Оздоровление региональных финансов как средство решения социально-экономических проблем

3.3. Оздоровление региональных финансов как средство решения социально-экономических проблем.

Министерство финансов в рамках реализации Концепции к осени 1998 г. подписало соглашения об оздоровлении финансов с администрациями более 80 регионов и не подписало с девятью субъектами - Краснодарским краем и регионами-донорами, которые не пользуются дополнительной поддержкой из федерального бюджета и требуют перераспределения налоговых поступлений. Далее региональные администрации должны заключать аналогичные соглашения с муниципальными образованиями.

По типовому варианту соглашения (в конкретных соглашениях отдельные пункты скорректированы) регионы должны увеличить денежное наполнение бюджета, сократить долю зачетных форм по регулирующим федеральным налогам в 1998 г. и отказаться от них полностью в 1999 г. Кроме того, администрации субъектов Федерации обязались провести реструктуризацию задолженности юридических лиц перед своими бюджетами с предоставлением отсрочки на 4 года по налогам и сборам, на 10 лет - по штрафам и пеням. Условием реструктуризации является своевременное и полное погашение текущих платежей.

Регионы также должны сократить свои бюджетные расходы; привести условия оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствие с Единой тарифной сеткой и нормативными актами (т.е. снять необеспеченные региональные льготы и надбавки); привести тарифы ЖКХ в соответствие с федеральными стандартами; установить лимиты по электро- и теплоэнергии для организаций-бюджетополучателей; сократить перекрестное субсидирование по энергетике и транспорту. Есть и другие ограничения - по реализации инвестиционных программ (только после выплаты зарплаты), по поддержке предприятий (нельзя поддерживать должников) и по расходам самих администраций.

"Приманкой" для согласия регионов на столь радикальные меры послужили ответные обязательства центра. Он предоставил регионам, согласившимся на финансовое оздоровление, отсрочку на погашение беспроцентных ссуд по зарплате за 1997 г. (около 13 млрд. рублей), а затем за 1998 г. Кроме того, обращения региональных администраций о предоставлении средств из федерального бюджета теперь будут рассматриваться только в случае, если соглашение заключено и выполняется.

Иногда в договоры включалось обязательство центра погасить кредитную задолженность федеральных министерств предприятиям региона. Были предоставлены ссуды на кассовый разрыв, особенно по сельскохозяйственным районам. Некоторым регионам обещана помощь при выплате купонного дохода по областным облигациям. Регионы, особенно прибегавшие к внешним заимствованиям, и сами понимают необходимость оздоровления финансов. Более 60 регионов представили собственные программы финансового оздоровления с конкретным наполнением статей соглашения.

Региону, который не выполнит свои обязательства (свертывание зачетных схем и ликвидация неденежных средств в налоговых поступлениях) и не перечислит средства в федеральный бюджет или не вернет ссуды, грозят санкции (приостановка финансирования из федерального бюджета и отказ в предоставлении дополнительной помощи). В этой связи важен переход на финансирование через Федеральное казначейство. Кроме того, министерство будет проводить аудит исполнения региональных бюджетов.[41]

Заключение

В федеральный бюджет поступают доходы с территории всех субъектов федерации. Иными словами, все субъекты являются донорами федерального бюджета. В то же время они в той или иной мере получают средства из федерального бюджета, следовательно одновременно являются его реципиентами. Однако суммы, поступившие с территории субъекта, как правило, не равны суммам перечисленным в его бюджет из федерального бюджета. Если они превышают объем чистых федеральных межбюджетных перечислений, то субъект является чистым донором федерального бюджета. И наоборот - если чистые межбюджетные перечисления из федерального бюджета превышают налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета, собираемые на территории субъекта, то он является чистым реципиентом федерального бюджета. Из этого следует, во первых , что чистые реципиенты - это субъекты, которые даже при использовании всех бюджетных источников, находящихся на их территории, не могу выполнять свои бюджетные обязательства без дополнительный поддержки из центра, и во-вторых, что масштабы федеральной помощи нуждающимся в поддержке субъектам непосредственно зависят от нагрузки которую несут чистые доноры, передавая средства федерации.

Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается прежде всего в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (исключение составляют закрытые административно-территориальные образования и город- курорт Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете фактически на цели бюджетного регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта. Таким образом федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.

Еще одна особенность российской системы заключается в специфике форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике. Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически невозможно определить какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.

