Зарубежный опыт финансовой поддержки депрессивных территорий и перспективы его использования в России

1.4. Зарубежный опыт финансовой поддержки депрессивных территорий и перспективы его использования в России.

При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Итак, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.

В принципе имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных” условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.

Вторая модель фокусируется на соображениях распределения. “Единообразных условий жизни” не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей “конкурирующего”, а не “сотрудничающего” федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является дать возможность конкретным регионам взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских “общих налогов”. Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.

Относительно большая самостоятельность отдельных штатов не отражена в финансовых потоках различных уровней составителей бюджетов. Тем самым федеральный уровень имеет относительно большую нагрузку в числовом отношении вследствие, кроме всего, значительных военных расходов и выплат по процентам. Также весьма существенными являются трансфертные платежи от федерального правительства правительствам штатов и местным органам власти. Страховые пособия по безработице определяются штатами и покрываются за счет грантов от федерального правительства. Штаты устанавливают размеры отчислений в страховые фонды по безработице, а также требования (критерии) для получения льгот. В результате, в разных штатах по-разному действуют различные параметры этой системы, в частности размеры доходов, облагаемых налогами, отчислений и льгот (Бюджетный комитет, 1998). Размеры федеральных грантов под эти программы определяются в зависимости от экономических потенциалов штатов и их возможностей создавать прибыль.

В отличие от Германии, например, государственные учебные заведения финансируются преимущественно за счет местных органов. Отдельные органы образования сами определяют политику в области образования, но правительства штатов оплачивают определенную часть расходов на государственное образование. Правительства штатов непосредственно ответственны за послешкольное образование в университетах и колледжах штатов, хотя значительная часть расходов по обучению оплачивается в частном порядке. И вновь, в отличие от Германии, в США расходы по ведению общественных (государственных) финансовых дел, берут на себя все уровни составителей бюджетов, включая местные органы власти.

На федеральные гранты приходится около 1/5 штатных и местных расходов. Большая часть этих средств предназначается для конкретных целей, в то время, как другие средства предоставляются в качестве общедоступных или неконкретизированных грантов. Подобные платежи осуществляются либо в форме блочных субсидий (грантов) для конкретных направлений, например, образования, здравоохранения, социальной защиты, либо грантов, предназначенных для конкретных программ (проектов), за получением которых следует обращаться в каждом конкретном случае. Критериями горизонтального распределения грантов обычно являются численность местного населения, местный экономический потенциал, а также местные усилия по сбору налогов, либо стоимость предоставляемых общественных услуг. Федеральная доля в расходах штатов варьируется между 50 – 80%, в то время как доля штата в финансировании местных программ и услуг явно ниже 50%.

Штатные правительства сами определяют собственную фискальную политику. Однако они часто зависят от требований собственной конституции в отношении бюджетного баланса. Это не означает обязательно, что бюджетные планы исполняются на самом деле так, как они были первоначально одобрены. Так, некоторые штаты допускают перенос бюджетного дефицита на следующий финансовый год. Другие лишь требуют установить бюджетный баланс с учетом административных расходов, в то время как инвестиции, или “актив” бюджета могут быть профинансированы за счет долга. Аналогичные правила действуют в отношении местных органов власти. Долги штатных правительств не обеспечиваются федеральными гарантиями. Вместо этого рейтинговые агентства определяют платежеспособность (кредитоспособность) конкретных штатов и таким образом процентные ставки, которые им надлежит выплачивать по своим долговым обязательствам (облигациям). Но федеральное правительство оказывает определенное влияние в этом деле путем освобождения от федеральных налогов процентов, заработанных по штатным и муниципальным облигациям, благодаря чему эти ценные бумаги становятся более привлекательными для инвесторов[24].

В силу различий в видах и размерах налогов, уровнях облагаемых налогом доходов и самостоятельности различных уровней власти в вопросах налоговой политики, не удивительно, что уровни доходов так значительно отличаются друг от друга в разных штатах и их районах. Если штаты Северо-Запада и Средней Атлантики дают большую часть доходов, то юго-восточные и юго-западные штаты занимают самые последние места в приводимом перечне. В самих этих регионах также отмечены значительные расхождения. В 1994 г., (поскольку самые свежие данные имеются за этот год), штаты с большей способностью собирать налоги собрали доходов в три раза больше, чем штаты со слабой способностью собирать налоги. Однако без двух штатов с большей способностью собирать налоги указанный разрыв значительно сокращается: доходы в регионах с большей способностью собирать налоги в этом случае грубо в два раза превышают уровень доходов в регионах с меньшей способностью собирать налоги.

