История развития ипотеки

1.1 История развития ипотеки

Ипотека – слово древнегреческое, которое переводится как «основание», «залог». Ее возникновение было обусловлено возникновением в Древней Греции частной собственности, и, прежде всего, на земельные участки. Так появился новый вид обеспечения кредита - земельный залог. На границе заложенного участка кредитор ставил столб с надписью, что это имущество служит ему обеспечением претензии на какую-то сумму. Этот столб и назывался «ипотекой» (подставкой).[3] Особенностью ипотеки (залога недвижимости) было то, что в отличие от залога движимых вещей, которые передавались во владение кредитора и находились у него до уплаты долга, заложенное недвижимое имущество оставалось во владении должника. Кредитору же предоставлялось право распорядиться предметом ипотеки в случае неуплаты долга в срок. При этом земельный участок, обремененный ипотекой, должник – залогодатель не имел права продавать третьим лицам. Институт ипотеки, возникший в Древней Греции, оказал существенное влияние на развитие римского гражданского права. В римском праве установление ипотеки допускалось не только на недвижимые, но и на редко отчуждаемые движимые вещи большой ценности с высоким хозяйственным значением.

Таким образом, ипотека представляет собой средство обеспечения обязательства, при котором у должника сохраняется право владения и пользования заложенным имуществом. В свою очередь, под ипотечным кредитованием понимается кредитование под залог недвижимости. Существование данного правового института является основанием для ипотечного жилищного кредитования, позволяющего эффективно использовать жилое помещение в гражданском обороте и сего помощью удовлетворять потребности человека в жилье.

Подобный вид кредитных отношений широко распространен в странах с развитой рыночной экономикой. Так, в США в середине 30-х годов ХХ века, и особенно позже, в 50-60-е годы, ипотечное кредитование для покупки жилья стало распространенным явлением. Многие американцы вносили определенную часть стоимости жилья, получали кредит на 20-30 лет, заложив при этом свою покупку, и таким образом решали жилищную проблему. Именно ипотечное кредитование в США, других странах помогло решить много острых проблем: разрешить жилищный вопрос, что, в свою очередь, позволило поднять общий объем строительства жилья, а это в итоге положительно отразилось на многих смежных со строительством отраслях. Конечно, ипотечное кредитование в США получило широкое распространение не сразу. Причин этого следующие: было не так много людей, способных заплатить значительную долю необходимой суммы для приобретения жилья, существовало недоверие к частным банкам, предоставлявшим подобные кредиты и т.д. Только после того, когда гарантом ипотечного кредитования стало Правительство США, определившее уполномоченные банки, появился достаточно многочисленный «средний класс», ипотека стала успешно развиваться.[4]

Говоря о России, следует отметить, что ипотечное кредитование для нашей страны явление далеко не новое. Российская ипотека имеет достаточно богатую историю. Этот правовой институт зародился у нас в ХVIII веке. Закон 1714 года разрешал закладывать имущество (движимое и недвижимое), находящееся в собственности. Затем Указ о единонаследии запретил заклад недвижимости. Но с 1731 года этот вид залога был восстановлен.[5] Основными ипотечными организациями в России ХIХ века были городские кредитные общества, среди которых выделялись Московское, Петербургское, Одесское. В их руках было сосредоточено около 80% ипотечных кредитных фондов. На рубеже ХIХ-ХХ веков в период активного городского строительства право на сделки с городской недвижимостью получили также земельные ипотечные банки. К 1917 году в стране существовала целая система банков, обеспечивающих реализацию ипотечного кредитования: 21 земельный банк, Государственный Крестьянский поземельный и Дворянский банки и еще около 20-ти частных кредитных учреждений. Предельная доля кредита в стоимости заложенного имущества варьировалась от 50-60% при кредитовании городскими кредитными обществами под залог городской недвижимости, до 80-90% при кредитовании покупки крестьянами земли в сельской местности Крестьянским поземельным банком.[6] «Московское городское кредитное общество» за 50 лет (1862 – 1912 годы) своей работы выдало 35035 займов.[7] Городские кредитные общества и ипотечные банки создали первичный рынок закладных, которые регистрировались у нотариуса и фиксировались в крепостных книгах. В этих же книгах отражалось и дальнейшее движение закладных в случае перепродажи закладываемого имущества. Повторные закладные возникали, если ценность закладываемого имущества позволяла расплатиться с несколькими кредиторами. Городские кредитные общества находились под контролем государства: они были обязаны держать свободные денежные средства в государственных или гарантированных Правительством ценных бумагах и наряду с наличными суммами хранить их в Государственном банке.

В России существовал и вторичный рынок закладных. Облигации городских кредитных обществ имели хождение на бирже, и с 1862 года в Государственном банке можно было получить ссуду под залог этих облигаций.[8]

Одним из первых правовых актов октябрьской революции 1917 года, Декретом о земле, отменялось право частной собственности на землю, которая переходила «во всенародное достояние». Позже национализация охватила и сферу жилья. В таких условиях практика ипотечного кредитования прекратилась полностью. Советская система жилищного финансирования соответствовала основной концепции всей жилищной политики в целом: централизованное распределение ресурсов для строительства государственного жилья и его бесплатное распределение между лицами, официально признанными в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. До начала экономической реформы конца 80-х - начала 90-х годов в нашей стране не существовало системы ипотечного жилищного кредитования, как она понимается в современных условиях. После 1988-го года долгосрочным кредитованием жилья для населения занимались Госбанк СССР (кредитовал строительство индивидуальных домов в сельской местности), Жилсоцбанк (кредитовал членов жилищных кооперативов) и Сберегательный банк СССР, предоставляющий жилищные кредиты гражданам на индивидуальные дома, дачи, садовые домики, а также жилищно-строительным кооперативам. Кредиты, выдаваемые индивидуальным лицам, характеризовались длительными сроками погашения и низкими процентными ставками.[9]

Ипотека как правовой институт вернулась в российское гражданское право с принятием Верховным Советом Российской Федерации 29 мая 1992 года Закона Российской Федерации "О залоге" N 2872-1[10]. Он в определенной мере восполнил пробел в законодательстве, но не решил всех вопросов, связанных с залогом недвижимого имущества. Так, в главе второй раздела второго данного Закона не содержится конкретного механизма ее функционирования, нет отдельного рассмотрения видов ипотеки в зависимости от ее объекта: ипотеки земельных участков, ипотеки предприятий, зданий или сооружений с земельным участком, на котором они находятся, ипотеки жилых домов и квартир.

Определенное внимание ипотеке было уделено в ч. 1 ГК РФ, принятой Государственной Думой 21 октября 1994 года и вступившей в силу с 1 января 1995 г. Гражданский кодекс РФ содержит посвященный залогу § 3 гл. 23, который так и называется - "Залог". Пункт 2 ст. 334 ГК РФ содержит упоминание о специальном законодательном акте, регламентирующем вопросы ипотеки. Понятие ипотеки, содержащееся в п. 2 ст. 334 ГК РФ шире, чем понятие ипотеки, введенное ст. 42 Закона РФ "О залоге". В частности, в п. 2 ст. 334 ГК дано определение ипотеки, в ст. 340 раскрыты требования, предъявляемые к ипотеке. Вместе с тем ст. 334, п. 2, содержит отсылку к Закону об ипотеке как к акту, имеющему приоритет перед нормами ГК.

В период между вступлением в силу Закона РФ "О залоге" и введением в действие Закона об ипотеке Президентом РФ неоднократно издавались нормативные правовые акты по вопросам развития ипотечного кредитования, а также санкционировавшие ипотеку земельных участков. Однако в отсутствие полноценной специализированной законодательной базы ни эти многочисленные и противоречивые президентские указы и распоряжения, ни издававшиеся в развитие их норм правительственные нормативные правовые акты не давали существенного импульса развитию ипотечных отношений.

Все это ясно показывало, что отсутствие Закона об ипотеке существенно тормозило развитие ипотечного кредитования. В отсутствие должной регламентации кредитование под залог недвижимости происходило, принимая причудливые, порой противозаконные формы. Сделки по жилищной ипотеке нередко строились на основе договора купли-продажи квартиры. То есть собственник для получения кредита продавал квартиру банку и заключал с ним договор аренды с последующим правом выкупа. Недостатком данной схемы было то, что жильцы обязательно выписывались из квартиры, владелец получал около 60% минимальной стоимости жилья со сроком погашения в 3 - 4 месяца. Существенной была степень риска владельца квартиры: ведь в случае банкротства банка квартира, переоформленная на банк, могла пойти на расплату с кредиторами. Кроме того, по существу, речь шла о притворной сделке, когда договор купли-продажи прикрывал залоговую сделку.

