ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

2.1 Концептуальные основы местного самоуправления

 

Становление и развитие местного самоуправления в России и в зарубежных странах — предмет специального исследования исторической науки. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах Всеобщей истории государства и права и Истории государства и права России. Поэтому в настоящей дипломной работе будет дан краткий обзор наиболее важных теоретических концепций местного самоуправления, зарубежного опыта местного самоуправления и основных этапов развития самоуправления в России.

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и, особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления [25, с.150].

Теория свободной общины - разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Ее главная заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права», исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Основные положения теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.

Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно - хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была развита в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Дешкова, которые исходили из принципа права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления От государства.

Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гейетом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники (В.П. Безобразов и АД. Градовский) исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются и в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

 

2.2 Зарубежный, опыт местного самоуправления

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ее различные формы и разновидности [35, с.192].

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем — через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе — советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии — советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр — одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации — бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет — управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, — главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган — уездный съезд или уездный совет — и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах — также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий «а двух палат — Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия — член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

2.3 Самоуправление в дореволюционной России

Местное самоуправление в России имеет свою богатую и многовековую историю, начало которой исследователи относят к VII—VIII вв. Оно прошло этапы производственного и территориального общинного самоуправления, монастырского и церковного самоуправления, включало городские и сельские общины, губные и земские учреждения.

Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII в. Это акты — Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.). Местные учреждения были взаимосвязаны с сословным строем и основывались на сословном, а не земском, самоуправлении.

Эти акты преследовали цель — создать из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов.

Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган — общая городская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган — шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры и ратманы, а также должностные лица ремесленных управ.

Выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г. [33, с.122].

2. Новый этап реформирования местного самоуправления связан с реформаторской деятельностью Александра II и прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.), земской (Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) и городской (Городовое Положение 1870 г.) реформами.

Крестьянская реформа 1861 года наряду с другими важнейшими изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа в значительной степени учитывала российские традиции и опиралась на предшествующий опыт. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали;

а) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц;

б) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старшину и волостной суд;

в) волостное правление — исполнительный орган волостного схода;

г) волостной суд — сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.

Земская реформа 1864 года была направлена на развитие земских губернских и уездных учреждений, которые были закреплены в соответствующем Положении, подписанном Александром II 1 января 1864 г. и получившем силу закона.

Важнейшее значение имело определение правового статуса российского земства как системы, не включенной в структуру государственных органов. Положение исходилo из негосударственной природы самоуправления и до этого не указывало на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Служба в них определялась как выполнение общественных обязанностей. Положение показывало, что в ходе дискуссий в период разработки земской реформы победа оказалась за сторонниками концепции общественного самоуправления. В систему земских учреждений входили прежде все уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездного земского собрания — уездных гласных. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью» чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земской управы.

Выборы в уездное земство осуществлялись на основе следующих принципов земского представительства: выборность, зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство, сменяемость. Выборы осуществлялись по куриям.

Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собраниях в соответствии с установленным количеством и процедурой. Как правило, число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания избирали меньшей численности. Председателем уездного и губернского земского собрания становился в силу своего положения уездный и губернский предводитель дворянства I или же должность замещалась по назначению министра I внутренних дел. Председатель открывал и закрывал собрания, организовывал прения, наблюдал за порядком, подписывал решения собрания. Если вопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнение председателя.

Губернское и уездное земское собрание формировало земские управы — исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3—6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначаться комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. Законодательство достаточно широко определяло компетенцию земства и его управы — решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории: земские повинности и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование.

Положение жестко не устанавливало основных полномочий земств, перечисляя только возможные направления их деятельности: медицина, народное образование, местные промыслы, кустарная промышленность. Закон предоставлял земствам право самостоятельно решать вопрос о составе полномочий. Управы и наемные служащие — специалисты, как правило, в своей деятельности руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением муниципального права в России стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора — местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернской администрации. Кроме этого, важным источником дохода были также субвенции государства — целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т. я.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, его учреждений и предприятий.

Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия, наряду с финансовым (через предоставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства , и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне — министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок Судебного рассмотрения конфликтных ситуаций.

По принципу земской реформы осуществлялась городская реформа. «Городовое Положение» (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включавшего следующие институты:

а) городская дума,

б) городская управа;

в) городской голова — председатель городского самоуправления [33, с.123].

В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на, основе имущественного ценза. Все избиратели — плательщики городских налогов - делились на три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах определяли состав городской думы.

Принципы организации и деятельности, функции и система взаимоотношений городского самоуправления с органами государственной власти были в значительной степени сходны с общими принципами функционирования земств.

Становление земского и городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России);.

В 1890 году было пересмотрено Положение о земских учреждениях, в 1892 году — «Городовое Положение».

Суть этих изменений состояла в усилении государственных начал организации и функционирования земского самоуправления. Теоретической основой таких изменений стала государственная теория самоуправления, получившая распространение в научной литературе в конце XIX столетия.

В земских учреждениях усилились сословные начала, что выразилось в повышении роли дворянства, назначении гласных губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов. Усилился контроль над органами самоуправления со стороны правительственных чиновников.

Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала следующая система самоуправления.

Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.

Губернское земское собрание включало от 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями. Председателем был губернский предводитель дворянства, но царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

Губернскую земскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были: земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности — председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и других. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.

Уездная земская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы — министром внутренних дел.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Городская управа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе городской голова. Так же как и члены управы он избирался городской думой.

Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора министром внутренних дел.

Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и служило совещательным органом при волостном старшине.

Волостной старшина осуществлял как бы исполнительный орган, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.

Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица — сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.

Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя Дворянства министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты в XX в. Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти — Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции — с IS декабря 19.17 г. по 20 марта 1918 г. — в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти.

Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

Реформирование местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине XIX — начале XX вв., прекратилось. Возрождение местного самоуправления на новом витке общественного развития России связано с коренной перестройкой государственно-властных структур, проходившей в период радикальных перемен в ее политическом строе и конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг.