Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

-          право на судебную защиту;

-          право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

-          запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

1.3 Система органов местного самоуправления

К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные — те, которые избираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные - главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые населением или представительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д. [20, с.36].

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий [20, с.36]. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis- тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio- беру, принимаю) - это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общественной безопасности во взаимодействии с государственными правоохранительными органами); е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление - это естественное право, однако самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и осуществлением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.

1.4 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Как уже отмечалось, согласно Конституции Российской Федерации в государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) определяет вопросы местного значения по основным сферам деятельности.

В экономической - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; местные финансы; муниципальная собственность; земля, месторождения, недра.

В социальной - общественное призрение; социальная помощь; общее и профессиональное образование; социально-культурные мероприятия; общественный отдых; муниципальное здравоохранение; санитарный надзор; охрана памятников и местных достопримечательностей.

В хозяйственной - эксплуатация технических систем жизнеобеспечения (водопровод, канализация, утилизация отходов, энергетика и электрические сети и т.д.); транспортное обслуживание; услуги связи и информации; торговля, общественное питание; бытовое обслуживание; пожарное дело; муниципальное жилищное строительство; экология.

Вопросы местного значения конкретизируются с учетом региональных особенностей.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Социально-правовые проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между различными органами государственной и муниципальной власти входят в число важнейших, учитывая, что при их решении происходит определение роли и места государственной и муниципальной власти.

В Российской Федерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в области местного самоуправления.

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация и последствия осуществления которых непосредственно связаны с решением государственных, местных и иных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления подразделяются на:

-          полномочия органов государственной власти Российской Федерации;

-          полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к основным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

-          принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

-          обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

-          обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в области местного самоуправления;

-          регулирование федеральными законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

-          наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией и др.

По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей облегчает федеральным органам осуществление полномочий [15, с.86].

Государство создает систему правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Это - правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

В Российской Федерации разработана и принята федеральная Программа государственной поддержки местного самоуправления. В соответствии с ней основными направлениями государственной поддержки местного самоуправления являются:

-          формирование правовой основы местного самоуправления;

-          формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

-          организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;

-          информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

-          создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления [18, с.95].

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К этим полномочиям относятся (основные):

-          принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

-          обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

-          регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

-          регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

-          обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

-          наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

-          принятие региональных программ развития местного самоуправления;

Российское конституционное право, по сравнению с законодательством других государств, предусматривает разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и государственные. К собственным полномочиям относят те, которые признает за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые Российская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению [18, с.95].

Федеральным законодательством исполнение государственных полномочий в области местного самоуправления закреплено за государственными органами Российской Федерации и субъектов федерации, а также за органами местного самоуправления, которым переданы или делегированы отдельные государственные полномочия.

В первом случае на территории муниципального образования создаются государственные структуры, которые будут исполнять государственные полномочия. В качестве аргументов в пользу такого решения выдвигалась необходимость:

-          создания единой системы вертикальной исполнительной государственной власти;

-          приближения государственной власти к населению;

-          более полного и глубокого информирования органов государственной власти о социально-экономическом развитии местных сообществ;

-          более комплексного анализа развития территории, состоящей из нескольких муниципальных образований.

Основными государственными полномочиями в округах стали: социальная поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрана окружающей среды, противопожарная безопасность, регулирование земельных отношений и другие полномочия. Указанные полномочия связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, а также включены в список вопросов местного значения, следовательно должны решаться совместно органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Второй подход связан с делегированием части государственных полномочий органам местного самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления - это предоставление органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и должностным лицам местного самоуправления.

Делегирование органами государственной власти своих полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов:

-          законности и целесообразности;

-          социально-экономической обоснованности;

-          реальности и гласности осуществления делегированных полномочий;

-          материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;

-          подконтрольностй осуществления делегируемых полномочий [18, с.96].

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации и в пределах полномочий, составляющих их предметы ведения или находящихся в границах компетенции органов государственной власти. В законах о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления должна быть обоснована целесообразность такого делегирования и его практическая полезность. Делегирование государственных полномочий не может нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные законодательством России.

Органы государственной власти для осуществления контроля за делегированными государственными полномочиями вправе:

-          производить проверки деятельности органов местного самоуправления и целевого использования средств, передаваемых на реализацию государственных полномочий;

-          запрашивать и получать в срок информацию, необходимые документы от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий;

-          назначать уполномоченных представителей государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и целевым использованием выделенных на эти цели ресурсов;

-          проводить методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.

Практика делегирования на основе договоров применяется в ряде субъектов Российской Федерации, хотя, на наш взгляд, отчасти противоречит федеральному законодательству.

Делегирование государственных полномочий может быть разовым, на определенный срок, или бессрочным. Например, к разовому следует отнести предоставление муниципального жилья военнослужащим, работникам налоговых служб и другим категориям государственных служащих; к срочному - предоставление бесплатного проезда на муниципальном транспорте отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам, имеющим детей; к бессрочному - государственную регистрацию актов гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы, военный учет граждан и др.

Государственные полномочия могут делегироваться всем муниципальным образованиям или только отдельным муниципалитетам.

Основной формой делегирования государственных полномочий является делегирование по закону. При этом не допускается делегирование полномочий, относящихся к исключительной компетенции законодательного и исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.

Государственные полномочия органов власти могут быть делегированы местному самоуправлению по договору, который в обязательном порядке должен отражать:

- цели, объем и характер делегируемых полномочий;

- порядок их осуществления и срок действия договора;

- взаимные права и обязанности по реализации делегированных полномочий;

- объем и порядок материально-финансового обеспечения делегированных полномочий;

- формы и меры ответственности сторон за нарушение условий договора;

- условия расторжения договора и возможности возврата делегированных полномочий [23, с.19].

Осуществление делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления строится на соответствии российскому законодательству и законодательству субъектов РФ. Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных государственных полномочий. Вместе с тем они несут ответственность за осуществление переданных им государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иные обязательства, необходимые для реализации этих полномочий.