Сравнение уровня доходов штата или местных административных единиц с объемом трансфертных платежей от федерального правительства показывает, что федеральные гранты (субсидии) играют всего лишь небольшую роль в финансовом положении нижестоящих уровней власти. Как следствие, малозначителен вклад этих грантов в большее уравнивание распределяемых финансовых средств. В то же самое время они фактически не соответствуют уровню регионального распределения дохода, хотя подушные платежи значительно разнятся в разных штатах. Обычно штаты с самыми низкими доходами от налогов и получают наименьшие субсидии (гранты) от федерального правительства, а богатые от налоговых поступлений штаты получают наибольшие субсидии от правительства США. Очевидно, это результат системы долевого балансирования фондов, в соответствии с которой штаты и местные административные единицы должны покрывать средства федеральных грантов, которые они получают, в соотношении доллар к доллару. Но нет никаких федеральных денег, специально выделяемых для компенсации расходов регионов, являющихся экономически слабыми и поэтому неспособными приносить большие доходы за счет собираемых налогов. Тем самым мало чего дает вертикальная финансовая стабилизация в отношениях между федеральным и нижестоящими органами власти. И совсем ничего не дает горизонтальная стабилизация отношений между штатами. С другой стороны, на уровне местных органов власти существует некоторое долевое распределение доходов, хотя и в весьма ограниченных размерах.

В отличие от Германии, к примеру, в США не осуществляют никакого урегулирования тех значительных различий, которые разнят штаты и местные органы власти с учетом их способностей собирать налоги. Следовательно, также значительны различия с учетом способностей расходовать средства. Штаты с низким подушным доходом также дают мало доходов от сбора налогов, в то время как штаты с высоким уровнем доходов легко загребают более значительные суммы доходов. Региональная распределенность способностей собирать налоги также определяет региональную распределенность расходов. Штаты с высоким уровнем доходов тратят на душу населения значительно больше средств, чем штаты, являющиеся экономически и финансово слабыми. Около трети расходов штатов и местных органов власти приходится на образование. Уровень подушных расходов зависит от финансового статуса региона: при сопоставлении видно, что более богатые штаты тратят больше средств на образование, чем бедные штаты. Однако в данном случае важно учитывать то значительное неравенство в вводимых затратах. Так, зарплата учителей варьируется вместе с различиями в уровнях совокупного дохода. Удивительно слабо стыкуются экономический потенциал и социальная защищенность. Много тратят штаты с более высокими доходами в северо-восточных и среднеатлантическом регионах (например, некоторые штаты Новой Англии, а также штат Нью-Йорк). Более высокая стоимость жизни в этих штатах играет небольшую роль в этом случае, в то время как более важными являются два других фактора. Первый – то, что эти штаты могут обеспечивать более высокие уровни социальной защищенности. Второй - средний уровень доходов там выше, но такова и нищета в них. То есть, это означает, что там доходы более неравные, чем в других регионах.[25]

Таким образом, можно сделать вывод, что в США нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Вместе с тем вертикальные трансфертные платежи не обеспечивают сколько-нибудь заметной финансовой стабилизации по горизонтали. Большинство федеральных грантов (субсидий) нижестоящим уровням власти зависит от параллельного финансирования штатными и местными органами (долевое покрытие затраченных средств). Это содействует росту финансовых ресурсов более богатых штатов, но ничего не дает для более равномерного распределения ресурсов. Правительственная политика не имеет целью установление “однообразных условий жизни”.

В Германии разграничение предметов ведения и компетенции между федеральным, земельными (Bundeslander) и местными органами власти осуществляется на принципе выделения субсидий. Данный принцип означает, что федеральный уровень вправе осуществлять только те задания, которые подлежат единообразному урегулированию из-за их всеобщей значимости. В соответствии с этим принципом земли и местные власти призваны сами решать свои структурные проблемы. Земли и местные власти лучше знают не только местные сильные и слабые стороны, но и политически ответственны за региональное и местное развитие. В соответствии с Основным Законом (Конституцией Германии) федеральное правительство и земли не зависимы друг от друга в вопросах управления своими бюджетами. Федеральное правительство и земельные правительства составляют раздельные бюджеты, и каждый отвечает за исполнение своих собственных бюджетных планов. Но разные формы разделения доходов в Германии предоставляют экономически и финансово слабым регионам финансовые средства для осуществления задач своей политики.

