ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА

3 ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА

3.1    МИРОВАЯ ПРАКТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА

Федерализм как явление между­народного значения возник с факти­ческим обретением независимости крупнейшими английскими колония­ми — в XVIII —XIX веках. До этого едва ли не единственным примером государственного образования феде­ративного типа являлась Швейцария, где данная форма государственного устройства была создана на базе кон­федерации и обусловлена действием целого ряда исключительных факто­ров, приведших к возникновению уни­кальной для Европы полиэтнической общности. Примечательно, что офици­альное название этого государства до сих пор звучит как Швейцарская Кон­федерация, хотя по существу оно ста­ло федерацией еще в начале XIX века, когда впервые в этой стране были созданы общегосударственные органы управления.

За пределами Европы создание федераций происходило путем добро­вольной консолидации бывших коло­ний с преимущественно однородным этническим составом, что имело место, в частности, в США, Канаде и Австра­лии. При этом было вполне естествен­ным и объяснимым нежелание этих колоний при образовании новых го­сударств лишиться существенной час­ти прав, полученных в ходе борьбы за независимость. Поэтому федеративная форма государственного устройства явилась для них практически един­ственно возможным способом объ­единения. В рамках федераций была в целом сохранена сложившаяся к тому времени законодательная систе­ма штатов и провинций и учтены исторические особенности территори­ального управления. Федеративная форма правления была принята ещё и потому, что колонии не могли позво­лить себе такую роскошь, как объеди­нительные войны в целях создания цен­трализованных унитарных государств. С другой стороны, в таких войнах про­сто не было необходимости ввиду силь­ных центростремительных тенденций, возникших в период противостояния метрополиям.

Как бы то ни было, образование федераций в Северной Америке и Ав­стралии носило ярко выраженный объединительный характер и явилось наиболее адекватным способом реали­зации сложившихся предпосылок к слиянию бывших колоний на обшир­ных пространствах. Следует учиты­вать также, что такие страны, как Ав­стралия и Канада, в развитии своей государственности прошли стадию доминиона, то есть формального при­знания британской королевской влас­ти, и поэтому их федерализм в опре­деленной степени можно рассматривать как составную часть наследия метро­полии.

То же самое относится к Индии, Нигерии, Малайзии и некоторым дру­гим бывшим британским владениям, а также отчасти и к отдельным колони­ям Испании и Португалии в Латин­ской Америке. Разумеется, фактор ко­лониального прошлого ни в коей мере нельзя считать основополагающим, од­нако он, несомненно, сыграл некото­рую роль в выборе этими странами формы государственного устройства.

В Европе в конце XIX века обра­зование федераций также было обус­ловлено объединительными процесса­ми. Наиболее яркий пример — Герма­ния, где введение данной формы прав­ления явилось своего рода компромис­сом между бывшими самостоятельны­ми государствами и вновь созданны­ми органами центральной власти. При этом уровень централизации властных полномочий в этой стране изначально был очень высок, что способствовало быстрому установлению монархии и существенному ограничению свобод земель и «вольных» городов.

Большинство существующих ныне федераций было сформировано в пе­риод после окончания Второй миро­вой войны и до завершения распада мировой колониальной системы. В Европе в число воссозданных феде­ративных государств, которые в 30 — 40-е годы фактически представляли со­бой унитарные образования, вошли Фе­деративная Республика Германия и Ав­стрия. Новое государственное устрой­ство указанных стран в существенной мере можно рассматривать как устрой­ство, принятое под давлением держав-победительниц. Согласно новой кон­ституции ФРГ, каждая из входивших в ее состав земель признавалась само­стоятельным государством. Статья 30 Основного Закона Германии, в част­ности, гласит, что «осуществление го­сударственных полномочий и решение государственных задач являются де­лом земель, поскольку настоящий За­кон не устанавливает и не допускает другого регулирования»[39]. Не измени­ло данного положения и объединение Германии в 1990 году. Территориаль­ная организация бывшей ГДР, вклю­чавшая восемнадцать округов, была преобразована в пять новых земель, которые были объединены принципом новых федеративных земель. Грани­цы новых административно - территориальных единиц соответствуют старым, исторически сложившимся до 1945 года.

