Принципы защиты прав юридических лиц

1.2 Принципы защиты прав юридических лиц

Принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) – это основополагающие, исходные начала, которыми должны руководствоваться органы государственной власти и их должностные лица, осуществляя мероприятия по контролю. Указанные принципы тесно переплетаются с обязанностями, запретами и ограничениями в отношении должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении проверок, установленными в иных статьях комментируемого закона.

Принцип презумпции добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя сочетается с принципом презумпции невиновности, установленного КоАП РФ, согласно которому лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Данный принцип содержит ряд существенных моментов:

– лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;

– лицо, привлекаемое к административной ответственности не обязано доказывать свою невиновность;

– доказательство виновности лица в совершении административного правонарушения – обязанность судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится данное дело;

– неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Принцип соблюдения международных договоров РФ.

Конституция РФ 1993 г. впервые включила международно-правовые нормы в правовую систему государства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Международные договоры РФ, объявленные частью правовой системы, могут применяться соответствующими компетентными органами. Это такие международные договоры, в отношении которых РФ выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101–ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международным договором Российской Федерации является международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также от его конкретного наименования.

Согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. № 5–ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных Конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации» международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. К другим договорам применимо общее правило, установленное ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, по которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Конституция установила соотношение закона и международного договора Российской Федерации, причем только на случай их противоречия. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Верховный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 октября 1995 г. разъяснил, что речь идет о международном договоре, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» установил соотношение закона и международного договора в случае их согласованности, т.е. при отсутствии противоречия. В силу ч. 2 ст. 5 этого Федерального закона положения официально опубликованных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты, т.е. наряду с международным договором Российской Федерации применяется соответствующий внутригосударственный правовой акт.

4. Принцип открытости и доступности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора) означает по сути обязательное наличие факта публикации нормативного правового акта. При этом с этим принципом связан и принцип установления обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В связи с этим поясним следующее.

Обратимся к Основному закону. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Анализ конституционной нормы позволяет делать следующие выводы:

– официальной публикации подлежат законы и нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

– обозначенные законы и нормативные правовые акты начинают действовать не ранее даты их официального опубликования;

– законодатель намеренно делает акцент на публикации официальной, разграничивая тем самым от простой публикации. При этом источники официальных публикаций указываются непосредственно в законах, указах, приказах соответствующих органов исполнительной власти, устанавливающих порядок опубликования и вступления в силу обозначенных нормативных правовых актов;

– с одной стороны, здесь содержится веление, обращенное к участникам законодательного процесса, официально опубликовывать принятый закон, с другой – запрет, обращенный к любому правоприменителю, – не применять неопубликованный закон.

Обратимся к законодательным актам, определяющим понятие «нормативный правовой акт». Определение последнего приводится в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 г. № 781–II ГД «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации», согласно которому «нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу. Развитие конституционных положений ст. 15 получают в иных нормативных правовых актов. Так, например, согласно ст. 1 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликованием, т.е. для того, чтобы нормативный правовой акт стал действующим он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.

Таким образом, при применении нормативного документа необходимо учитывать следующее:

1) Нормативный правовой акт должен быть зарегистрирован в Министерстве юстиции и опубликован (согласно Постановлению правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», приказу Министерства юстиции РФ от 14.07.1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»).

2) Акт, не нуждающийся в государственной регистрации должен быть опубликован (согласно приказу Министерства юстиции РФ от 14.07.1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»).

Таким образом, нормативные правовые акты, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, а также неопубликованные в установленном порядке акты, не нуждающиеся в государственной регистрации:

– не влекут правовых последствий как не вступившие в силу;

– не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний;

– на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении спора.

Принцип проведения мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), тесно переплетаясь с принципом соответствия предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля, означает следующее:

– мероприятия по государственному контролю могут проводиться только органами государственной власти и только должностными лицами органов государственного контроля. При этом иные лица, привлеченные к участию в проведении мероприятий по контролю, будут приобретать статус специалистов, а не проверяющих.

– должностные лица органов государственного контроля (надзора) уполномочены на осуществление контрольных мероприятий законами, Положениями о соответствующих органов государственной власти, должностными регламентами, приказами и иными нормативными правовыми актами РФ;

– должностные лица органов государственного контроля (надзора) должны осуществлять мероприятия по контролю исключительно в пределах своей компетенции, не выходя за рамки предоставленных им полномочий.

Периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока, предполагает за собой соответствующие ограничения во временных рамках.

Во-первых, ограничения касаются периодичности проведения мероприятий по контролю:

– в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года;

– в отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

Во-вторых, ограничения касаются продолжительности проведения мероприятий по контролю:

– по общему правилу продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц;

– в исключительных случаях, срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора), с одной стороны, предполагает планирование проведения предстоящих проверок органами государственной власти, с другой стороны, ведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями журнала учета мероприятий по контролю.

Возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный ФЗ от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами закреплена в АПК РФ (глава 24).

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом.

В свою очередь, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие):

– не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту

– нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности,

– незаконно возлагают на них какие-либо обязанности,

– создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В свою очередь, возможность оспаривания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего предусмотрена также главой 25 ГПК РФ.

Так, согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

– нарушены права и свободы гражданина;

– созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

– на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В свою очередь, право на обращение с жалобой в суд раскрывается в Законе РФ от 27.04.1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам осуществляется в порядке, определенном АПК РФ и ГПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения:

– не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу

– нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности,

– незаконно возлагают на них какие-либо обязанности;

– или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной, орган государственного контроля обязан устранить в полном объеме допущенные нарушения.

За нарушения законодательства РФ при проведении государственного контроля (надзора) органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица несут ответственность. Действующим законодательством предусмотрены следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая (имущественная) ответственность.

В качестве основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) законодатель устанавливает также соответствующие запреты:

– недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

– недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.