Финансовое положение земель значительно варьируется, поскольку меняется их экономическая структура и темпы развития. Поэтому экономически и финансово более сильные земли вроде Баден-Вюртемберга, Баварии и Гессе имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы, в то время как экономически и финансово более слабые земли, особенно восточногерманские, не располагают таковыми. Это неравенство смягчает региональное распределение общих налогов. Несмотря на данное обстоятельство, поступления в финансово более слабых землях не настолько значительны, чтобы они могли обеспечивать диапазон общественных услуг аналогично тем, что оказываются в экономически и финансово более сильных землях.

В соответствии с Конституцией фискальная политика Германии призвана создать и поддерживать единообразные условия жизни по всей стране. Поэтому был установлен общенациональный режим горизонтальной бюджетной стабилизации. Эта стабилизационная система зиждется на определении для каждой земли размера собираемых налогов, который соответствует критерию выравнивания финансов для данной земли.

Налогоспособность земли (определяемая землей и местным подушным налоговым поступлением) приводится в соответствие со средней налогоспособностью по всем землям вместе взятым. Слабым землям гарантируются 95% средней налогоспособности всех земель. Отчисляемые сильными землями платежи формируются за счет их налоговых поступлений, включая НДС. Как отмечалось выше, 75% земельной доли НДС распределяется по отдельным землям на подушной основе. Оставшиеся 25% переуступаются (распределяются) тем землям, где поступления от прямых земельных налогов в расчете на душу населения, а также от подоходного налога и налога на доходы корпораций, ниже среднеземельного уровня. Платежи осуществляются теми землями, чья налогоспособность превышает средний уровень (100%). Трансферты из богатых земель дифференцируются в прогрессивной пропорции. Иными словами, трансфертные квоты возрастают по мере роста налогоспособности той или иной земли. Если эта налогоспособность составляет 100% - 110% к среднему уровню, то устанавливается маргинальная норма в 66,6%. Если налогоспособность превышает 110% к среднему уровню, то маргинальная норма составляет 80%.

Но, несмотря на данную систему финансового выравнивания возможностей, некоторые земли продолжают оставаться “слабыми”. Они получают дополнительные субсидии (гранты) от федерального уровня, чтобы прорваться, по крайней мере, до 99,5% от среднеземельного уровня налогоспособности. Кроме того, федеральное правительство предоставляет гранты под специальные нужды вроде платежей, которые помогают землям оплатить свои повышенные “затраты на руководство политическими действиями ” или расходы, связанные с бременем процесса воссоединения Германии. В результате этого перераспределения среди земель большинство бывших слабых земель обеспечено лучше, чем бывшие сильные земли. В общем свыше 80 миллиардов немецких марок или почти 21,5% ВВП (и почти 5% всех государственных расходов) перераспределены между федеральным и земельными уровнями или между богатыми и бедными землями:

·     около 13 миллиардов немецких марок перераспределено отчислением остающихся 25% доли НДС финансово слабым землям;

·     около 12 миллиардов немецких марок перераспределены через горизонтальную систему выравнивания;

·     более 31 миллиарда немецких марок выделено в качестве дополнительных федеральных субсидий (грантов) и особых субсидий новым землям;

·     около 25 миллиардов немецких марок выделено на общие задачи (программы).

Значительный объем финансового выравнивания и федеральной поддержки позволяет новым землям оказывать больше общественно полезных услуг, чем в старых землях. Это является политически предпочтительным, поскольку политики практически стремились выделить больше средств на общественные расходы в Восточной Германии. Считалось необходимым выделение этих крупных средств с тем, чтобы новые земли могли выйти на достаточный уровень развития социальной инфраструктуры, удовлетворять возрастающие общественные потребности, оплачивать возросшие административные расходы. Дело в том, что новым землям и местным правительствам пришлось унаследовать почти весь административный аппарат бывшей ГДР. Ясно, что потребуются время и огромные деньги для адаптации прежних структур Восточной Германии под новый разворот событий.

В целом схема горизонтального выравнивания обеспечивает весьма высокий уровень уравненных расходов, как в Западной, так и в Восточной Германии.

Между земельными и местными правительствами также осуществляются меры по вертикальному выравниванию финансовых возможностей. Для местных правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в зависимости от субсидий остальных земель. Некоторые субсидии выделяются под конкретные цели, а некоторыми можно свободно распоряжаться. Подобная схема выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов на местном уровне имеет целью сократить неравенство общин внутри каждой земли, поскольку у одних большие налоговые поступления, а у других – небольшие.

Важно знать, что расчет финансовых потребностей местных правительств производится с учетом численности населения: на каждого жителя выделяется больше финансовых средств в городах с большей численностью населения. Преобладает мотивация, что финансовые потребности очень крупных областей возрастают сообразно степени агломерации населенных пунктов. Кроме того, размеры субсидий местным правительствам также зависят от объемов налоговых поступлений в землях. Местные доли от земельных налоговых поступлений варьируются по разным землям. В среднем эта доля равняется 25% в Западной Германии и 30% - в Восточной Германии.

Для германской системы межправительственных бюджетно-налоговых отношений отличительной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Система единогласного принятия решений позволила осуществлять крупные трансферты в нуждающиеся земли Восточной Германии без сокращения абсолютного уровня средств, получаемых землями в Западной Германии. Требование, чтобы решения принимались на широкой основе единогласия, очевидно, содействовало принятию решений таким образом, что стало преобладающей тенденцией избежание противоречий между федеральным уровнем и всеми землями вместе взятыми, а также между отдельными землями. Это означает нежелание выделять средства выборочно в смысле приоритетов или поздней очередности (противоположной приоритету).

В принципе германская система бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг. Это оказалось приемлемым фактором с учетом тенденций регионального развития, поскольку решение создать германский кредитно-денежный союз одновременно исходило из необходимости осуществления массивных трансфертных перечислений из Западной Германии в Восточную Германию. Эти платежи позволили Восточной Германии расширить и осовременить свою социальную структуру, продвинуть вперед предпринимательство, стабилизировать общественную жизнь. С другой стороны, западногерманские земли значительно выиграли от воссоединения, не понесли никаких финансовых убытков от осуществления реформы системы кредитно-денежного выравнивания возможностей 1995 г.

Если в Германии на земли и местные общины приходится свыше 40% всех общественных расходов, то в Канаде аналогичная доля немногим меньше двух третей, Особенно заметно различие в сфере правительственного потребления. Если в Канаде на провинциальное и местное правительства приходится 15%, то на долю земель и местных общин в Германии приходится только 19%. В Канаде бюджеты нижестоящих правительств также обременены более высокими процентными выплатами. Но при существующей в Канаде федеральной системе управления трансфертные перечисления от центрального правительства провинциям не подрывают относительно сильные позиции последних, поскольку размеры этих трансфертов меньше, чем в Германии. Однако более важны трансферты от провинций местным уровням, что свидетельствует об ограниченности рамок локальной юрисдикции в Канаде. Из-за трансфертных перечислений от центрального уровня нет четкой границы предметов ведения между национальным правительством и провинциями в области здравоохранения и общественных услуг, а также в некоторых сферах системы образования. Субсидии от центрального правительства в эти области не обязательно означают, что оно обладает законодательным правом в этих областях. Таким образом, центральное правительство первоначально хотело, чтобы провинции участвовали в осуществлении его планов по созданию основ системы пенсионного обеспечения по старости, а также обязательного здравоохранения. Однако некоторые провинции отказались принимать участие, и национальному правительству пришлось, в конце концов, взвалить на свои плечи ответственность за их осуществление в одностороннем порядке.

Субсидии (гранты) от центрального правительства провинциям являются либо всеобщими, либо предназначаются для конкретных целей. Трансферты, предназначающиеся для укрепления финансовых ресурсов бюджетною слабых провинций, так называемые “платежи по выравниванию возможностей”, выступают в качестве всеобщих, то есть неконкретизированных по целям субсидий. В отличие от них перечисления на здравоохранение и социальные услуги являются конкретизированными субсидиями. Некоторые из них исходят из единых размеров средств в расчете на душу населения, причем половину расходов берут на себя провинции.[26]

Платежи по выравниванию финансовых возможностей поступают в семь провинций, которых причисляют к категории “неимущих”, это: Ньюфаундленд, Остров принца Эдварда, Нова Скотия, Нью-Брунсвик, Квебек, Манитоба и Саскачеван. Критерием положенности служит степень отставания финансовых ресурсов провинций от средненационального расчетного уровня. В отличие от германской системы горизонтального долевого распределения доходов, финансовые ресурсы бюджетно сильных провинций непосредственно не страдают, поскольку национальное правительство выплачивает компенсационные суммы. Конечно, выравнивание возможностей происходит косвенным образом, поскольку национальное правительство берет нужные средства из “своих” доходов в богатых провинциях. Однако степень выравнивания финансовых возможностей намного меньше по сравнению с Германией.

Как и в США, в Канаде, по сравнению с Германией, поступления от налогов распределяются весьма неравномерно. Это касается всех видов налогов. В случае личного подоходного налога, дающего большую часть доходов, Квебек, где он составляет 1925 долларов, получает самую крупную сумму в расчете на душу населения в то время, как Новая Скотия, где он составляет 994 доллара, находится на последнем месте. Иными словами, доходы Квебека почти в два раза больше, чем в Новой Скотии. Разница еще более значительна в случае с провинциальным налогом на доходы корпораций, а также имущественными налогами. В Ньюфаундленде провинциальный налог на доходы корпораций составил всего 88 долларов на душу населения, в то время как в Британской Колумбии – 382 доллара. По провинциям также весьма неравномерно распределены поступления от акцизных налогов: всего 318 долларов на душу населения в Альберте, в то время как на Острове принца Эдварда – 1320 долларов.

Уровень провинциального дохода на человека, исключая субсидии (гранты) от центрального правительства, относительно прочно соотносится с региональной экономической мощью. В экономически сильных провинциях Альберта, Британской Колумбии и Саскачевана отмечен самый высокий уровень доходов в расчете на человека. В этом плане исключением является Онтарио, где зафиксирован самый низкий уровень доходов в расчете на человека. Одновременно низкий уровень доходов в расчете на человека также зафиксирован в экономически слабых провинциях Ньюфаундленд, Нова Скотия и Остров принца Эдварда. Однако их низкий уровень доходов достаточно компенсируется за счет субсидий от центрального правительства. В итоге экономически слабые провинции, в конце концов, довольствуются аналогично высоким уровнем доходов в расчете на человека, как и в экономически сильных провинциях, а это позволяет им сохранять соответствующий уровень расходов.

На местном уровне также зафиксированы весьма значительные различия в доходах и расходах. Здесь также в определенной степени уровни доходов соотносятся с экономической мощью, несмотря на различия, существующие между провинциями в предметах ведения и финансовых ресурсах. Поскольку слабые в финансовом отношении местные общины также получают определенные трансферты от соответствующих провинций, то для предоставления субсидий местным правительствам приходится формировать собственные фонды для выравнивания финансовых возможностей.

Канадский федерализм содержит в себе и германские и американские элементы. Аналогично штатам своего южного соседа канадские провинции пользуются довольно значительной степенью самостоятельности в налоговой политике. В то же самое время важную роль играет принцип распределительной справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Но для этой цели центральное правительство использует фонд выплат для выравнивания возможностей. Однако объемы эти выплат не так значительны как при германской системе долевого распределения доходов. Вместе с тем недавно центральное правительство сократило размеры своих субсидий для провинций, в результате чего значительно осложнились финансовые проблемы в провинциях. В свою очередь провинции решили переложить возросшее финансовое бремя на локальный уровень.[27]

