм", "легальную диктатуру" и т.д.[30] К данному типу относятся все страны Латинской Америки, кроме Суринама и Перу.

В странах латиноамериканского типа президенты избираются непосредст­венно населением по мажоритарной системе абсолютного большинства. (В Боливии, если никто из претендентов не набрал в первом туре свыше половины голосов, его выбирает парламент из числа лидирующих кандидатов. Ранее та­кая же система действовала в Чили.) Они возглавляют правительства, но иногда имеют подотчетного себе номинального руководителя кабинета (в Аргентине — министр-координатор); назначают членов правительства без согласия парламента и наделены обширными полномочиями в случае чрезвычайных ситуаций; лишены права распускать высший законодательный орган, который, в свою очередь, не вправе выразить недоверие правительству. В большинстве стран региона запрещено переизбрание главы государства на следующий срок и в качестве президента, и в качестве вице-президента, причем иногда этот запрет распространяется и на родственников действующего президента (В Аргентине и Бразилии повторное избрание президента разрешено).

Конституции латиноамериканских стран не предусматривают досрочных президентских выборов. Если пост президента оказался вакантным, функции президента исполняет вице-президент, а при отсутствии такового — глава за­конодательного органа либо избранный парламентом временный президент. Вместе с тем отсутствие поста вице-президента является скорее исключением, более того, в ряде стран — например, в Панаме, Гондурасе, Коста-Рике и Пе­ру, — предусмотрено даже несколько вице-президентов.

Французский тип. Классический для полупрезидентских (или президентско — парламентских) республик строй был установлен во Франции Конститу­цией 1958 г. Аналогичные режимы действуют также в Алжире, Шри-Ланке и некоторых других странах.

В государствах французского типа президент избирается населением по ма­жоритарной системе абсолютного большинства и является только главой го­сударства. Правительство подотчетно и парламенту, и президенту; по итогам парламентских выборов президент назначает премьер-министра и по пред­ставлению последнего — остальных членов правительства. Президент наделен обширными полномочиями во всех сферах государственной жизни; он имеет право распускать нижнюю палату парламента и назначать новые выборы, а также переизбираться на свой пост неограниченное число раз. Предусмотрен институт досрочных президентских выборов, в преддверии которых функции президента временно исполняет председатель Сената.

Российский тип. Институт президентства был введен в России в 1991 г.,
полномочия президента регламентированы Конституцией 1993 г. В соответст­вии с ней президент РФ избирается непосредственно населением по двухту­ровой мажоритарной системе. Он назначает (с согласия нижней палаты пар­ламента) председателя правительства, а также — уже самостоятельно — всех остальных министров и может в любой момент отправить правительство в от­ставку. При определенных обстоятельствах президент вправе распустить Госу­дарственную Думу (Дума не может быть распущена в период действия чрезвычайного положения, при проведении процедуры импичмента против президента и в течение первого года своих полномочий. Ст.ст. 111 и 117 Конституции РФ[31]). Вместе с тем, один чело­век не может быть избран президентом более двух раз подряд, а в случае ва­кансии назначаются досрочные выборы.

Как и в государствах французского типа, президент РФ является главой го­сударства, но не главой правительства. Однако во Франции правительство формируется парламентским большинством, что уравновешивает право пре­зидента на роспуск Национального Собрания. В России же парламент лишь утверждает кандидатуру премьер-министра, так что право президента на рос­пуск Государственной Думы ничем не уравновешено. Полномочия президен­та России превышают и полномочия президента США, ибо, как уже говори­лось, последний ни при каких условиях не может распустить Конгресс, а тот, со своей стороны, утверждает все персональные назначения в правительстве.

Президентские системы российского типа действуют в Казахстане, Киргизии, Белоруссии, Узбекистане, Таджикистане, Азербайджане и Армении.

Парламентский тип. Парламентские республики можно разбить на две группы: условно мягкого типа, при котором президента избирает население, и условно жёсткого, при котором его избирает парламент. К первой группе относятся Ирландия, Австрия, Германия, Сингапур, ко второй — Швейцария, Греция, Израиль, Молдова, Индия и ряд других.

Для парламентских республик характерны: избрание президента парламентом (в «мягких» парламентарных республиках – населением по мажоритарной системе абсолютного большинства); формирование правительства парламентским большинством и ответственность правительства перед законодательным собранием, отсутствие у президента права исполнительных полномочий и реального права на роспуск парламента, отсутствие ограничений на переизбрание на пост президента и наличие института досрочных президентских выборов.

Можно выделить еще несколько особых форм, отличающихся от вышепе­речисленных по некоторым показателям[32].

Перуанский тип занимает промежуточное положение между латиноамери­канским и французским вариантами и близок к российскому. Президент Пе­ру вправе распустить парламент, при этом в стране имеется самостоятельный глава правительства. Подобно президентам России и стран Латинской Амери­ки, президент Перу самостоятельно назначает членов правительства, но в от­личие от России и Франции при замещении вакантного поста президента не проводятся досрочные выборы: полномочия главы государства автоматически переходят к вице-президенту.

Украинский тип правомерно рассматривать в качестве переходного между французским и российским. Он во многом напоминает российский, однако на Украине возможности президента прибегнуть к роспуску парламента значи­тельно уже, нежели в России. Кроме того, хотя президент Украины лично на­значает большинство чиновников, ряд назначений ему надо согласовывать с Верховной Радой или главой правительства.

Кипрский тип повторяет североамериканскую модель за исключением трех позиций: на Кипре президентские выборы проводятся по двухтуровой систе­ме, нет поста вице-президента и существует институт досрочных выборов. По­хожая система действует на Мальдивских и Сейшельских островах, в Грузии.

Южноафриканский тип тоже похож на североамериканский, однако в от­личие от США президент ЮАР избирается парламентом, и имеется институт досрочных выборов. Аналогичная модель, но без института досрочных выбо­ров, используется в Индонезии и Суринаме.

Пакистано-турецкий тип сходен с французским, но в странах с подобной системой президент избирается парламентом и не может претендовать на пе­реизбрание.

Ливанский тип в чем-то напоминает турецкий, но при этом обладает выра­женной спецификой. В Ливане высшие государственные посты закреплены за представителями разных конфессий. Президент избирается парламентом, но обязательно из христиан-маронитов, премьер-министр — из мусульман-сун­нитов, председатель парламента из шиитов, а его заместитель и заместитель премьер-министра должны быть православными. Разграничение власти носит мягкий характер, и все базовые права осуществляются сообща.

Углубляясь в детализацию, можно выделить еще несколько разновидностей смешанных систем, например индонезийскую, суринамскую, португало - финскую. Следует также учитывать, что в ряде стран третьего мира существуют яв­но временные формы, которые, скорее всего, постепенно приблизятся к одному из обозначенных типов.