Советский этап развития местного управления и самоуправления

2.4 Советский этап развития местного управления и самоуправления

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы соответствующие отделы. Таким образом, аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период с 1921 г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 – 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений в системе управления страной. Директивно–репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая в 30 – 50-е годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства. Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных, ресурсных, национальных и иных особенностей.

Последние несколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке, в частности, экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом Советского государства в целом.

2.5 Местное самоуправление в Российской Федерации: современное состояние

Правовой основой для утверждения новых начал организации местной власти стали Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Российский закон определял местное (территориальное) самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В Законе отмечалось, что население осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти, — местные Советы, соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

Закон определил границы, в которых осуществляется местное самоуправление — районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Гражданам гарантировалась вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

Дальнейшее реформирование местного самоуправления связано с указами Президента Российской Федерации, принятыми в октябре—декабре 1993 года. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и ряд других.

В соответствии с указами деятельность местных Советов как представительных органов прекращалась. Выборы новых представительных органов состоялись в 1994 году.

Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации 1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе которых в настоящее время происходит развитие и функционирование местного самоуправления в нашей стране.

Существенное дополнение Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части разграничения и финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стали важной вехой поэтапной реформы, связанной с разграничением полномочий между органами публичной власти. Но они не просто разграничили полномочия, а предоставили новые возможности для принятия и оформления законодателем решений о том или ином распределении прав, обязанностей и ответственности между федеральными органами, органами государственной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления в конкретных отраслях хозяйства и управления.

Содержание переходных положений этих законов предопределяет конкретный объем действий органов власти всех уровней. И затрагивать эти действия будут весь спектр нормативного правового регулирования, как с позиций отраслевого охвата, так и с учетом «уровней» нормативного массива - федерального, регионального и местного.

Правительством РФ осуществляются мероприятия по принятию правовых актов, обеспечивающих реализацию законов в соответствии с переходными положениями. В рамках этой работы уже утвержден перечень субъектов Федерации и отдельных территорий в их составе, как с низкой, так и высокой плотностью населения (распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р); подготовлен проект документа, определяющего порядок безвозмездной передачи и распределения имущества между уровнями власти для обеспечения исполнения закрепленных за ними полномочий, а также перечня учреждений образования, здравоохранения и культуры, сохраняющихся в федеральной собственности.

Определенная работа по изменению нормативного массива проводится и в муниципальных образованиях. Во многих из них уже готовятся проекты новых уставов, решений о внесении изменений и дополнений в действующие уставы, иные муниципальные правовые акты. Но там вопрос стоит не так остро. Во-первых, до последнего срока, определенного для окончательного приведения уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов в соответствие с новым законодательством (1 июля 2005 г.), еще есть время. Во-вторых, в отличие от законодательства РФ и ее субъектов, акты органов местного самоуправления не могут влиять на состав и содержание полномочий других уровней публичной власти.

Местное (территориальное) самоуправление в Удмуртской Республике - это организация деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, на основе Конституции РФ, Конституции УР, законов РФ и УР, Устава о местном самоуправлении.

В пределах «законодательного влияния» высших органов власти субъекта федерации находятся местные органы самоуправления.

«Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях УР с учетом исторических и иных местных традиций. Структура местного самоуправления определяется представительным органом соответствующей территории самостоятельно». Согласно федеральной и республиканской Конституциям во властном поле действия органов местного самоуправления, а к таковым относятся городская Дума и Администрация, находится: управление муниципальной собственностью; утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; охрана общественного порядка вместе с органами государственной власти; решение разного рода вопросов местного значения. Естественно, что акты и постановления органов местного самоуправления, противоречащие Конституции и законодательству УР, подлежат отмене.

В соответствии с Конституцией РФ, местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя России.

Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий. Их деятельность контролируется центральными властными структурами лишь с точки зрения стратегического политического соответствия.