Неравномерность исполнения плана по трансфертам по субъектам обусловлена спецификой функционирования трансфертной системы. Во-первых, ФФПР не имеет специального счета, и средства фонда нередко отвлекаются на другие цели. Во-вторых, трансферт может поступать в бюджет субъекта за счет сумм, собранной на его территории федеральной части НДС. В результате в более выгодном положении оказываются субъекты с относительно высоким потенциалом по этому налогу. В третьих, в связи с юридической неопределенностью прав субъектов на трансферты, его объем, целевое использование все больше определяется федеральными властями.

Несмотря на введение трансфертов - первой в истории России формы федеральной помощи регионам, основанной на нормативно-расчетных методах, система межбюджетной поддержки в целом остается архаичной и крайне неэффективной. На протяжении рассматриваемого периода различия в бюджетном положении субъектов продолжали усиливаться.

Трансферты, как одна из категорий межбюджетных перечислений, имели в целом слабый, ограниченный выравнивающий эффект. Он наблюдался преимущественно в четвертой группе субъектов, где трансферты составляли основной объем чистых межбюджетных перечислений.

Трансферт в последние годы фактически превратился в одно из средств системы взаимных расчетов. Он потерял свой первоначальный смысл как вид федеральной помощи нуждающимся регионам, осуществляемый из средств специального фонда на основе единой методики расчетов.

Резкое обострение проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы России требует активизации политики бюджетного выравнивания. Эти проблемы не могут быть до конца решены только путем усовершенствования форм бюджетной поддержки и методик их расчета, или с помощью оптимизации квот распределения федеральных налогов, или ликвидацией льгот по их распределению. Любая дополнительная передача федеральных средств субфедеральным бюджетам без переноса на этот уровень новых полномочий по расходам приведет лишь к усилению вертикальной несбалансированности на уровне Центр - субъекты. Ликвидация льготных пропорций распределения федеральных налогов без учета бюджетных полномочий по расходам может усилить горизонтальные бюджетные дисбалансы.

Решение этих проблем может носить только системный характер и осуществляться по следующим важнейшим направлениям:

q   Формирование бюджетов местного самоуправления. Включение их в систему отношений между федеральным и региональными бюджетами как достаточно самостоятельного третьего бюджетного уровня. Это направление требует огромной работы по определению функций местного самоуправления и созданию собственной доходной базы их бюджетов. Важную роль может сыграть развитие следующих налоговых источников: поимущестенное налогообложение, а также налогообложение земли и природных ресурсов, установление новых местных налогов за счет расщепления налоговой базы экологических налогов, лесного и водного налогов, закрепление за их бюджетами подоходного налога на физических лиц на долгосрочной основе, передача в их ведения налогообложения малого предпринимательства. Наряду с налогами, важнейшим источником их бюджетов должны стать неналоговые доходы, особенно учитывая ограниченные возможности повышения налогового бремени. Местные, как и региональные органы власти, должны научится использовать закрепленную за ними собственность в целях зарабатывания бюджетных средств, прежде всего на основе развития рынка государственных и муниципальных платных социальных услуг.

q   Разграничение полномочий по расходам между всеми органами власти всех бюджетных уровней, приведение их в соответствие с полномочиями по доходам в целях обеспечения самостоятельного и ответственного выполнения их законодательно установленных обязанностей.

q   Формирование эффективной и “прозрачной” системы межбюджетной поддержки, результаты которой должны оцениваться социальными параметрами (уровнем и качеством жизни населения)

q   Законодательное закрепление системы межбюджетных отношений, включая меры предупреждения конфликтов и их урегулирования.

[1] Перспективы развития федерализма в России. А.Автономов, И.Антонов, О.Игнатов, С.Караганов, А.Лапшин, А.Нещадин, А.Салмин, А.Федоров, С.Шахрай. Координацию работы осуществляли Т.Борисова и А.Белкин. // Российские регионы», № 1, 1999

[2] Межбюджетные отношения. http://www.fiper.ru - Сайт фонда информационной поддержки экономических реформ. Электронный справочник.

[3] Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»

[4] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 – ФЗ. (ст.69, ст.75)

[5]Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»

[6] Храпунов В.В. Региональные аспекты экономической реформы в Казахстане. Алматы: Бiлiм, 1999. -272 с.

[7] Трансферты: ищи лукавство в методике. Делягин М.// Российская газета.

