ФОРМИРОВАНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. ФОРМИРОВАНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. НЕОБХОДИМОСТЬ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА

Исполнение бюджета России и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими органами. В России казначейство было учреждено после 1863 года, когда в составе министерства финансов был создан департамент государственного казначейства, в распоряжении которого находились местные органы - казенные палаты. В ведении казенных палат находились губернские и уездные казначейства, на них был возложен учет государственных расходов и отчетность по ним. Кассовые обороты бюджета сосредоточивались в главном казначействе. Все собранные казна­чейской системой доходы записывались на единый счет в Госу­дарственном банке. А после 1917 года исполнение бюджета осуществлялось созданными на основе казенных палат приходно-расходными кассами Наркомфина [ 21,367-369 ].

С середины 20-х годов функции казначейства были, в ос­новном,  переданы Госбанку. И до 1991 года Государственный банк СССР с его сетью банков на местах обеспечивал достаточно полный учет доходов, расходов и остатков федерального бюджета.

Однако действовавшая в СССР система исполнения бюджета имела существенный недостаток. Она приводила к наращиванию инфляционных процессов в стране, так как финансирование рас­ходов производилось без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер.

В начале проведения экономических реформ изменения в процессе исполнения федерального бюджета позволили решить главную задачу - ликвидировать практику автоматического и бес­контрольного кредитования Центральным банком бюджетного де­фицита.

В то же время с углублением экономических преобразований и коренным изменением состояния всей экономики нашей страны в процессе исполнения бюджета появилось множество других не менее значительных недостатков.

Во-первых, развитие рыночных процессов в Российской эко­номике сопровождалось разрушением централизованной государст­венной банковской системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков. Центральный банк Российской Федерации сосредоточил усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения и значительно снизил приоритетность вопросов испол­нения федерального бюджета: был серьезно ослаблен учет бюд­жетных средств. А коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием государственных феде­ральных средств, но и заинтересованы в отсутствии такого контроля [ 17,1 ].

Во-вторых, наряду с этим, законодательное закрепление само­стоятельности бюджетов национально-государственных и админи­стративно-территориальных образований в рамках единой бюд­жетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым харак­тером использования средств федерального бюджета [ 17,1 ].

В третьих, в области исполнения федерального бюджета по доходам порядок, который существовал ранее характеризовался не только низкой оперативностью зачисления на счета федерального бюджета, длительными задержками, неполнотой и расхождениями в информации представляемой Центральным банком, но также передачи отчислений от поступлений по федеральным налогам и доходам в местные бюджеты [ 17,2].

Вытекающие из этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета, а также невозможность сос­тавления полноценных прогнозов на краткосрочную и средне­срочную перспективу снижала эффективность бюджетного испол­нения.

В четвертых, в сфере расходов федерального бюджета дейст­вующая система носила отпечаток предельно централизованной ди­рективной экономики, поскольку допускала их формирование лишь на стадии платежа, то есть на стадии, когда маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упу­щена [17,2 ].

В пятых, постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит эффективно контролировать данные операции [ 17,3 ].

И в шестых, практически бесконтрольно осуществлялось ис­пользование средств многочисленных государственных внебюд­жетных фондов [ 17,3 ].

Утрата государственного контроля за поступлением и исполь­зованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях острой недоста­точности бюджетных средств не позволяла перегруппировать фи­нансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.

Таким образом, действовавший механизм использования феде­ральных финансовых ресурсов слабо адаптирован к современным экономическим условиям, был не способен обеспечить прозрач­ность бюджета и эффективный контроль за целевым и рацио­нальным использованием бюджетных средств, отягощен много­ступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раз­дробленностью, не позволял определить величину кассовых рас­ходов и совершать разумный маневр государственными финан­совыми ресурсами в условиях дефицита бюджета и создавал возможности их нецелевого использования.

Принципиально важно то, что с развитием рынка федераль­ный бюджет становится основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции требуют жесткого контроля за рас­пределением и расходованием бюджетных средств. В то же время, в условиях, когда через бюджет перераспределяется около половины ВВП [17,3], неэффективные методы исполнения бюджета сами становятся генератором дестабилизирующих эконо­мику факторов, и подлежат глубокой коррекции. Поэтому в дан­ной ситуации возникла острая необходимость в проведении корен­ных преобразований в бюджетном процессе, то есть создании и внедрении новых более эффективных механизмов исполнения федерального бюджета.

В этот период было принято решение о том, что потерю прежних рычагов управления средствами федерального бюджета на местах должно возместить создание федерального казначейства Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 был в принципиальном, а постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года № 865 в организационном плане решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Указанные правовые акты положили начало воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета. В про­цессе начавшегося ее формирования был решен ряд не только концептуальных, но и организационных, а также методологических вопросов. Тем не менее и сегодня часто можно услышать возра­жения против создания системы органов федерального казна­чейства.

Доводы тех экономистов, которые сомневаются в необхо­димости функционирования в нашей стране органов казначейства в основном сводятся к следующему :

n утверждается, что создана еще одна, параллельная финан­совым, банковским и налоговым органам система в составе федеральной исполнительной власти;

n центр, таким образом грубо вмешивается в финансовые де­ла регионов, нарушая их законные права;

n неудачно выбран момент формирования системы органов федерального казначейства - в стране огромный бюджетный дефицит, а правительство плодит чиновников;

n из рук министерств и ведомств вырывается последний ры­чаг управления подведомственной сферой [ 37,16 ].

Следует более подробно рассмотреть вопрос обоснованности каждого из них и вопрос о необходимости создания органов феде­рального казначейства.

Во-первых, закономерный и оправданный процесс сувере­низации Центрального банка предопределил необходимость выпол­нения какой-то иной системой функций по исполнению федераль­ного бюджета. В этой роли могли бы выступать финансовые органы, но их фактическая подчиненность органам власти субъ­ектов Федерации, а также конституционно закрепленное разгра­ничение сфер ведения между Федерацией и ее субъектами в вопросах бюджета, перенесли центр тяжести их внимания на исполнение самостоятельных бюджетов. Все это не позволяет финотделам в полной мере осуществлять контроль правильным и целенаправленным использованием средств федерального бюджета.

Роль же налоговых органов в исполнении федерального бюджета в нынешней ситуации, при низкой налоговой дисциплине сводится в основном к задаче контроля за выполнением законодательства о налогах.

Осуществление межбюджетного распределения поступающих налогов и фактическое распоряжение доходными счетами феде­рального бюджета уходит на второй план. Это приводит к низкой оперативности зачисления доходов на счета федерального бюджета и передаче в местные бюджеты отчислений от федеральных налогов. Практически ни одна из вышеперечисленных структур не контролирует использование средств государственных ( федеральных ) внебюджетных фондов. Эта функция возложена на органы федерального казначейства и его территориальные отделения.

Во-вторых, организация федерального казначейства не изме­няет законодательно установленного распределения объема полно­мочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации. Реализуя свои функции феде­ральное казначейство не вторгается в сферу, лежащую за рамками интересов Федерации. Именно то, что ответственность и полно­мочия в исполнении федерального бюджета распылены между многими разнородными структурами, а потому и реализуются неудовлетворительно, принято решение об организации единой системы органов федерального казначейства.

В-третьих, те средства, которые выделены в бюджете на покрытие расходов по организации казначейства, обернутся мно­гократной отдачей за счет увеличения эффективности бюджетных затрат, появления возможности маневрирования бюджетными средствами в процессе исполнения бюджета, прекращения их нецелевого использования.

Так, например, на становление органов федерального казна­чейства по Приморскому краю в 1993-1994 годах было затрачено около 2 млрд. рублей. В ходе осуществления этими органами закрепленных за ними функций по исполнению бюджета возв­ращено в бюджет в виде санкций и штрафов почти 3,8 млрд. рублей [29,28 ].

И в-четвертых, бюджетные полномочия правительственных учреждений, отвечающих за те или иные сферы деятельности, никак не ущемляются с началом функционирования казначейства. Федеральное казначейство не только не претендует на их права по распоряжению средствами федерального бюджета, но напротив, способствует их полноценной и эффективной реали­зации. В действующих условиях значительная часть аппарата министерств и ведомств занята оформлением платежных доку­ментов на перечисление бюджетных средств элементам подведом­ственной системы, работой с банками по контролю за доведением этих средств по назначению. Формирование федерального казна­чейства и выполнение им этих функций, причем с лучшим качеством по оперативности и гарантированности доведения бюд­жетных средств по указанию все тех же министерств и ведомств, позволяет последним сосредоточиться на вопросах своей непос­редственной деятельности. Следует отметить, что при этом объем распорядительных бюджетных прав министерств и ведомств не ущемлен, а управляемость, подконтрольность, защищенность бюд­жетных средств от несанкционированного использования много­кратно возрастает.

Таким образом, необходимость создания органов федераль­ного казначейства связана с решением целого комплекса проблем :

1. Повышение эффективности использования бюджетных средств, появление возможностей маневрирования бюджетными средствами в процессе исполнения бюджета, прекращение их нерационального и нецелевого использования;

2. Повышение оперативности зачисления доходов на счета федерального бюджета;

3. Предоставление федеральным органам власти и управления оперативной и достоверной информации об исполнении бюджета;

4. Повышение оперативности контроля за процессом пере­числения и использования бюджетных средств;

5. Достижение большей сбалансированности бюджета по дохо­дам и расходам и др. [17,27 ].

Сегодня система федерального казначейства хотя еще и не сформирована полностью, но тем не менее уже приступила к выполнению своих функций. И первый опыт работы казначейских органов позволяет сделать вывод о положительном влиянии, оказываемом ими на ход бюджетного процесса. В частности, с началом работы органов казначейства территории стали получать более упорядоченную и понятную схему финансирования объектов, программ за счет федерального бюджета, при которой по всей вертикали средства физически не попадают на счета соответ­ствующих распорядителей, а доводятся до конечных потребителей на основании распорядительных решений их вышестоящих органов через казначейские счета. Если раньше имели место случаи задержки зачисления средств предприятиям, организациям до 30 дней и более, то в настоящее время ассигнования доводятся пот­ребителям федерального бюджета органами федерального казна­чейства в течении 1-2 дней после их поступления [ 26,11 ]. За счет изменения схемы финансирования сокращено денежных транс­акции, сократилась цепочка бюджетных счетов. Начиная с 1994 года используются такие специфические инструменты финанси­рования, как казначейские векселя, налоговые освобождения и казначейские обязательства. Там, где органы казначейства заме­нили налоговые инспекции по расщеплению налогов, регулиро­вание доходных источников, учет доходов бюджета стали осущест­вляться не два раза в месяц, а практически ежедневно [ 41,10 ]. А это означает, что финансовые ресурсы не попадают под влияние инфляции и каждый день поступают на счета бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Органами федерального казначейства принимаются адми­нистративные и организационные меры по повышению бюджетной дисциплины. Сегодня уже существенно укреплен предварительный и текущий контроль за использованием бюджетных средств. Так за 1994 год органами федерального казначейства было осу­ществлено около 31 тысячи проверок банков и их филиалов, а также организаций и учреждений по вопросам своевременности зачисления средств налогоплательщиков в доход федерального бюджета и средств федерального бюджета на счета получателей, а также целевого использования этих средств. Выявлено 77 тысяч случаев нарушений на сумму 575,8 млрд. рублей. За допущенные нарушения предъявлены финансовые санкции на сумму 102,1 млрд. рублей. А с января по ноябрь 1995 года проведено свыше 31 тысячи проверок. И выявлено 125 тысяч фактов нарушений на общую сумму 1 трлн. рублей, предъявлено штрафных санкций на сумму 179,5 млрд. рублей. И эта работа только разворачивается [23,8 ].

В условиях кризиса банковской системы, казначейство акку­мулирует средства федерального бюджета на своих счетах и выступает гарантом защиты этих средств от возможных нега­тивных последствий этого кризиса.

Расширение объемов финансирования расходов через систему федерального казначейства поставило под жесткий ежедневный го­сударственный контроль движение и целевое использование средств федерального бюджета, повысило их управляемость и за­щищенность.

Для того, чтобы предотвратить неконтролируемые колебания обменного курса национальной валюты казначейство в течение всего 1995 года обеспечивало относительную равномерность фи­нансирования бюджетных расходов и максимальную децент­рализацию бюджетных средств при осуществлении выплат.

Таким образом, решение о создании органов федерального казначейства является полностью обоснованным и своевременным. И сегодня следует ставить вопрос не о целесообразности дея­тельности казначейства, а о необходимости ускорения темпов создания его территориальных органов, формирования мате­риально-технической базы, единой телекоммуникационной системы казначейских органов и повышении эффективности их работы на основе совершенствования отечественного и зарубежного опыта.

Похожие работы

Казначейская система исполнения бюджета

Скачать

66186

3

0

... в число объектов контроля со стороны казначейства. Сочетание столь важных организационных и контрольных функций превращает казначейство в главное звено финансовой системы государства. Таким образом, казначейская система исполнения бюджета способствует решению важных экономических проблем России. 2. Полномочия органов федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения областного и ...

Казначейская система исполнения федерального бюджета, ее роль и пути укрепления в РФ

Скачать

95651

0

1

... Финансовый год считается завершенным. Итак, рассмотрен процесс исполнения федерального бюджета органами федерального казначейства. Глава 3 (итоги и перспективы): Роль казначейской системы исполнения федерального бюджета, пути укрепления и итоги работы Федерального казначейства в РФ: 5 лет назад Президент РФ издал указ, в котором была высказана политическая воля на восстановление в России ...

Система исполнения бюджета

Скачать

24465

1

0

... и коммерческих банков); ·  смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком. С 1918 года в СССР сложилась банковская система исполнения бюджета, которая практически без изменений просуществовала до 1992 г. С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для которых исполнение бюджета не носило приоритетного характера, Министерство ...

Организация казначейского исполнения Государственного бюджета Украины и разработка направлений его совершенствования

Скачать

132679

17

10

... относительно формирования единой централизованной системы органов государственного казначейства, разработка методологических принципов казначейского исполнения государственного бюджета Украины, взаимодействия с другими органами исполнительной и законодательной власти, которые принимают участие в организации и осуществлении бюджетного процесса. Главное управление Госказначейства Украины имеет ...