Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Одной из важнейших проблем федеративных отношений, как и в прошлые годы, осталась проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения.

Разграничение полномочий шло посредством:

принятия федеральных законов, в которых определялись полномочия, с одной стороны, федеральных органов, а с другой – всех субъектов Федерации;

заключения договоров и соглашений, в которых определялись полномочия, с одной стороны, федеральных органов, а с другой, – отдельных субъектов Российской Федерации, участвующих в соответствующих договорах и соглашениях;

принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации;

издания других правовых нормативных актов.

В цели настоящего исследования входит рассмотрение деятельности Федерального Собрания, а значит, прежде всего, – принятие и совершенствование федеральных законов. Остальные же правовые акты рассматриваются только в связи с анализом федеральных законов, истории их прохождения через законодательный орган и практики применения.

Разграничение предметов ведения и полномочий федеральными законами.

Интересно отметить, что законодательная техника решения проблем совместного ведения не стоит на месте. Примером может служить Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. В этом законе не только определены полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации (ст. 6), а также полномочия субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности (ст. 8), но и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 7). Кроме того, определен в Законе и порядок координации внешнеторговой деятельности субьектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субьектов Российской Федерации (ст. 9).

Такой же метод распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации применен в Водном кодексе Российской Федерации и в ряде других федеральных законов.

Учитывая имеющийся законодательный опыт, представляется, что разграничение предметов ведения между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов федеральными законами, регулирующими отдельные положения в сфере совместного ведения, вполне рационально. Таким путем достигается необходимая конкретность и определенность в разграничении полномочий, что принципиально важно для стабилизации и плодотворного развития федеральных отношений.

Вместе с тем следует признать неудачными попытки издать федеральный закон, который бы охватывал всю сферу совместного ведения по перечисленным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предметам и определял принципы распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий договорами и соглашениями.

Между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации на конец февраля 1996 г. заключено девять договоров и более пятидесяти соглашений. В процессе подготовки еще несколько договоров и десятки соглашений. Итак, можно сказать, что в договорном процессе, который идет между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, накоплен уже немалый опыт.

Ответ на вопрос о необходимости заключения договоров и соглашений состоит в том, что Конституция в ч. 1 ст. 72 и Федеральные законы не в состоянии учесть особенности каждого из 89 субъектов Федерации, отличающихся друг от друга по многим параметрам и имеющих свои трудности и особый потенциал. Развязать этот узел можно только путем дифференциации отношений между Федерацией и каждым из ее субъектов.

Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 11 определяет этот путь, предусмотрев, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться, в частности, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Это положение Конституции является правовым основанием упомянутых выше договоров России с ее субъектами. Естественно, что договоры и соглашения должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

К сожалению, два договора Российской Федерации, – с Татарстаном и с Кабардино-Балкарией, – не во всех их положениях строго соответствуют нормам российской Конституции. Остальные договоры подобных нареканий не вызывают.

Так, например, в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанном 15 февраля 1994 г., в нарушение п. "о" ч. I ст. 72 Конституции РФ сказано, что органы государственной власти Республики Татарстан "самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность". Этим же Договором решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами отнесено только к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан, что противоречит п. "к" ч. I ст. 72 Конституции Российской Федерации.

В Договоре, заключенном между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой 1 июля 1994 г., также превышены полномочия государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, которая наделяется правом "введения на территории республики чрезвычайного положения", хотя право введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях принадлежит только Президенту РФ, поскольку именно Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Надо сказать, что последующие договоры составлялись в соответствии с российской Конституцией. Это относится и к двум договорам, подписанным 12 января 1996 г. и касающимся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной в Свердловской и Калининградской областях, имеющих, в силу своих региональных особенностей, особое значение.

По Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области Россия с участием государственных органов области разрабатывает и утверждает программы по конверсии оборонных предприятий в Свердловской области, а область обеспечивает экономические условия содержания мобилизационных мощностей оборонных предприятий. С участием области Россия разрабатывает федеральные программы агропромышленного комплекса. Россия обеспечивает их финансирование и реализацию, а область участвует в развитии этого комплекса на своей территории.

Существенно положение договора о том, что до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения, либо в случае неполного регулирования, Свердловская область вправе осуществлять собственное правовое законодательное регулирование по указанному предмету ведения. Включение этой нормы в договор снимает сомнения, может ли субъект Федерации в случае "пробела" в федеральном законодательстве "закрыть" для себя этот пробел.

Конечно, после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные акты Свердловской области должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.

Заметим, что ранее нередко полагали, что по предметам совместного ведения субьект Федерации может издавать свои законы и нормативные акты только после принятия федерального закона. В результате во многих субъектах Российской Федерации в законодательстве сохраняются многие не урегулированные законом ситуации. Договор России со Свердловской областью, хотя он охватывает только отношения между ними, открывает путь для развития законодательства во всех субъектах Федерации.

Надо отметить также, что данный Договор обязывает федеральные министерства и ведомства, издающие свои нормативные предписания, строго соблюдать права субъектов Федерации (в данном случае Свердловской области) и даже не пытаться посягать на них, изменяя тем самым принципы федеративных отношений.

Содержание договора между государственными органами Российской Федерации и государственными органами Свердловской области охватывает также некоторые вопросы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти областными органами, вопросы состава и размеров доходов, поступающих в областной и местные бюджеты от федеральных налогов и т.д.

Важно то, что подписание договора развязывает многие тугие узлы в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, что обеспечивает большую стабильность федеративных отношений.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области стал необходимым прежде всего потому, что федеральное законодательство не смогло в полной мере учесть специфическое географическое положение области. Калиниградская область не имеет сухопутной границы ни с одним из субъектов Российской Федерации. Она отделена от них Литвой, ставшей независимым государством. Тем не менее Калининградская область имеет особое значение для Российской Федерации, обеспечивая ей выход в Балтийское море. Специфическое положение Калининградской области создает возможность использования ее географического положения для развития интенсивных связей Российской Федерации со странами Балтии.

Учитывая это обстоятельство, а также необходимость создания благоприятных условий для социального развития Российской Федерации и Калининградской области, на территории области образована особая экономическая зона. Федеральный закон об этой зоне разрабатывался в течение длительного времени и вступил в силу 31 января 1996 г.

Федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области" определяет режим инвестиций и предпринимательской деятельности в этой зоне, таможенное и валютное регулирование в ней, а также некоторые другие вопросы, включая право области в лице ее уполномоченных органов государственной власти заключать соглашения с административно-территориальными образованиями иностранных государств об экономическом, научно- техническом, культурном и спортивном сотрудничестве. Заметим, что эти соглашения не могут рассматриваться как международные договоры Российской Федерации.

Указанный выше Договор между органами Российской Федерации и Калининградской области был заключен всего через десять дней после подписания Президентом Федерального закона "Об особой экономической зоне Калининградской области". Договор, по существу, направлен на создание Россией и Калининградской областью условий успешного функционирования особой экономической зоны.

В Договоре разграничиваются полномочия федеральных государственных органов и государственных органов Калининградской области как по вопросам, имеющим прямое отношение к особой экономической зоне, так и по таким злободневным для области вопросам, как регулирование миграции на территории области и социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей.

Таким образом, Договор России с Калининградской областью без сомнения может быть назван уникальным, хотя по существу уникален каждый договор, заключаемый между органами государственной власти Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Очевидно, что договоры, которые еще предстоит подписать, также будут уникальными, поскольку они определят особенности правоотношений, связанные со спецификой того или иного субъекта Федерации.