Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

На правах рукопису

УДК 35.078.1

Дисертація

на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції В УКРАЇНІ

КОМЗЮК Анатолій Трохимович

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право і

процес; фінансове право

Науковий консультант:

Бандурка Олександр Маркович,

Заслужений юрист України,

доктор юридичних наук, професор,

академік АПрН України

Харків – 2002

ЗМІСТ

ВСТУП

1.1 Сутність міліції, загальна характеристика її правоохоронної діяльності

1.2 Сутність, особливості та значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції

1.3 Проблеми систематизації та класифікації заходів адміністративного примусу, що застосовуються міліцією

1.4 Правові засади застосування міліцією адміністративного примусу

Висновки до розділу І

Розділ ІІ. Адміністративно-запобіжні заходи в діяльності міліції

2.1 Сутність, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів

2.2 Види адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, підстави та порядок їх застосування

2.2.1 Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень

2.2.2 Юридична природа, зміст та правила застосування адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі

2.2.3 Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються міліцією з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин

Висновки до розділу ІІ

Розділ ІІІ. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції

3.1 Сутність, мета і види заходів адміністративного припинення та підстави їх застосування міліцією

3.2 Самостійні заходи адміністративного припинення загального призначення і повноваження міліції щодо їх застосування

3.3 Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки в діяльності міліції

3.4 Особливості застосування міліцією заходів адміністративного припинення спеціального призначення

Висновки до розділу ІІІ

РОЗДІЛ IV. особливості адміністративно- юрисдикційної діяльності міліції

4.1 Загальна характеристика адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції та її підстав

4.2 Адміністративні стягнення, які застосовуються міліцією, їх сутність, види і загальні правила накладення

4.3 Адміністративні проступки, справи про які підвідомчі міліції, проблеми їх кваліфікації

4.4 Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки

Висновки до розділу IV

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Курс на зміцнення державності в Україні, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення верховенства права в усіх сферах суспільного життя залишається одним із головних напрямків державного будівництва. Подальший розвиток демократії, забезпечення прав і свобод громадян нерозривно пов’язані з підвищенням якості і ефективності діяльності правоохоронних органів, одне з провідних місць серед яких належить міліції.

Міліція в Україні виконує широке коло завдань та функцій щодо забезпечення правопорядку, захисту прав і свобод громадян, попередження і припинення правопорушень, тому від удосконалення її правоохоронної діяльності значною мірою залежить зміцнення законності і правопорядку в країні. У правоохоронній діяльності міліції використовуються різноманітні організаційні, технічні, виховні та інші засоби, особливе місце серед яких займають правові, зокрема, адміністративно-правові засоби боротьби з правопорушеннями. Найважливішими серед останніх є заходи адміністративного примусу, використання яких забезпечує безпосереднє попередження, виявлення і припинення порушень правових норм, притягнення винних до юридичної відповідальності, усунення шкідливих наслідків правопорушень, тобто всі основні завдання правоохорони.

Проблеми сутності та видів адміністративного примусу, його місця в системі державного примусу вже давно привертають увагу багатьох вчених-адміністративістів. Зокрема, в наукових працях 60-80-х рр. минулого століття (Д.М. Бахраха, І.І. Веремеєнка, І.О. Галагана, М.І. Єропкіна, О.П. Клюшніченка, О.П. Коренєва, В.М. Манохіна, М.Я. Маслєннікова, Р.С. Павловського, Л.Л. Попова, Ю.С. Рябова, О.П. Шергіна, В.А. Юсупова, О.М. Якуби та ін.) з’ясовувалась сутність адміністративного примусу та визначалися підходи до його класифікації, формувалась наукова база для кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення, а після її проведення досліджувались всі основні питання інституту адміністративної відповідальності на базі прийнятого законодавства, в тому числі адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції. Проте в цей час дуже мало уваги приділялося дослідженню інших видів адміністративного примусу, в тому числі діяльності міліції щодо їх застосування. Це стосується також праць провідних вітчизняних вчених-адміністративістів, з яких проблемам адміністративного примусу тою чи іншою мірою свої праці присвятили В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Є.В. Додін, М.М. Дорогих, В.В. Зуй, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, В.П. Пєтков, В.М. Самсонов, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа та ін. Що ж стосується адміністративного примусу в діяльності міліції, то окремі його складові або аспекти було проаналізовано О.М. Бандуркою, Є.О. Безсмертним, І.П. Голосніченком, Д.П. Калаяновим, О.С. Фроловим, В.К. Шкарупою та ін.

Разом з тим єдиної теорії адміністративного примусу, включаючи і примус, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, в адміністративно-правовій науці так і не вироблено. Тому визначення сутності та особливостей його заходів, їх значення, мети та видів, правових і фактичних підстав застосування міліцією, детальна характеристика повноважень міліції щодо застосування окремих видів таких заходів, розробка аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення діяльності міліції в зазначеній сфері мають велике як теоретичне, так і практичне значення.

Таким чином, необхідність посилення захисту прав і свобод громадян та інтересів держави Україна, боротьби з правопорушеннями в різних сферах, використання з цією метою відповідних правових засобів обумовлює актуальність глибокого і всебічного дослідження широкого кола питань, пов’язаних з діяльністю міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.3.1 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр. (затверджені рішенням колегії МВС України № 4КМ/2 від 28 лютого 1995 р.) і Національного університету внутрішніх справ (п.3.1 Головних напрямків наукових досліджень Університету внутрішніх справ на 1996-2000 рр.).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації міліцією адміністративно-примусових заходів виробити теорію адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, і визначити шляхи удосконалення цієї діяльності.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити місце адміністративного примусу в системі методів правоохоронної діяльності міліції, для чого з’ясувати сутність міліції та особливості її правоохоронної діяльності, сутність, особливості та значення адміністративного примусу для правоохорони;

- визначити види адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, для чого здійснити систематизацію та класифікацію його заходів;

- проаналізувати правові засади застосування міліцією адміністративного примусу;

- з’ясувати сутність та мету адміністративно-запобіжних заходів, охарактеризувати особливості, підстави та порядок застосування міліцією окремих їх видів – заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень, та заходів, які застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин;

- визначити сутність, мету і види заходів адміністративного припинення, нормативні та фактичні підстави їх застосування міліцією;

- розглянути особливості та процедури застосування міліцією окремих видів заходів адміністративного припинення – самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки і заходів адміністративного припинення спеціального призначення;

- визначити особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції шляхом характеристики загальних питань цієї діяльності та її підстав, адміністративних стягнень, які застосовуються міліцією, їх видів і загальних правил накладення, адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, проблем їх класифікації та кваліфікації;

- проаналізувати проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування міліцією заходів адміністративного примусу.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері здійснення міліцією правоохоронної адміністративної діяльності.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, нормативні основи та процедури застосування адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу. В роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості адміністративного примусу та окремих його видів (розділ І). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення видів та підвидів адміністративного примусу, який застосовується міліцією (підрозділи 1.3, 2.2, 3.1, 4.3), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з’ясовувалась специфіка діяльності міліції щодо застосування окремих заходів адміністративного примусу, підстави та процедури їх застосування (розділи ІІ, ІІІ, ІV). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи використовувались для визначення напрямків удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування міліцією адміністративного примусу в цілому та окремих його заходів.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади застосування міліцією адміністративного примусу. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання адміністративного примусу може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративно-примусової діяльності міліції в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- дістало подальший розвиток визначення місця адміністративного примусу в системі методів правоохоронної діяльності міліції, зроблено висновок, що головною властивістю, яка обумовлює специфіку міліції як суб’єкта виконавчої влади, є саме наділення правом застосування примусу, в тому числі адміністративного;

- вперше сутність та особливості адміністративного примусу визначено шляхом з’ясування його державно-владного характеру, з точки зору розуміння його як виду державного примусу, єдиного примусу, який може застосовуватися від імені всього суспільства до будь-яких осіб та організацій, що перебувають на території держави, а також включає в себе заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб’єкти;

- удосконалено класифікацію адміністративного примусу, який застосовується міліцією, для чого попередньо здійснено систематизацію його заходів;

- правові засади застосування міліцією адміністративного примусу вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб;

- вперше сутність адміністративно-запобіжних заходів визначено через обґрунтування їх примусового характеру та можливостей застосування за відсутності правопорушень;

- подальший розвиток одержав аналіз окремих видів адміністративно-запобіжних заходів – заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень, та заходів, які застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин;

- отримало подальший розвиток визначення сутності, мети та видів заходів адміністративного припинення, нормативних та фактичних підстав їх застосування міліцією;

- покращено розуміння особливостей, підстав та процедур застосування міліцією окремих видів заходів адміністративного припинення – самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки і заходів адміністративного припинення спеціального призначення;

- в новому аспекті визначено особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, її завдань, змісту та підстав;

- дістав подальший розвиток аналіз сутності, мети та змісту адміністративних стягнень, які застосовуються міліцією, їх видів та загальних правил накладення;

- сформульовано оригінальну класифікацію складів адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, в новому аспекті проаналізовано правила їх кваліфікації;

- вперше порушено ряд проблемних питань здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки, які стосуються поняття цього провадження, процесуальних принципів, правового статусу його учасників, а також здійснення окремих процесуальних дій на всіх його стадіях, визначено шляхи їх вирішення;

- вперше сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування міліцією заходів адміністративного примусу, в тому числі щодо уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, Закону України „Про міліцію”, КпАП України, проектів Адміністративно-процедурного кодексу та Кодексу про адміністративні проступки.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

- у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію адміністративного примусу як одного з основних методів правоохоронної діяльності міліції, можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративного примусу;

- у сфері правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, законів України „Про міліцію”, „Про боротьбу з корупцією”, „Про дорожній рух”, КпАП України, проектів Адміністративного процесуального, Адміністративно-процедурного кодексів та Кодексу про адміністративні проступки тощо, що буде сприяти удосконаленню правового регулювання правоохоронної діяльності міліції;

- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичне застосування міліцією заходів адміністративного примусу;

- у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна відповідальність” і “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю;

- у правовиховній сфері – положення і висновки дисертації може бути використано в роботі щодо підвищення рівня правової культури населення та працівників органів внутрішніх справ.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано навчальний посібник “Адміністративна відповідальність в Україні” (здобувач розробив вступ, розділ І „Поняття, підстави та зміст адміністративної відповідальності” (обсяг – 2 д.а.), а також здійснив наукове редагування посібника), конспект лекцій „Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність” (дисертант розробив в 2-й лекції питання „Адміністративне правопорушення і його склад” і „Загальні правила і строки накладення адміністративних стягнень” (обсяг – 1 д.а.)), наукові статті „Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність” (здобувачем сформульовано завдання щодо перегляду видів суб’єктів адміністративної відповідальності, системи адміністративних стягнень та складів адміністративних проступків), „Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях, посягающих на права и свободы граждан” (дисертантом висловлено пропозиції щодо удосконалення правового регулювання штрафу як адміністративного стягнення) і „К концепции реформы административного законодательства и административного судопроизводства” (здобувачем розроблено положення щодо реформування системи складів адміністративних проступків і суб’єктів адміністративної юрисдикції), тези наукових повідомлень „Актуальные вопросы совершенствования законодательства об административных правонарушениях” (дисертантом визначено шляхи удосконалення системи законодавства про адміністративні правопорушення) та „Деякі проблеми розвитку законодавства про адміністративний примус” (здобувачем сформульовано пропозиції щодо удосконалення правового регулювання заходів адміністративного припинення і адміністративних стягнень). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більше ніж двадцяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, „круглих столах”, таких, зокрема, як „Конституція України: якою їй бути?” (Харків, 1992); „Правовое регулирование государственного строительства в Украине и проблемы совершенствования законодательства” (Харків, 1992); „Проблеми охорони громадського порядку і удосконалення законодавства” (Харків, 1993); „Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку” (Харків, 1995); „Концепція розвитку законодавства України до 2005 року” (Київ, 1996); ІІ-га міжрегіональна науково-практична конференція „Концепція формування законодавства України” (Запоріжжя, 1997); „Удосконалення форм і методів діяльності служб міліції громадської безпеки при забезпеченні законності та правопорядку в державі” (Харків, 1997); „Права людини: міжнародні стандарти і практика їх застосування в Україні” (Харків, 1997); „Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (Яремче, 1998); „Права человека. Просвещение по вопросам основных прав и свобод граждан” (Бєлгород, 1998); ІІІ-я міжрегіональна науково-практична конференція „Концепція формування законодавства України” (Запоріжжя, 1998); „Актуальні проблеми роботи з персоналом органів внутрішніх справ” (Харків, 1999); „Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 1999); „Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999); „Митна справа в Україні: Сучасні проблеми та шляхи вдосконалення” (Дніпропетровськ, 1999); Друга національна науково-практична конференція „Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (Суми, 2000); „Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних регіонів” (Луганськ, 2000); „Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов’язків” (Харків, 2000); „Правові, економічні та соціальні проблеми боротьби з корупцією в Харківському регіоні” (Харків, 2000); „Проект Кодексу України про адміністративні проступки” (Київ, 2000); „Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (Львів, 2001); „Правові проблеми реформування регіональної влади” (Харків, 2002); „Адміністративна реформа в Україні: стан та проблеми правового забезпечення” (Гурзуф, 2002). Автор був членом робочої групи з підготовки проекту Кодексу України про адміністративні проступки, робота над яким ще продовжується, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох проектів законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до КпАП України, Закону „Про міліцію”. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність” і “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, виданих в Національному університеті внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії „Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації” (Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. 345 с.), колективній монографії „Виконавча влада і право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. К., 2002” (здобувачем розроблено розділ ХІV „Адміністративно-юрисдикційне провадження: проблеми удосконалення”), підручнику „Адміністративна діяльність. Частина особлива / За заг. ред. О.М. Бандурки. Харкiв, 2000” (дисертантом розроблено розділ ІХ „Здійснення дозвільної системи”), п’яти навчальних посібниках (в складі колективів авторів), 23 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 6 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.