[8] Межбюджетные отношения в российской концепции федерализма. Сингатуллина Г. Р. Конференция "Федерализм: российское и швейцарское измерения"   22-23 июня 2001 г.

[9] Бюджетный Федерализм. Институт финансовых исследований. 11 октября 1999 года

[10] Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 года № 862 О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах //Российская газета, N 151, 08.08.98г.

[11] Федеральный закон от 17 июля 1999 года №171-ФЗ "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

[12] Лексин В., Шевцов А. // ж. "Вопросы экономики" 1998 г. № 3 стр. 21

[13] Приложение 11 к ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год». Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2002 году.

[14] Закон Республики Дагестан «О республиканском бюджете республики Дагестан на 2001 год»

[15] Федеральный закон Российской Федерации №150-ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год» от 27 декабря 2000 года.

[16] Межбюджетные отношения в России в 1999 году.

[17] Сомоев Р.Г. // Местные бюджеты Дагестана. РГЭА Ростов-на-Дону стр. 32

[18] Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах // "Собрание законодательства РФ", 10.08.98, N 32, ст. 3905

[19] Институт финансовых исследований

[20] Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Э. Дабла-Норрис, Д. Норрегаард, Х. Мартинез-Васкез.// материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста».

[21] Treisman D. Russians federal system of public finance. University of California. 1999; Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997.

[22] Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 1999 г. I: Пер. с англ. — М., 1999. - стр.76-82

[23] Хурсевич С. // Российский экономический журнал № 9 1997 г. стр. 51

[24] Stotsky, J.G., Sunley, E.M. (1997): United States. In: Ter-Minassian, T. (ed.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington, p. 359 ff. (Стоцки Дж.Г., Санли Э.М (Sunley, E.M. )(1997): Соединенные Штаты. В: Тер-Минасян (изд.), Бюджетный федерализм в теории и на практике, Вашингтон, с. 359 и далее).

[25] ACIR (1995a): Advisory Commission on Intergovernmental Relations: Significant Features of Fiscal Federalism, Volume 1, Budget Processes and Tax Systems, Washington (ACIR (1995a): Консультативная комиссия по межправительственным отношениям: Характерные черты бюджетного федерализма, Т.1, Процедура принятия бюджета и налоговые системы. Вашингтон).

[26] Krelove, R., Stotsky, J.G., and Verhorn Ch.L. (1997): Canada. In: Ter-Minassian, T. (ed.), Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington (Kрелов,Р., Стоцки,Дж.Г., Верхорн,Ч.Л. (1997): Канада. В: Тер-Минасян (изд.), Бюджетный федерализм в теории и на практике. Вашингтон).

[27] Leslie, P.M. (1993): The Fiscal Crisis in Canadian Federalism. In: A Partnership in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism (Toronto: C.D. Howe Institute). (Лесли, П.М. (1993), Бюджетный кризис канадского федерализма. В: Партнерство в беде: Новые переговоры о бюджетном федерализме (Торонто).

[28] Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист, № 7, 1998.

[29] М. Делягин. Методика распределения трансфертов: как безграмотность и безответственность рождают нищету и коррупцию, М.: 1999 г.

[30] ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»

[31] Трансферты: ищи лукавство в методике. М. Делягин // Российская газета 2001

[32] Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Э.Дабла-Норрис, Д. Норрегаард, Х. Мартинез-Васкез.// материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста».

[33] Межбюджетные отношения - электронный справочник// http:www.fiper.ru

[34]Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Э.Дабла-Норрис, Д. Норрегаард, Х. Мартинез-Васкез.// материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста». Dabla-Norris, Norregaard, and Martinez-vazquez (2000)

[35] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 – ФЗ (ст. 129).

[36] Доклад Министерства финансов Российской Федерации о реформировании межбюджетных отношений // http: www.minfin.ru – официальный сайт Министерства финансов РФ

[37] Русавская А.В., Формирование системы бюджетного федерализма в РФ. // ВЗФЭИ, г. Калуга

[38] Проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне//http: www.fer.ru

[39] Максимова Н. С. О реформировании межбюджетных отношений в РФ // Финансы, № 6, 1998

[40] Владимир Медведев,  начальник информационно-аналитического отдела  Законодательного собрания http://www.zaksobr-media.irk.ru/news.htm

[41] Электронный справочник «Социально-экономические проблемы России» // http: www.fiper.ru - Сайт Фонда информационной поддержки экономических реформ.