К числу вопросов местного значения относятся: распоряжение своей собственностью, местные финансы, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территорий, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, физическая культура и спорт, противопожарная служба. К ведению органов местного самоуправления относятся также обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Таким образом, если раньше местная власть выполняла функцию доведения до конечных потребителей социальных благ, то теперь диапазон ее действия значительно расширился. Важнейшей задачей стало не только сохранение и обеспечение работы социальной сферы, но и поиск путей их развития, создание условий для пополнения доходной части бюджета.

В 1995 году был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уже первые годы существования новой системы (в соответствии с Законом 1995 г.) показали ее недостатки и несовершенство, так как такого подхода к организации государственной власти и местного самоуправления нет ни в одном государстве Европейского Союза с традиционно развитой демократией.

Удмуртия одна из первых приняла Закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым в районах и городах республики еще в апреле 1994 г. были сформированы органы власти, названные органами местного самоуправления, но практически продолжавшие исполнять все те функции, которые до того выполняли органы государственной власти на местах.

Рубеж 1995-1996 гг. в России был отмечен жаркими спорами по вопросу о том, что же такое местное самоуправление и каким оно должно быть. Столкнулись два мнения.

Первое заключалось в том, что местное самоуправление, безусловно, должно формироваться снизу, а не навязываться сверху.

Вторая точка зрения заключалась в том, что не следует ждать инициативы снизу, необходимо форсировать события и законодательными актами формировать местное самоуправление сверху (на уровне городов и районов).

Можно понять приверженцев обеих позиций. С одной стороны, нельзя навязывать обществу даже самую демократическую модель, если оно еще не готово ее принять, а с другой стороны, объяснимо стремление политических лидеров, президента застраховать общество от новых попыток возвращения в прошлое.

Ситуация осложнялась тем, что еще не был принят федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В сложнейших для Удмуртской Республики условиях, когда было крайне важно как можно быстрее встать на путь смягчения кризиса, 17 апреля 1996 года Государственный Совет принял закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В соответствии с этим актом, государственные органы власти создавались на уровне городов и районов. Местное самоуправление осуществлялось на уровне микрорайонов городов, а также в деревнях и поселках. Свое конституционное право на местное самоуправление граждане Удмуртии не утрачивали, просто теперь они реализовывали его на другом уровне. Закон позволял восстановить управляемость экономикой, организовать систему учета и контроля, прежде всего, бюджетных средств.

Таким образом, в Удмуртской Республике развитие законодательной базы позволило создать достаточно четкую, дееспособную систему органов местного самоуправления.

Все последующие нормативно-законодательные акты, определившие структуру и функции городского самоуправления, базировались на этих законах.

Дальнейшее развитие местных органов власти привело к появлению Городской Думы г. Ижевска, власть Советов была трансформирована в новую форму представительства на депутатской основе.

Система и структура органов городского самоуправления в Ижевске функционирует в соответствии с Уставом муниципального образования «Город Ижевск», принятым решением Городской Думы 26 апреля 2001 года.

«Городское самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ и Конституцией УР самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения г. Ижевска по решению непосредственно или через органы городского самоуправления вопросов городского значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В систему органов городского управления входят:

1)         представительный орган городского самоуправления – Городская Дума г. Ижевска. Она возглавляется председателем Городской Думы, избираемым из состава депутатов на срок полномочий Городской Думы;

2)         исполнительный орган – Администрация г. Ижевска, возглавляется Главой Администрации города, избираемым населением города на основе всеобщего равного и прямого избирательного при тайном голосовании сроком на 4 года.

Финансирование деятельности Городской Думы и Администрации осуществляется за счет средств бюджета города и иных источников, установленных действующим законодательством.

Городская Дума и Администрация города являются юридическими лицами и действуют на основании Устава города.

Городская Дума и Администрация наделяются действующим законодательством, Уставом и иными правовыми актами органов государственной власти и городского самоуправления, собственной компетенцией.

В условиях продолжающегося формирования системы местного самоуправления (1 января 2006г. вступил в силу Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», предполагающий дополнительный переходный период до 1 января 2009г.).