Устройство службы занятости РФ и других стран

3.3 Устройство службы занятости РФ и других стран

Потенциальные возможности службы занятости в России по ряду причин недоиспользо­ваны. Ее позитивное влияние на рынок труда даже в условиях экономического спада может быть повышено. Помимо таких "внешних" обстоятельств, как ограниченное число имеющих­ся вакансий, ухудшающееся финансовое положение Фонда занятости, ведущее к сокраще­нию активных программ, име­ются и другие, "внутренние", факторы, активизация которых позволит мобилизовать допол­нительные резервы и повысить эффективность ее деятель­ности.

Учитывая, что в российских ис­следованиях данные вопросы представлены весьма скупо, мною использованы материалы ОЭСР, а также ряд других зару­бежных источников, касающих­ся современ­ных концеп­ций развития служб занято­сти в различ­ных странах.

Современная служба занятости строится на следующих принципах, способствующих повышению эф­фективности программ и услуг на макро- и микроуровнях:

1. Интеграция ключевых функций службы занятости: посредничества при подборе работы и работника; управление выплатами пособий по безработице; направление граждан на активные программы.

2. Стратегия активного вмешательства с целью снижения продолжительности безработицы (ранняя идентификация ищущих работу и находящихся под риском стать длительно безработными;

индивидуальные планы поиска работы; тесты на активность; ограничение доступа к пособиям и т.д.).

3. Применение внутренних индикаторов эффективности программ и услуг службы занятости.

4. Переход от традиционной оценки деятельности по степени выполнения планов расходов к оценке работы по результатам для клиента как показателя конечной эффективности расходов.

Данные принципы в последние годы стали универсальными для многих стран мира. Они вошли, например, в ряд документов ОЭСР, принятых в последнее время. На их основании каждая из стран-участ­ниц организации разрабатывает собственные концепции и планы по повышению эффективности дея­тельности национальных служб за­нятости.

Интеграция ядра функций службы занятости

Один из наиболее мощных ин­ституциональных факторов, влия­ющих на эффективность пассивной и активной политики занятости, - степень интеграции трех ее ключе­вых функций: подбор рабочего ме­ста и работника; администрирова­ние в области выплат пособий по безработице; направление безра­ботных на участие в активных про­граммах. Так как окончательная цель всех трех функций службы за­нятости состоит в том, чтобы реинтегрировать безработного в обще­ственное производство настолько быстро, насколько возможно, важ­но принять во внимание, что между ними существует тесная связь и взаимозависимость. С учетом этого большей эффективности работы службы занятости можно добиться, если обеспечить тесную координа­цию и сотрудничество:

1. между подбором работы и выплатой пособий, что позволяет эффективно применить тест на го­товность к работе и, следователь­но, выполнить одно из ключевых предварительных условий для воз­никновения права на пособие;

2. между посредничеством в по­иске работы и активными програм­мами профессиональной подго­товки, чтобы гарантировать для безработного приобретение при­знаков, необходимых для заполне­ния доступных вакансий;

3.между администрацией, занятой выплатами пособий, и подразделениями, занимающимися направлением безработных на активные программы с тем, чтобы избежать фактов участия в программах с единственной целью возобновления права на пособия.

Политика вмешательства в течение периода безработицы Характер политики вмешательства должен быть различен в начале периода безработицы и после многих месяцев, проведенных в поисках подходящего места. Например, нет смысла требовать от квалифицированного работника, находящегося в состоянии безработицы одну или две недели, чтобы он участвовал в общественных работах. И аналогично – едва ли стоит после 12 месяцев безработицы обучать человека составлению резюме: вряд ли это расширит возможности занятости. Российский закон о занятости вообще обходит данный вопрос. Ряд его статей предусматривает некую систему приоритетов доступа к программам службы занятости. Так, ст.13 предусматривает “дополнительные гарантии” широкому спектру групп населения. В отношении этих групп закон гарантирует ряд мер, в частности: создание дополнительных рабочих мест, специальных организаций, разработку специальных программ обучения и т.д. Выбор данных групп в качестве целевых сделан скорее по социальным соображениям и в меньшей степени связан с их реальным положением на рынке труда.