Данный Закон был принят Государственной Думой 24 июня 1997 года и вступил в силу 22 июля 1998 года. Он состоит из 14 глав, содержащих 79 статей. Закон содержит ряд отсылочных норм к Гражданскому кодексу РФ, Федеральным законам от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об исполнительном производстве". Закон об ипотеке содержит механизм, позволяющий гражданам России покупать жилье в кредит, и поэтому он имеет принципиальное значение для повышения надежности обеспечения кредитов, ускорения оборачиваемости денежных средств, развития рынка недвижимости.

Следует отметить, что с момента вступления в силу указанный Закон неоднократно подвергался изменениям и дополнениям. Закон об ипотеке не отменяет соответствующих норм ГК, посвященных залогу, самого Закона о залоге, подзаконных актов, регулирующих в той или иной степени залоговые правоотношения в нашей стране. Вместе с тем нормы Закона об ипотеке имеют преимущество по сравнению с нормами других правовых актов, в том числе и Гражданского кодекса. Так, в п. 3 ст. 1 Закона об ипотеке сказано, что общие правила о залоге, содержащиеся в Гражданском кодексе Российской Федерации, применяются к отношениям по договору об ипотеке в случаях, когда ГК или Законом об ипотеке не установлены иные правила. Кроме того, в абзаце 1 п. 2 ст. 79 Закона об ипотеке отмечается, что со дня введения в действие Закона РФ об ипотеке нормы Закона РФ "О залоге" подлежат применению лишь постольку, поскольку они не противоречат Закону об ипотеке.

Аналогичным образом решается вопрос о соотношении Закона об ипотеке, Гражданского кодекса и других правовых актов. Во втором абзаце этой же статьи указано, что они применяются в части, не противоречащей Закону об ипотеке.

Таким образом, правоприменитель сам должен решить вопрос о наличии противоречий между указанными правовыми актами, что создает определенные сложности на практике. Следует отметить, что указанное положение пункта противоречит правилу, содержащемуся в п. 2 ст. 3 ГК РФ, в соответствии с которым нормы гражданского права, содержащиеся в других законах должны соответствовать ГК РФ.

В дополнении к Закону об ипотеке был принят Федеральный закон от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".[11]

Указанный Закон создает правовую базу для развития вторичного рынка ипотечных кредитов и позволяет инвесторам, обеспечивающим рефинансирование кредиторов по ипотечным кредитам, а также специализированным организациям - ипотечным агентам осуществлять деятельность, связанную с обращением ипотечных ценных бумаг. Закон об ипотечных ценных бумагах создал правовую основу для выпуска производных от ипотеки двух ценных бумаг - облигаций с ипотечным покрытием и ипотечных сертификатов участия. Этот Закон позволяет банкам реализовывать указанные ценные бумаги и таким образом быстрее окупать выданные ипотечные кредиты, что, в свою очередь, будет способствовать развитию ипотечного кредитования. Таким образом, сфера регулирования Закона распространяется на облигации с ипотечным покрытием и ипотечные сертификаты участия и не затрагивает закладные.

Ипотечное жилищное кредитование военнослужащих предусмотрено Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих"[12]. Указанный

Закон предоставляет возможность приобретения военнослужащим жилья в собственность с использованием инструментов ипотечного кредитования в любое время по истечении трех лет участия в накопительно-ипотечной системе (НИС), не дожидаясь окончания срока службы, а также возможность выбора месторасположения и размера жилого помещения (жилых помещений).

В 1997 году был принят Закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Кроме того, отдельные аспекты регулирования залога недвижимости содержатся в Законах "Об оценочной деятельности в РФ", "О страховании", "Об исполнительном производстве", "О несостоятельности (банкротстве)", Гражданском и Арбитражном процессуальных кодексах и других нормативно-правовых актах.

Существенное значение имеют и подзаконные акты:

1) Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 № 28 "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" (вместе с Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в РФ, Планом подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие системы ипотечного жилищного кредитования в РФ). Данный документ делает акцент на решении жилищных проблем основной части работающего населения, располагающего средними доходами, накоплениями и имеющими жилье в собственности в результате бесплатной приватизации. Согласно Концепции формирование системы ипотечного жилищного кредитования является одним из приоритетных направлений государственной жилищной политики;

2) Правила предоставления участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих целевых жилищных займов, а также погашения целевых жилищных займов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 370;

3) Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. № 812 "Об утверждении Правил проведения конкурса по отбору специализированного депозитария для заключения с ним договора об оказании услуг специализированного депозитария федеральному органу исполнительной власти, обеспечивающему функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, и Правил определения совокупной взвешенной оценки (рейтинга) специализированного депозитария для заключения с ним договора об оказании услуг специализированного депозитария федеральному органу исполнительной власти, обеспечивающему функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих".