Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации

3.2 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации

Как известно, все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере самоуправления, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления [36, с.101].

Жизнь подтверждает, что многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В литературе обращается внимание на:

-          отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Отсюда - множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

-          непоследовательность и протеворечивость практики муниципального строительства — существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;

-          противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность;

-          существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;

-          отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;

-          отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

-          неоднозначный подход к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к конфликтным ситуациям [36, с.102].

-          нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.

Выше отмеченное свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление» [15, с.20].

В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций [15, с.21]. Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает Писарев А.Н., служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел [38, с.104].

3.3 Некоторые предложения по совершенствованию местного самоуправления

Процесс развития местного самоуправления не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российского общества. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому демократическому развитию страны, развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач общества. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране.

На наш взгляд в данном контексте роль государства в целом, должна даже, возрасти, и не столько в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а сколько направлении усиления его роли в координации всех процессов, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Это необходимо хотя бы потому, что некоторые важные вопросы без участия государства сегодня не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о более эффективном финансировании местного самоуправления.

И здесь наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

- установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

- обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий местного самоуправления;

- обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами;

- провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).

Подробнее остановимся на некоторых деятельности государства по совершенствованию финансирования местного самоуправления.

При существующей модели разграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на интересы региона. Работа с таким бюджетом представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. На каждый из приоритетов формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.

Субъекты Федерации вправе принимать к рассмотрению и другие вопросы по предметам совместного ведения, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Субъекты РФ финансируют осуществление этих полномочий и регулируют их осуществление. Но именно осуществление за счет бюджета субъекта Федерации тех полномочий, которые прямо перечислены в перечне, является обязательным на всей территории страны, несмотря на варьирование объема их осуществления, поэтому при недостаточности ресурсов необходимо сосредоточиться именно на них.

Нельзя пройти мимо проблемы разграничения полномочий в «сложносоставных» регионах, включающих край (область) и входящий в их состав автономный округ. Федеральный закон установил параметры компетенции автономных округов. При этом остается возможность развития и расширения компетенции автономных округов на основе договора и соответствующего федерального закона. Кстати, в некоторых из «сложносоставных» регионов уже наметилось движение в этом направлении (например, в Тюменской области заключен договор, частично перераспределяющий полномочия в пользу автономных округов). Но если соответствующий договор либо федеральный закон отсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

Необходимо, очевидно, сохранить возможности регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления. Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях, установленных федеральным законом.

Во-вторых, возможно правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами.

В-третьих, регулирование субъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления.

В-четвертых, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.

Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения, а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями. Наложение на них каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей и ответственности не подразумевается.

Работа над изменением законодательства на федеральном и региональном уровне в связи с разграничением полномочий имеет в принципе стимулирующее значение для всей системы управления. Во-первых, она может придать новый импульс административной реформе как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, в рамках реформы можно решать вопрос о сокращении числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, новое законодательное регулирование по вопросам разграничения полномочий может и должно стимулировать оптимизацию бюджетной сети субъектов Федерации. В целом можно и нужно совершенствовать механизм предоставления бюджетных услуг.

Чтобы изменение законодательства было осуществлено своевременно и имело бы такой упорядочивающий управленческую систему эффект, есть ряд условий. Прежде всего, это плановость. Необходимо составить подробный план-график внесения изменений в законодательство, и многие субъекты Российской Федерации это уже сделали.

Необходима надежная организационная и кадровая основа. Одна лишь юридическая служба не в состоянии справиться с огромным массивом законодательства, который необходимо проанализировать и скорректировать. Нужно привлечь к работе специалистов, имеющих опыт в сфере законотворчества, создать на уровне субъекта комиссию или рабочую группу. При этом особое значение имеет взаимодействие законодательных органов регионов с исполнительной властью. Именно их тесное сотрудничество с привлечением экспертного сообщества является залогом результативности работы.

Важно также предпринять определенные усилия по разъяснению населению сути и содержания разграничения полномочий. Необходимо создать условия, чтобы в общественном сознании на должностных лиц одного уровня власти не перекладывалась ответственность за те публичные услуги, которые должен оказывать другой уровень.

Только при соблюдении указанных условий поставленная цель будет достигнута.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

На основе анализа исследования вопросов местного самоуправления можно выделить наиболее важные выводы и предложения:

- на основе рассмотрения существующих в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления в дипломной работе предлагается видение сущности местного самоуправления - как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это позволяет определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества;

- исследуя понятие «муниципальная власть», автор дипломной работы определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти — государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления;

- раскрывая соотношение категорий «общество», «государство», «местное самоуправление», «личность», автор показывает роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества;

- анализ проблемы регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период российской истории позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа — городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ;

- анализ состояния нормативного регулирования местного самоуправления указывает на множество нерешенных проблемных вопросов. Автор дипломной работы исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой — с разработкой его законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также повышением ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований. Одним из перспективных направлений, по нашему мнению, является постепенное распространение положений Европейской Хартии регионального самоуправления на субъекты РФ, что позволит самоуправленческим началам в большой степени проникать в российский государственный организм;

- одним из спорных и не решенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодняшним реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве. В этой связи, исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления, предлагается закрепление местного самоуправления в качестве самостоятельного института гражданского общества, который собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве;

- исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как «государственность» и «самоуправление», автор считает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, должен проводиться в органическом единстве с государственным строительством и соответствовать той государственной модернизации, которая проводится в настоящее время в нашей стране.

На основе проведенного анализа существующих моделей местного самоуправления делается вывод о необходимости их трансформации и выработке новых подходов к организации местного самоуправления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

1.         Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).

2.         Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изменениями и дополнениями)

3.         Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)

4.         Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)

5.         Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»

6.         Закон УР от 13 июля 2005 г. N 42-РЗ «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике»

7.         Закон УР от 18 июня 2007 г. N 33-РЗ «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики»

8.         Закон УР от 20 марта 2007 г. N 8-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Удмуртской Республике государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния»

9.         Закон УР от 21 ноября 2006 г. N 52-РЗ «О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике»

10.      Закон УР от 30 июня 2005 года N 37-РЗ «О сокращении срока полномочий отдельных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике»

11.      Закон УР от 11 марта 2005 г. N 5-РЗ «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Удмуртской Республике» (с изменениями и дополнениями)

12.      Авакьян С. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. - М., 2006. - №20 - С. 15-17.

13.      Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 2006. - №2. - с. 3-33.

14.      Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 2007. - №5. - С. 24- 45.

15.      Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - М., 2005. - № 3. - С. 86-96.

16.      Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск, 2004. - №3. - С. 95-112.

17.      Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 2005. - № 11. - С. 14-19.

18.      Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: 2004.- 513с.

19.      Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. - М., 2002. - № 2. - С. 36-37.

20.      Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. - М., 2004. - №6. - С. 30.

21.      Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 2006. - №9. - С. 73-80.

22.      Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2006.-422с.

23.      Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 2007. -№3. - С. 19-22.

24.      Государственное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.:Юрид. лит., 2006, - 699с.

25.      Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. - М., 1993. - № 11. - С. 150-153.

26.      Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления // Законность. - М., 2003. - № 6. - С. 14-20.

27.      Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. - М., 2006. - №9. - С. 33-38.

28.      Концепция реформы местного самоуправления в современной России. - Екатеринбург, 2005.-238с.

29.      Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М., 2007.- 529с.

30.      Кряжков В.А. Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство и право. - М., 2005. – 477с.

31.      Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века), - М., 1998, - с. 73.

32.      Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. - М., 2005. - № 4. - С. 84-86.

33.      Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. - М., 2004.-423с.

34.      Местное самоуправление.Учебное и научно-практическое пособие Васильев В.И. – М.: 2006, - 562с.

35.      Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана - М.: Фонд Ф.Науманна, 2006.- 633с.

36.      Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. - М., 2003.-419с.

37.      Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М.: 2005. -с. 13-14.

38.      Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2007.-432с.

39.      Ревенко Л. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -М., 2007. - №3. - С. 10-14

40.      Слива А.Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. - М., 2003. - № 1. - С. 41-44.

41.      Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 2004.- 378с.

42.      Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебное пособие. - Новосибирск, 2005. - 268 с.

43.      Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь. - М., 1. - № 6. - С. 81-97.