В последнее время в Европе на­блюдается новый всплеск федерализ­ма, вызванный повышением экономи­ческой и политической самостоятель­ности регионов в большинстве стран континента, и в особенности в рамках Европейского Союза. Стремление к преобразованию унитарных государств в федеративные затронуло крупней­шие европейские центры и сегодня уже повсеместно воспринимается как объективный процесс.

В Италии, например, недавно была поставлена задача создания «админи­стративного» федерализма, в резуль­тате чего предполагается осуществить дальнейшую децентрализацию государ­ственного управления. Этот процесс должен затронуть как территориаль­ную организацию государственной ад­министрации, так и бюджетные отно­шения между Центром и регионами. Цель данной административной рефор­мы заключается в том, чтобы приме­нить принципы частного сектора к ра­боте государственных служб и тем самым повысить их эффективность. Принятый в связи с этим рамочный закон передает региональным и мест­ным органам власти ряд полномочий, находившихся ранее в ведении государства. К числу последних относят­ся, в частности, услуги в сфере обра­зования и здравоохранения, предостав­ление финансовых стимулов для раз­вития промышленного производства, городское строительство, вопросы зем­лепользования, общественные работы, защита окружающей среды и другие. Указанные преобразования можно рас­сматривать в качестве важного шага по трансформации унитарной системы государственного управления в феде­ративную.

В Соединенном Королевстве (ко­торое у нас сплошь и рядом ошибоч­но именуют Великобританией) нарас­тание центробежных тенденций про­является в попытках создания соб­ственных законодательных органов власти в исторических областях, в пер­вую очередь в Шотландии. Это ново­введение также будет, по существу, означать образование нового европей­ского федеративного государства с символической монархической властью, что, судя по всему, не только не устра­нит сепаратистских тенденций, но мо­жет еще более усилить их. Кроме того, отмена прямого правления Центра в Северной Ирландии может дать до­полнительный импульс к дальнейше­му усилению федералистских веяний и в недалекой перспективе — к пере­смотру конституции страны.

В Бельгии поправка к конституции от 1993 года окончательно зафиксиро­вала новое государственно-правовое ус­тройство страны: «Бельгия является фе­деративным государством, состоящим из сообществ и регионов». При этом была создана весьма сложная многоуровне­вая система управления: в состав Бель­гии вошли три сообщества (француз­ское, фламандское и германоязычное), три региона (Валлония, Фландрия и Брюссель) и четыре лингвистических региона (франкоязычный, голландско (фламандско) язычный, немецкоязыч­ный и двуязычный столичный регион в Брюсселе). Более того, многие предста­вители общественных кругов этой стра­ны (особенно во Фландрии) настаива­ют на дальнейшем преобразовании го­сударства в конфедерацию, что означа­ет весьма вероятное появление в ближайшем будущем на карте Европы но­вых независимых государств.

Этот вывод сделан мной не слу­чайно, так как в Европе и в мире в целом наряду с созданием новых фе­дераций идет процесс дробления уже существующих. Свершившимися фак­тами стали распад Югославии и раз­деление Чехословакии, прекратил свое существование Советский Союз, со­храняется высокая вероятность вы­хода из состава Канадской федера­ции провинции Квебек, что, по суще­ству, приведет к исчезновению этого государства в качестве экономиче­ского и политического фактора гло­бального значения.

Усиление федералистских тенденций представляет собой проявление более обширного процесса — регионализации, которая заключается в по­вышении экономической, политической и правовой самостоятельности терри­торий (крупнейших административно-территориальных единиц), передачи в их ведение значительной части полно­мочий центральной власти. В Европей­ском Союзе регионы входящих в его состав стран получают представительство в органах наднационального регулирования и приобретают возмож­ность оказывать влияние на политику Сообщества в целом. Термин «Евро­па регионов» уже достаточно прочно вошел в лексикон официальных лиц и представителей академических кругов не только в самой Европе, но и в Рос­сии. Все большее распространение по­лучает точка зрения, согласно кото­рой уже в недалекой перспективе не­которые географические сегменты мирового сообщества необходимо бу­дет рассматривать как совокупность не государств, а регионов, составляю­щих эти государства.

Конечно, трудно отрицать поло­жительный эффект от введения еди­ной валюты, снижения тарифных и нетарифных торговых барьеров, от облегчения свободы передвижения лю­дей по территории Сообщества, от сближения законодательных систем и от других уже осуществленных и на­меченных к осуществлению мер. Од­нако при всех позитивных достиже­ниях налицо тенденция к ослаблению органов государственной власти, к окончательному разгосударствлению экономики и созданию новой, «ячеис­той» структуры общества, в котором каждая из ячеек независимо от дру­гих может быть подвергнута прямому или косвенному воздействию извне.

Источником такого воздействия, согласно широко распространенной точке зрения, принято считать Соеди­ненные Штаты. Действительно, на об­щем фоне ослабления связующих зве­ньев между регионами в рамках мно­гих крупнейших государств мира США продолжают выглядеть единым моно­литом, демонстрирующим положитель­ные стороны федерализма. Основопо­лагающим принципом американской конституции, как известно, является территориальная целостность, а не пра­ва человека, как в большинстве стран «либеральной» Европы и даже в Рос­сии. Любая деятельность, направлен­ная на самоопределение отдельных штатов, пресекается в корне (широкую известность получила, например, акция по ликвидации горстки сепаратистов в штате Техас). К тому же в эту схе­му хорошо вписывается идея однополярного мирового устройства, в кото­ром американской державе отводится главенствующая роль.

В государственном строе США и способе развития заложено много мин замедленного действия, включая ярко выраженную этническую неоднород­ность, многоконфессиональность, рез­кие различия между регионами в куль­турном и социальном отношении и главным образом федерализм сам по себе. Эти мины при определенных об­стоятельствах могут быть достаточно быстро приведены в действие, и тогда США окажутся приблизительно в та­ком же положении, в каком в конце 1980-х годов предстал казавшийся доселе незыблемым Советский Союз[40].

Тем не менее, как представляется, речь в данном случае должна идти не столько о Соединенных Штатах как таковых и об «американском импери­ализме», сколько о США как основ­ном месте базирования международ­ных финансовых кругов, использую­щих в своих целях административный аппарат и военную мощь этой страны. Разукрупнение общественных и поли­тических структур в глобальном мас­штабе обеспечивает для них если еще не сам контроль над основным боль­шинством стран мира, то возможность достижения такого контроля в обо­зримом будущем. Так как центр тя­жести мирового развития уже пере­местился из производственно-экономи­ческой сферы в сферу финансовую, основным препятствием для трансна­циональных финансовых групп оста­ются институты власти национально­го уровня, то есть государства. По­этому всяческого поощрения удоста­иваются усилия по их разделению и ослаблению, а попыткам реальной кон­солидации оказывается активное со­противление (наглядный пример — заключение союзного договора меж­ду Россией и Белоруссией).

В результате можно сделать вы­вод о том, что федерализм, возник­ший и распространившийся как объективное явление, сегодня пре­вратился в процесс, в значитель­ной мере контролируемый так на­зываемым «мировым сообществом» и международными финансовыми структурами.

Означает ли все вышеизложенное, что федерализм в современных ус­ловиях в конечном итоге ведёт к развалу государственности в боль­шинстве стран мира? Избегая одно­значно положительного ответа на этот вопрос, обратимся к ситуации, ко­торая сегодня сложилась в области федеративных отношений в России, и к возможным последствиям происшед­ших сдвигов для политического и эко­номического будущего нашей страны.