Чтобы обеспечить более рациональный выбор, определить периодичность и степень вмешательств в течение периода безработицы, необходимо устанавливать некие нормы относительно того, что должно быть, с одной стороны, правом, а с другой – обязательством безработных (в особенности получателей пособий по безработице) на различных стадиях безработицы.

Наиболее эффективно было бы предложить интенсивную помощь в поиске работы небольшой гомогенной группе или, в идеале, в индивидуальном порядке, уже на ранней стадии безработицы. Но когда потоки безработных велики, слишком дорого обеспечить их всех такой помощью, особенно на индивидуальном уровне.

Следовательно, важно выбрать тех безработных, кто больше всего нуждается в помощи. По этой при­чине многие страны используют се­годня так называемое профилиро­вание искателей работы, чтобы идентифицировать тех, кому гро­зит долгосрочная безработица.

Профилирование и раннее вмешательство службы занятости

Первая регистрация ищущих ра­боту в службе занятости - критичес­кий момент всего периода безра­ботицы. В странах, где служба за­нятости рассматривается как уни­версальный поставщик государст­венных услуг соискателям работы (Россия, Франция, Германия и Швеция), всем безработным пред­лагается широкий диапазон форм обучения и мер помощи в поиске работы сразу после регистрации в службе занятости. Безработные мо­гут пользоваться этими услугами независимо от того, находятся они или нет в группе риска стать долго­срочными безработными. Только субсидии для создания рабочих мест ограничены: они предоставля­ются долгосрочным безработным или группам повышенного риска. Другие страны (Австралия, Велико­британия и Соединенные Штаты Америки) намного более избира­тельны на начальном этапе безра­ботицы. В Великобритании, напри­мер, обучение для взрослых безра­ботных доступно только после шес­ти месяцев поиска работы.

Законодательство Российской Федерации не ограничивает доступ граждан к любым программам и услугам в зависимости от стадии безработицы. Однако раннее вме­шательство как универсальную ус­лугу в широком масштабе все сложнее реализовывать в ситуации высокой и постоянной безработи­цы, ограниченности ресурсов. Для раннего вмешательства более под­ходят относительно дешевые меры, подобные помощи в поиске рабо­ты; гораздо реже применяются та­кие дорогостоящие меры, как суб­сидии и обучение.

Следовательно, всегда сущест­вует дилемма и надо выбирать между меньшим количеством ран­них вмешательств, заканчиваю­щихся обычно накоплением про­блем долгосрочной безработицы, и более ранним началом вмеша­тельств, что сопровождается увели­чением бюджетов службы занятос­ти. Поэтому необходимо решать, кому из безработных нужно пред­ложить те или иные услуги или они должны быть обязательными для членов определенных групп.

Выбор может иметь место на ос­нове отдельных признаков, харак­теризующих специфические осо­бенности безработного человека. Это могут быть, например языко­вые трудности, которые априорно определяют высокий риск дрейфа к долгосрочной безработице. Другой более сложный подход состоит в выявлении и оценке нескольких факторов риска на основе исполь­зования методов профилирования. Может быть применен формаль­ный способ профилирования, ос­нованный на статистических мето­дах, либо менее формальный - на базе оценок со стороны опытного персонала службы занятости, или комбинация обоих. В Швеции, на­пример, в основном полагаются на профилирование с учетом мнения персонала, в Соединенных Шта­тах - на формальные методы, в Ав­стралии - на их комбинацию.

Обратимся к опыту стран, кото­рые задавали тон в развитии и при­менении методов профилирова­ния.

Профилирование работников в Соединенных Штатах В ноябре 1993 г. Конгресс” США принял закон, требующий от каждого штата основать собственную Службу профилирования и возвра­щения работников к той или иной форме занятости (WPRS), выполня­ющую три основные функции: ран­нюю идентификацию получателей пособия по безработице, которые, вероятно, скоро исчерпают право на него; определение условий пре­доставления этим претендентам ус­луг по возвращению к работе; сбор информации о результатах в целях проверки сохранения преемствен­ности пособия и облегчения оценки эффективности действий службы занятости.

Все безработные, которые по­стоянно теряют работодателя и имеют право на пособие по безра­ботице, профилируются при пер­вой же регистрации. Профилиро­вание проводится на основе статис­тической модели, которая оцени­вает вероятность того, что ищущий работу исчерпает право на посо­бие. Модель содержит пять пере­менных: уровень образования, стаж работы, изменения в занятости в прошлом (занятие/отрасль) и уровень безработицы в данной местности.

Ищущие работу, профилиро­ванные таким образом, обязаны участвовать в программах помощи поиску работы, но не в более доро­гостоящих программах обучения. При наличии возможностей для обучения этим работникам может быть сделано такое предложение, но согласие на прохождение про­граммы обучения остается добро­вольным.

Классификация ищущих работу в Австралии

В 1994 г. в рамках инициативы "Работающая Нация" была пред­ставлена стратегия раннего вмеша­тельства служб занятости с целью трудоустройства взрослых получа­телей пособий по безработице с са­мой высокой степенью риска дол­госрочной безработицы. Для моло­дых людей применяется другая процедура.

Используется формальное про­филирование, основанное на ста­тистической модели. Выделяются следующие симптомы долгосроч­ной безработицы: возраст, образо­вание, статус коренного жителя, рождение не в англоговорящей стране, навыки разговорного анг­лийского языка, инвалидность и место жительства. Но этим не огра­ничиваются. Сотрудники службы занятости могут выбирать из числа ищущих работу в первые 12 меся­цев после регистрации отдельных безработных или их группы для дальнейшей оценки с учетом дополнительных факторов (слабой побуждение к работе, низкое самоуважение, слабые знания по арифметике, низкая грамотность, длительное время нахождения без paботы). В 1995 г. идентифицировано около 5% лиц, прошедших профи­лирование. Еще 10% лиц, получив­ших статус безработных, были идентифицированы на основании мнения службы занятости. Все ото­бранные лица интервьюируются и классифицируются по уровню сложности трудоустройства.

Система Измерения услуг и Результатов Обслуживания

в Канаде (SOMS)

Канада не имеет формальной модели профилирования для оцен­ки ищущих работу по степени опас­ности стать долгосрочным безра­ботным. Но она испытывает систе­му (SOMS), которая основывается на комбинации "экранирования ха­рактеристик" и мнения консультан­тов.

В тех случаях, когда применяет­ся эта система, работникам предо­ставляется возможность участво­вать в программах, к которым они допускаются по результатам оцен­ки с использованием статистичес­кой модели и которые оцениваются как наиболее целесообразные (с точки зрения ожидаемых результа­тов трудоустройства) и эффектив­ные (или рентабельные) средства помощи. Эта модель разработана с учетом опыта, накопленного за предыдущие десять лет, и оценки результатов, которые эти вмеша­тельства имели на занятость и исто­рию дохода безработных, а так же общественных затрат на эти вмеша­тельства. Основной файл данных был построен путем объединения 20 существующих файлов, которые включали сведения из переписей населения, а также о пособиях по безработице, об участии в про­граммах обучения и т.д. Специа­лист по трудоустройству оснащен двумя новыми инструментами: мо­делью подбора того средства, кото­рое, вероятно, будет наиболее эф­фективным применительно к кон­кретному клиенту, включая инфор­мацию о наиболее рентабельных средствах помощи и данные о ра­боте, доходе клиента и истории по­мощи ему.

Последующее индивидуальные действия

Индивидуальная работа приоб­ретает все большую важность и "срочность" по мере увеличения продолжительности периода без­работицы. Последняя может рас­сматриваться как процесс своего рода самовыбора, который в ко­нечном счете делает профилирование излишним. Те, у кого сложные проблемы, дрейфуют в долгосроч­ную безработицу, в то время как другие будут выходить из безрабо­тицы и приобретать работу. Когда существует риск самовыбора без­работицы, важно установить диа­гноз, т.е. определить реальные трудности, с которыми сталкивает­ся долгосрочный безработный, и сделать оценку возможных сроков и способов восстановления потен­циала его конкурентоспособности на рынке труда. Это может быть до­стигнуто с помощью глубокого ин­тервью, а если необходимо, то и нескольких, а главное - действий, соответствующих потребностям и возможностям безработных.

Оценка трудового потенциала и индивидуальная работа с долго­срочными безработными практику­ются сегодня многими странами.