В Швейцарии законодательно закреплены три территориальных уровня с выделенными им расходами. В федеральный бюджет идет около 30% всех налоговых поступлений (косвенные налоги), в кантоны и общины - 70% (прямые налоги). Для выравнивания уровней развития территорий налоговые поступления перераспределяются по единой методике. В дополнение к собственным налоговым источникам кантоны получают субсидии (гранты) от федерального правительства. Одной, но не единственной, целью предоставления этих субсидий является выравнивание сумм региональных поступлений в связи с различиями в региональном налоговом потенциале. Это позволяет бедным кантонам предлагать общественные услуги без ущерба интересам налогоплательщиков, как и повсюду. Выравнивание происходит по ряду направлений. Во-первых, кантонам компенсируют расходы на горючее за счет таможенных сборов. Компенсации касаются кантональных затрат на строительство и ремонт государственных дорог. Во-вторых, конфедерация делится своими поступлениями за счет федеральных налогов на доходы и прибыль, налогов на дивиденды акционеров и за освобождение от обязательной воинской службы в кантонах. Эти долевые суммы распределяются по разным принципам, причем только частично учитывается сама цель выравнивания кантональных финансовых возможностей (ресурсов). Строго говоря, выравнивание достигается не только за счет вертикальных перечислений от центра в кантоны, и поэтому можно было бы выработать определенную схему горизонтального выравнивания возможностей в соответствии с инструкциями о распределении региональных долей между кантонами. В-третьих, конфедерация перечисляет условные вспомогательные субсидии в кантоны. Эти субсидии распределяются по-разному между регионами. Для каждого региона существует базовая субсидия, размер которой определяется с учетом процентного отчисления от федерального вклада в кантональные затраты на конкретные цели. Основные вклады дифференцируются по целям. В 1996 г. минимальный размер колебался в пределах от 10% (охрана памятников и родины) до 60% (охрана садов, парков, ландшафта, природы). Максимальные размеры составили 35% -75% соответственно. Для некоторых прочих целей максимальные размеры федеральных вкладов были побольше (к примеру, 80% на содержание дорог в гористой местности). Кроме того, конфедерация предоставляет определенные надбавки к основным финансовым вкладам, называемые бонусы к финансовым ресурсам и составившие в 1996 г. в среднем до 65% от общей суммы субсидий на специальные цели. Эти бонусы заметно отличаются в зависимости от финансового потенциала регионов. В 1996 г. пять самых богатых регионов (Цюг, Цюрих, Женева, центр Базель и регион Базель) получили дополнительные суммы в качестве компенсаций затрат только на региональную транспортную систему. И, наоборот, для финансово слабых регионов (Юра, Валес, Аппенцель-на-Руре, Обвальден) бонусы составляют 50-60% от общей суммы субсидий. Хотя и последняя, но не менее важная – это обязанность кантонов делать отчисления на развитие федеральных общественных (государственных) учреждений, которые варьируются в зависимости от их финансового потенциала. В результате, система выравнивания финансовых ресурсов имеет весьма сложный характер.

Однако степень выравнивания финансовых возможностей довольно ограничена. Региональные различия значительны, поскольку они оцениваются исходя из финансового потенциала кантонов. Если в богатейшем кантоне Цюг величина стоимости финансового потенциала в 1996 г. составляла 228 пунктов (значительно больше среднего уровня), то в одном из слабых кантонов – Юре она составляла 30. Различия сохраняются значительными даже несмотря на помощь в виде федеральных субсидий под финансовое выравнивание возможностей. Исходя из существующей системы, которую намереваются реформировать, финансовый потенциал после перераспределения оценивается немногим менее 200 пунктов для кантонов верхнего ряда и около 60 для кантонов нижнего ряда. Благодаря выравниванию возможностей величина стандартного отклонения от невзвешенного показателя финансового потенциала в расчете на кантон, которая изначально грубо составляла 44 пункта, была сокращена почти на одну четверть – до 33. Если сравнить с германскими показателями, то различия в изначальном финансовом потенциале значительны, а выравнивание финансовых возможностей не столь масштабно. Прошло время, но в положении дел не произошли сколько-нибудь существенные перемены. В 1993-1996 гг., отрезок времени с достаточным набором сопоставимых данных по финансовому потенциалу, разброс потенциалов и оценки занимаемого места отдельных кантонов не претерпели сколько-нибудь существенных перемен. Только кантоны Люцерн и Юри заметно улучшили свои дела.

В Индии наряду с предоставлением помощи регионам на основе единых подходов практикуется разовая поддержка регионов. Тем штатам, бюджеты которых сводятся с дефицитом, выделяются субсидии и трансферты.

Несмотря на ряд различий в системах бюджетного федерализма западных стран, рассмотренных выше, в них существуют общие черты, которые содержат в себе некоторые уроки, полезные для дальнейшего развития бюджетно-налоговых отношений между центром и регионами в Российской Федерации:

 - Предметы ведения и компетенция должны быть разграничены таким образом, чтобы они не перекрещивались друг с другом на разных уровнях власти. Власти данного уровня, отвечающие за конкретные программы, также должны обеспечивать адекватные (соответствующие) финансовые ресурсы. Если власти нижестоящего уровня выполняют определенные задания по поручению вышестоящих властей, то им должны быть выделены необходимые средства для осуществления этого задания (плана) с учетом объема работ и затрат.

 - До минимума следует сократить взаимную ответственность по предметам ведения и компетенцию, по финансовым операциям. Очевидно, что со временем возникла паутинообразная система взаимоотношений. В результате, различные уровни власти стремятся повлиять на принятие решений друг друга, согласовать свои шаги, что оборачивается громоздкостью администрирования и политикой препирательства. То есть, необходимо разъединить, распутать политические и административные отношения для того, чтобы установить новые, четкие границы власти и финансовой компетенции.

- Право налогообложения и осуществления налоговой политики призвано дать возможность различным уровням власти извлекать свою справедливую долю прибыли (доходов) от экономического развития. Одновременно они должны иметь возможности создавать стимулы для компаний и людей таким образом, чтобы они были заинтересованы располагать свои предприятия на территории юрисдикции этих властей. С одной стороны, это обстоятельство требует, чтобы власти всех уровней могли соответственно использовать источники налоговых поступлений. С другой, отдельные органы власти должны обладать правом самим определять объемы бремени, которые они хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции. Однако для улучшения прозрачности и тем самым развития условий справедливой конкуренции следует принять федеральный закон, адекватно учитывающий региональные интересы и закладывающий фундамент максимально однообразного налогообложения по всей Федерации. Затем можно ввести систему региональной дифференциации посредством определения различных налоговых ставок по регионам соответственно.

- Необходимо иметь в виду, что концепция предоставления всем уровням власти доступа к однообразным источникам поступлений также является аргументом в пользу введения совместных, общих налогов. Они являются наилучшим средством недопущения зависимости конкретных уровней от только одних потоков поступлений, ибо эти потоки весьма неравномерны на протяжении предпринимательского цикла работы. Также они не должны зависеть от источников, сборы от которых не соответствуют темпам (уровню) экономического развития, либо от высыхающих источников, поскольку данный налог используется для достижения конкретных целей экономической политики. Возможны региональные вариации налогового бремени посредством варьирования процентной доли общих налогов соответственно для конкретного органа власти. У общих налогов есть еще одно преимущество, которое не следует легкомысленно отметать в сторону, - это то обстоятельство, факт, что они помогают избежать конфликтов властей из-за интересов в части развития и использования источников поступлений.

- Соображения эффективности требуют однообразного распоряжения налогами во всей Федерации. Для этого должно быть взаимное доверие в деле распределения поступлений и одновременно действовать механизм сдержек и контроля. Особо важно, чтобы налоговые власти были видимыми и активными на местном уровне. Вот почему власти регионального уровня должны отвечать за сбор налогов. В свою очередь центральное правительство должно надзирать за деятельностью региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контроль.

- Региональная налогоспособность значительно отличается в разных странах. Многие федеральные системы используют определенные формы долевого раздела поступлений, чтобы содействовать справедливой конкуренции между местными уровнями власти. Другая причина состоит в необходимости содействовать деятельности правительственных ведомств (агентств) в деле создания предприятий предпринимателей, а также физических лиц, предоставляющих адекватные, общественно полезные услуги. Подобные схемы, как правило, содержат в себе как горизонтальные, так и вертикальные элементы. Трансфертные перечисления должны быть преимущественно общего назначения, нежели конкретного. Таким образом, получатель сможет осуществлять свои программы (задачи) самостоятельно.

Глава 2.

Похожие работы

Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

Скачать

72966

2

2

... , неравноправность регионов в отношениях с федеральным Центром. На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы существующей системы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые одновременно являются проблемами всей системы российского бюджетного федерализма. Вот эти проблемы: 1) чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования; 2) практика ...

Бюджетный федерализм

Скачать

61079

1

0

... И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления. Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном ...

Российский бюджетный федерализм и его взаимосвязь с центральными и региональными уровнями власти

Скачать

121290

3

3

... -культурных автономий. 1.6 Проблемы развития бюджетного федерализма Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления актуализировали проблемы формирования реального бюджетного федерализма. Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями ...

Бюджетный федерализм в РФ

Скачать

180750

9

16

... относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ – по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими ...