Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки

4.4 Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки

Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції здійснюється в певних процесуальних формах, закріплених нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення. Хоча поняття юрисдикції пов’язується виключно із розглядом і вирішенням справ, про що раніше йшла мова, все ж справу не може бути розглянуто без попередньої її підготовки. Особливо це стосується адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Якщо юрисдикційна діяльність, наприклад, судів або адміністративних комісій полягає саме і виключно у розгляді справ, які для них вже підготували інші суб’єкти (в тому числі міліція), то для міліції таких справ ніхто не готує, всі матеріали, всі процесуальні документи складають посадові особи самої міліції, вони ж виконують всі процесуальні дії, як безпосередньо пов’язані з розглядом справи, так і спрямовані на збирання і фіксацію доказів, а також на виконання прийнятого рішення.

Таким чином, цілком логічно поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції розширити до меж діяльності щодо здійснення всього провадження в справах про адміністративні правопорушення[398][238]. Ця діяльність полягає у виявленні адміністративних правопорушень, зборі і перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні[399][359].

В адміністративно-правовій літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження до нашого часу відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, в рамках якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності[400][266]. Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає провадження в справах про адміністративні правопорушення також І.О. Галаган[401][186].

Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, С.Т. Гончарук, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та ін.[402][144; 359; 112; 168; 105; 250]) визначають це провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках – і інших суб’єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Думається, що в наведених твердженнях нема протиріччя, і слід погодитися з М.Я. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністративно-юрисдикційному, потрібно розглядати в двох аспектах – як процесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу[403][305]. Разом з тим не слід, як уявляється, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, – це, на думку дисертанта, не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина крупнішого утворення – інституту адміністративної відповідальності. Зараз важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закреплені окремо від матеріальних.

В зазначеному законодавстві накопичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права України, розробленому в 1998 р. групою провідних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового КпАП, провадженню в справах про адміністративні правопорушення в ньому передбачається присвятити спеціальну частину, в якій багато норм буде присвячено визначенню відповідних повноважень міліції. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити ряд проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.

В першу чергу потребують більш повного законодавчого закріплення принципи провадження, яким в чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага[404][103]. Як відзначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених в Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм – статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.

Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження мають становити насамперед такі вихідні положення і організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому права і свободи громадян, інтереси держави[405][239]. Врахування і виконання зазначених вимог є безпосереднім обов’язком суб’єктів юрисдикції, в тому числі посадових осіб міліції.

В наш час, як уявляється, потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, в першу чергу тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб’єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв’язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необґрунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути «робочими», тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

В літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить забезпечення законності; досягнення об’єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність[406][359]. На думку дисертанта, участь громадськості і оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті ж принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу[407][201]. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність в даному провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності – не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, зокрема, міліції, але і досягнення істини в справі про правопорушення.

Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністративних проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, але і в тому, що він закріплює обов’язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках їх вчинення. Відповідно до чинного КпАП, в разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати – порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов’язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце досить часто. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб’єктів права, які було порушено цими проступками.

Недостатньо повно, як уявляється, в КпАП закріплено принцип гласності провадження у справах про адміністративні проступки. В ст. 249 КпАП вказується лише на відкритість розгляду справи про адміністративне правопорушення. На інших же стадіях провадження представники громадськості, засобів масової інформації, потерпілий не наділені правом спостерігати за виконанням процесуальних дій, а також правом на отримання інформації про такі дії. Це знижує ефективність громадського контролю за діяльністю посадових осіб, зменшує виховний і попереджувальний вплив адміністративної відповідальності, створює можливості для різних зловживань. Провадження у справах про адміністративні проступки є частиною адміністративного процесу і різновидом адміністративної діяльності держави. Тому приховування інформації про дії, які виконуються, не тільки недоцільне (на відміну від кримінального процесу, де таємниця слідства часто викликана об’єктивними причинами), але і суперечить принципам державного управління, положенням Конституції та інших законів (наприклад, “Про інформацію”, “Про державну таємницю” тощо). Тому можна підтримати пропозицію про необхідність надання можливості представникам громадськості і потерпілому знайомитися з усією інформацією, яка є у справі, а також брати участь у здійсненні окремих процесуальних дій[408][379].

А.С. Васильєв називає лише два принципи провадження: об’єктивної істини і забезпечення права на захист, відносячи презумпцію невинуватості лише до умов реалізації права на захист[409][168]. На думку дисертанта, принцип презумпції невинуватості є одним з найважливіших самостійних принципів провадження, який має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян, які притягуються до адміністративної відповідальності. В чинному КпАП він виражений тим, що до винесення постанови по справі в більшості випадків особа називається не правопорушником, а особою, яка притягується до адміністративної відповідальності. Проте цього, як уявляється, для правового регулювання зазначеного принципу недостатньо, оскільки поняття презумпції невинуватості набагато ширше і містить ряд правил, недотримання яких порушує права і свободи громадян. Основним правилом тут є те, що будь-яка особа, винність якої не доведена у встановленому законом порядку і не підтверджена звинувачувальним актом органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, є невинуватою і не може бути покарана. З цього правила витікають і інші: ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право, обов’язок доведення покладено на сторону, яка звинувачує; всі сумніви тлумачаться на користь особи, яку звинувачують; недоведене звинувачення одночасно є доведеною невинуватістю особи. Тому закріплення в КпАП даного принципу дозволить захистити громадян від необґрунтованих втручань в їх особисте життя.

З аналізу сутності презумпції невинуватості А.С. Васильєв робить ще й логічний висновок про те, що вирішення завдань провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється шляхом доказування, яке включає в себе виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів[410][168], хоча можна зауважити, що моментом встановлення і доведення вини особи провадження не закінчується, адже до нього входить також провадження щодо виконання прийнятого рішення.

Інколи в літературі система процесуальних принципів провадження в справах про адміністративні провопорушення не визначається, хоча зазначається, що ці принципи діють специфічно і не в повному обсязі. Це стосується таких принципів як гласність (найчастіше під час розгляду справи присутні лише порушник і посадова особа, яка її вирішує), безпосередність (проте рішення нерідко приймається лише на підставі дослідження письмових матеріалів, особливо коли справа розглядається за відсутності порушника), змагальності (але в провадженні нема обов’язкової участі представника звинувачення, адвоката, не завжди присутній порушник) тощо[411][417].

Отже, підсумовуючи сказане щодо принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, зазначимо, що в чинному КпАП, на жаль, вони найчастіше як принципи не визначені, хоча той факт, що це має бути зроблено, на думку дисертанта, не підлягає сумніву. Правда, йдеться не про всі принципи, властиві цьому провадженню, а лише про ті з них, які впливають на законність постанови по справі. Тобто такі принципи розгортаються в цілу систему вимог, порушення яких тягне визнання постанови незаконною. Недостатньо при цьому тільки закріпити принципи провадження, весь зміст процесуальної частини має відповідати їх вимогам.

Це, зокрема, такі принципи як законність, розгляд справи про адміністративний проступок на засадах рівності громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об’єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самостійність і незалежність суб’єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження.

Під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності працівники міліції постійно стикаються з різними особами, які так чи інакше причетні до здійснення провадження в справі про адміністративне правопорушення, тобто особами, які беруть участь у цьому провадженні. Визначення і закріплення системи, розвиток правового статусу учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення становлять самостійний блок проблем удосконалення цього провадження. Варто зауважити, що термін „учасники провадження” ми розуміємо широко, тобто як всю сукупність осіб, які якимось чином причетні до його здійснення. В літературі інколи можна зустріти критику, незгоду з таким визначенням зазначених осіб і твердження про доцільність використання з цією метою терміна „суб’єкти провадження”, який, мовляв, є ширшим від поняття учасників[412][242]. Не вдаючись до суперечок, зазначимо, що і перший, і другий терміни законодавчого значення не мають, використовуючи їх, необхідно лише точно зазначити розуміння змісту терміна.

В літературі наводяться різні класифікації учасників провадження в справах про адміністративні проступки[413][266], проте найбільше практичне значення, як уявляється, має поділ їх на дві великі групи: органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, в тому числі міліція (їх ще називають суб’єктами адміністративної юрисдикції[414][128]), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КпАП, і особи, які беруть участь в цих справах (особи, перераховані в гл. 21 КпАП).

Варто зазначити, що визначення системи органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки адміністративно-правовою, але і проблемою формування правової держави в цілому. Очевидно, що зазначена система в наш час надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж, велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто некваліфіковано, допускаються упередженість і суб’єктивізм, порушення вимог законності притягнення порушників до адміністративної відповідальності.

Проведений спеціальний науковий аналіз проблем функціонування суб’єктів адміністративної юрисдикції в Україні дозволив дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи цих суб’єктів[415][128]. Її оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів, зокрема, міліції. Серед основних тенденцій розвитку системи суб’єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб’єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб’єктів, уповноважених застосовувати найбільш „репресивні” заходи адміністративного стягнення; перегляд законодавчого закріплення підвідомчості справ про ряд адміністративних проступків тощо.

Посилення захисту прав осіб, які беруть участь у зазначеному провадженні, є також однією з основних проблем, якою постійно мають опікуватися посадові особи міліції під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності[416][407]. Мова йде, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності. До числа проблем захисту її прав можна віднести, зокрема, регулювання участі захисника у провадженні.

В наш час ст.271 КпАП визнає можливість участі у провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 в справі про право вільного вибору захисника, на думку дисертанта, так і не забезпечило відповідність ст. 268 КпАП вимогам ст. 59 Конституції України. Остання передбачає, що кожен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто він може обрати таким захисником навіть особу, що не є фахівцем у галузі права. У зв’язку з цим необхідно, як уявляється, запозичити з цивільного процесуального законодавства інститут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.

Важливим є питання про момент допуску адвоката чи іншого фахівця у галузі права до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на думку дисертанта, робиться висновок про те, що адвокат може брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника[417][250] або з моменту складення протоколу про адміністративне правопорушення[418][255]. Тут скоріше бажане видається за дійсне, адже і в ст. 268, і в ст. 171 КпАП мова йде про участь адвоката, іншого фахівця в галузі права у розгляді справи про адміністративне правопорушення. Проте в цілому ряді випадків до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, термін якого може бути досить тривалим. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з висловленою точкою зору, відповідно до якої ряд норм КпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати і доповнювати[419][416].

Отже, в наш час адвокат чи інший фахівець в галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Ми підтримуємо думку про те, що право на допомогу адвоката має бути надано особам, затриманим за вчинення ряду адміністративних правопорушень, зокрема, дрібного хуліганства (ст. 173 КпАП), злісної непокори (ст. 185), порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185-1), торгівлі з рук у невстановлених місцях (ст. 160) і деяких інших. В цих випадках порушники утримуються в спеціально відведених приміщеннях до розгляду справи начальником (заступником начальника) міськрайвідділу чи суддею і тому потребують підвищених гарантій дотримання їх прав і свобод[420][401].

Проблемним в наш час є також визначення обсягу прав і обов’язків адвоката чи іншого фахівця у галузі права, якими вони наділені в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Справа в тому, що в ст. 171 КпАП перелік цих прав і свобод не вичерпний, відкритий. Зазначається, зокрема, що він має право знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, яка його запросила, та від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також інші права, передбачені законами України. Якщо щодо адвоката «інші права, передбачені законами України», це права, закріплені Законом «Про адвокатуру», то визначити обсяг прав іншого фахівця практично неможливо. У зв’язку з цим доцільно в ст. 171 КпАП прямо навести положення зазначеного Закону.

Беручи участь у розгляді справи, адвокат чи інший фахівець в галузі права представляє особу, що його запросила, але не замінює її, а діє в процесі поряд з нею. Зазначимо, що в Законі України «Про адвокатуру» (ст. 6) адвокатові надано досить широкі права, їх використання дозволяє якнайповніше виконати доручення громадянина. Саме це і має враховуватись під час визначання прав захисника у справі про адміністративне правопорушення.

Відповідно до ч. 1 ст. 271 КпАП, постанову по справі адвокат чи інший фахівець в галузі права може оскаржити тільки за дорученням особи, що його запросила, і тільки від її імені. Ми дозволимо собі не погодитися з точкою зору О.І. Ульянова, який вважає недоцільним забороняти адвокату чи іншому фахівцеві в галузі права самостійно реагувати на неправомірні дії органу (посадової особи). Він пропонує внести зміни до ст. 287 КпАП, наділивши правом оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення не тільки особу, щодо якої її винесено, і потерпілого, але і адвоката як учасника адміністративного процесу, як представника інституту захисту прав і свобод, законних інтересів громадян[421][416]. Ми вважаємо, що адвокат чи інший фахівець в галузі права повинен діяти в інтересах особи, яка його запросила для участі в процесі. Інакше законодавець, наділяючи адвоката чи іншого фахівця в галузі права такими широкими повноваженнями, може спровокувати ситуацію, коли його дії будуть суперечити волі особи, інтереси якої представляє адвокат, якщо ця особа з якихось причин не бажає оскаржувати постанову по справі.

На жаль, КпАП не передбачає порядок заміни адвоката, не вирішено також ряд інших питань, пов’язаних з його участю у провадженні: хто повинен сповіщати адвоката про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення? Яким чином? За скільки днів до безпосереднього розгляду справи? Всі ці питання також необхідно врегулювати в КпАП.

Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, але і на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду, тобто потерпілому. Як справедливо зазначає С. Тараненко, держава має турбуватися не тільки про правопорушників, але і про тих, хто потерпів від вчинених ними діянь. Останнім же часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямку захисту прав насамперед осіб, які вчинили адміністраивні правопорушення. Так, в чинному законодавсті не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це явна дискримінація прав окремих учасників процесу[422][401].

Слід додати, що чинний КпАП не містить положення про те, хто, коли і де (в якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право подавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи процес розгляду справи, а значить і поновлення потерпілого у його правах, порушених адміністративним проступком. Не треба забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який в подальшому допоможе громадянинові поновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КпАП, причому значно розширивши їх коло. Це дозволить потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Як мінімум, в ст. 269 КпАП права потерпілого має бути закріплено в такому ж обсязі, в якому в ст. 268 КпАП це зроблено щодо порушника.

В правовому регулюванні обов’язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його явка забезпечується засобами адміністративної відповідальності (ст.185-3 КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов’язки практично неможливо. На думку дисертанта, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від явки за викликом будь-якого суб’єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те ж саме можна сказати також про забезпечення участі у провадженні перекладача.

КпАП передбачає можливість участі у провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На думку дисертанта, слід погодитися з сформульованою в літературі пропозицією про необхідність усунення цього недоліку і врегулювання зазначених питань[423][171].

Закріплення в законодавстві про адміністративні правопорушення потребують, на думку дисертанта, обставини, які виключають участь у провадженні ряду учасників, а також можливість заявлення відводів і самовідводів. Мова йде про посадових осіб, які розглядають справи, в тому числі і міліції, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На думку дисертанта, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст.ст.54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумніви в об’єктивності і неупередженості учасника[424][314].

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв’язку з явкою в орган міліції (до посадової особи), в провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за місцем роботи за час їх відсутності у зв’язку з такою явкою. На думку дисертанта, в ст. 275 КпАП мова має йти не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави. Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало від них відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колективній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається виконання державних зобов’язань, оскільки, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.

Як справедливо зазначається в літературі, діяльність учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення розвивається в часі як послідовний ряд пов’язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації їх прав та обов’язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну. Їх прийнято називати стадіями[425][266], інколи – процедурами[426][250]. Сказане цілком стосується адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. В літературі в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом, який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості[427][148]. Проте найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження, на думку дисертанта, поки-що сформулювали О.М. Бандурка і М.М. Тищенко, які зазначають, що процесуальна стадія становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов’язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб’єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах[428][144].

Погоджуючись в основному з наведеним визначенням, зазначимо, що, на жаль, не всі стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення одержали закріплення в КпАП. Але з’ясуємо спочатку питання про види цих стадій. В більшості літературних джерел останніх років називається чотири стадії зазначеного провадження. На першій стадії з’ясовуються факт вчинення, обставини правопорушення, дані про винного і складається адміністративний протокол. На другій стадії відповідний суб’єкт розглядає матеріал і приймає постанову, яку на третій стадії може бути або оскаржено громадянином, або опротестовано прокурором, або переглянуто з ініціативи вищого органу. Третя стадія є факультативною, необов’язковою, вона закінчується ухваленням рішення про скасування, зміну або залишення постанови без змін. Четверта стадія – виконання постанови – починається відразу ж після її прийняття або після розгляду скарги (протесту). Розбіжності переважно стосуються назв стадій, причому, найбільше їх щодо назв двох з них – першої і третьої.

Початкова стадія має два основні варіанти назви: адміністративне розслідування[429][359; 266; 242; 250; 168] або порушення справи про адміністративний проступок[430][112; 144; 248]. Проте, і той і інший варіанти викликають заперечення. Перш за все, термін «розслідування» має певне кримінальне забарвлення, його використання є зручним, але не зовсім коректним. До того ж, розслідувати справу неможливо, якщо її не порушено. Що ж стосується другої назви, то вона, як уявляється, є дещо незавершеною, оскільки одним тільки порушенням справи не буде досягнуто завдань цієї стадії. На думку дисертанта, правильно цю стадію слід назвати «порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з’ясування її обставин», адже «розслідування», яке відстоюють деякі автори[431][105], полягає саме в попередньому з’ясуванні обставин справи.

Щодо назви другої стадії можна відзначити одностайність авторів: в більшості випадків вона називається розглядом справи про адміністративний проступок і винесенням постанови по ній, інколи використовується скорочена назва «розгляд справи», хоча зміст в неї вкладається той самий. Те ж саме можна сказати і про завершальну стадію провадження, яка в усіх джерелах називається однаково – виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Третя, альтернативна стадія провадження в літературі називається або переглядом постанови[432][359; 266; 242], або оскарженням чи опротестуванням постанови[433][112; 144], і лише інколи ці дії поєднуються[434][417]. На думку дисертанта, найбільш прийнятною є остання позиція, і третю стадію провадження слід назвати «оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок».

Розглянувши питання про сутність та види стадій провадження в справах про адміністративні проступки, зазначимо, що цей аналіз був необхідним для формулювання пропозицій до структурної побудови процесуальної частини майбутнього КпАП України. Як уявляється, ця частина має будуватися саме із врахуванням стадій провадження. Тобто всі структурні підрозділи (найкраще, щоб це були розділи) процесуальної частини, крім загальних питань, мають відповідати кожній із зазначених стадій і навіть більше того – мати таку ж назву. Це дозволить дещо покращити логічну побудову КпАП, вирішити деякі питання, які в наш час Кодексом не врегульовано, нарешті, зробити КпАП зручним для користування.

Про проблеми визначення деяких загальних питань провадження в справах про адміністративні проступки та закріплення системи і правового статусу його учасників вище вже було сказано. Розглянемо тепер особливості та перспективи регулювання стадій чи процедур зазначеного провадження в КпАП України, проблеми здійснення таких процедур посадовими особами міліції.

Насамперед, більш детальної регламентації потребують дії, які здійснюються на стадії порушення справи і попереднього з’ясування її обставин. Ця проблема безпосередньо і насамперед стосується міліції, адже саме її працівники порушують більшість справ про адміністративні проступки і здійснюють підготовчі дії на першій стадії провадження. Сьогодні зазначена стадія обмежена визначенням порядку застосування заходів припинення, спрямованих на забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, і порядку складення протоколу про адміністративний проступок. В КпАП відсутні норми, які регламентували б процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення прав учасників провадження (наприклад, порядок розгляду клопотання), на збирання і закріплення доказів тощо. Окремі положення КпАП застаріли, деякі з них не відповідають Конституції України, що ускладнює, а в окремих випадках унеможливлює застосовування адміністративної відповідальності.

Передусім, в КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність в діянні особи складу адміністративного проступку. Проте самої лише фактичної підстави недостатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративний проступок має бути ще й привід. Такими приводами в КпАП слід, на думку дисертанта, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об’єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їх права будуть захищені.

Особливе значення в процесуальній діяльності міліції має такий привід як безпосереднє виявлення порушення працівником міліції. Він відрізняється від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується за власною ініціативою працівника, який здійснює нагляд за виконанням відповідних правил. Зазначений привід має деякі особливості. По-перше, безпосередній розсуд працівника ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге, припущення про порушення виникає тільки у свідомості цього працівника. У випадку непідтвердження такого припущення нема необхідності офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального документа. Разом з тим в ряді випадків виникають проблеми із забезпеченням доказів вчинення проступку, оскільки часто при цьому присутні тільки працівники міліції, що нерідко дає привід необґрунтовано ставити під сумнів факт його вчинення.

Найважливішим документом, який складається на стадії порушення справи і попереднього з’ясування її обставин є протокол про адміністративний проступок. Ми не поділяємо точку зору деяких авторів про те, що складення протоколу є процесуальним моментом порушення справи[435][186; 305; 239], протокол скоріше, як справедливо зазначається в літературі[436][417], можна порівняти з обвинувальним висновком в кримінальному процесі, тобто в ньому вже фіксуються результати попереднього з’ясування обставин справи. Ще до складення протоколу може бути виконано ряд процесуальних дій – опитування свідків, потерпілих, застосовано заходи забезпечення провадження тощо. Отже, протокол можна вважати процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення справи і попереднього з’ясування її обставин.

Протокол є єдиною формалізованою підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення. Від того, наскільки грамотно його складено, залежить правильність розгляду справи по суті та обґрунтованість прийнятого рішення. Закон досить повно визначив перелік відомостей, які має бути відображено в протоколі. Ще детальніше порядок складення протоколу працівниками міліції врегульовано в Інструкцією з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом МВС України від 22 лютого 2001 року № 185. Проте зазначена детальність зовсім не означає, що в Інструкції вирішено всі проблеми. Зокрема, в закріпленому нею зразку бланку протоколу про адміністративне правопорушення варто було б, на думку дисертанта, безпосередньо перерахувати права та обов’язки, які оголошуються особі, щодо якої складається протокол. Тим більше, що в цій же Інструкції саме так вирішено зазначене питання у зразкові протоколу про порушення правил пожежної безпеки.

Особливе значення під час складення протоколу має викладення обставин вчиненого правопорушення[437][306], від якого в подальшому буде залежати правильна кваліфікація діяння і застосування до порушника відповідних заходів впливу. Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджена наказом МВС України від 22 лютого 2001 року № 185 (п. 2.6), передбачає, що при викладенні обставин правопорушення вказуються число, місяць, рік, час його вчинення, суть правопорушення, які саме протиправні дії вчинила особа, яка притягається до адміністративної відповідальності. Додамо також, що викладення обставин вчинення проступку має також залежати від його виду, тобто в протоколі описуються об’єктивні і суб’єктивні ознаки діяння, за якими вони і відрізняються одне від одного.

Звернемо увагу ще на одну проблему, породжену невірним, як уявляється, тлумаченням ст. 256 КпАП. Мається на увазі ставлення деяких суддів до протоколів про адміністративні правопорушення, складені працівниками міліції. Дослідження матеріалів практики показує, що в багатьох випадках судді взагалі не визнають доказової сили протоколів, в яких відсутні вказівки на свідків порушення. Тому слід особливо наголосити на тому, що ст. 256 КпАП передбачає лише можливість наведення в протоколі прізвищ і адрес свідків (в законі сказано, якщо вони є – виділено нами – А.К.). Якщо ж свідків нема, а таке буває досить часто, це аж ніяк не впливає на визнання протоколу правомірним, його доказова сила від цього абсолютно не зменшується. Це й логічно, адже протокол складено посадовою особою, уповноваженою на це законом, підписано як ним, так і порушником, який тим самим практично визнає факт вчинення проступку. Можна навіть стверджувати, що із змісту ст. 256 КпАП випливає визнання законом, так би мовити, презумпції законності протоколу, якщо в ньому дотримано всіх передбачених вимог. Тобто закон, надаючи тим чи іншим посадовим особам право складати протоколи про адміністративні правопорушення і визнаючи їх повноважними учасниками цього провадження, довіряє їх професійності.

Важливе практичне значення має вирішення питання про те, хто від імені міліції має право складати протоколи про адміністративні проступки, оскільки в законі однозначно воно не вирішено. В ст. 255 КпАП з цією метою використано досить невизначену форму „уповноважені на те посадові особи органів внутрішніх справ”, хоча розуміється при цьому саме міліція. Логіка підказує, що вжиття терміна „уповноважені” передбачає закріплення в майбутньому цих повноважень спеціальним актом[438][255]. Проте у відомчих нормативних актах МВС України це питання однозначно, в повному обсязі, на жаль, також не вирішено. В п. 2.2 згаданої Інструкції знову ж таки сказано про право складати протоколи про адміністративні правопорушення уповноважених на це посадових осіб територіальних і транспортних органів та підрозділів внутрішніх справ, які мають спеціальні звання. В цій же Інструкції передбачається використання бланків протоколів, які є документами суворої звітності. Логічно було б зробити висновок, що право складати протоколи надається тим працівникам міліції, які мають зазначені бланки. Але, виявляється, відсутність бланка не є перешкодою для складення протоколу, оскільки інший відомчий акт – Інструкція з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України від 25 лютого 1994 року № 91, передбачає, що у разі відсутності встановленого бланка протоколу працівник міліції може користуватися бланком протоколу іншої форми, зазначивши в ньому у відповідності зі ст. 256 КпАП відомості, потрібні для правильного вирішення справи. Таким чином, для вирішення зазначеного питання, на думку дисертанта, слід звернутися до загальних норм Закону України „Про міліцію”, п. 7 ст. 11 якого закріплює право всіх працівників міліції, тобто осіб, які мають спеціальні звання міліції, складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Яскраво ілюструють характер і масштаби адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції види адміністративних проступків, про які її працівники складають протоколи. Це питання вирішено в аб. 2 п. 1 ч. 1 і аб. 1 ч. 2 ст. 255 КпАП. В першу чергу, до них віднесено всі правопорушення, справи про які розглядають посадові особи самої міліції. Крім цього, на міліцію покладається складення протоколів про адміністративні проступки в найрізноманітніших сферах, відповідальність за вчинення яких передбачено більше ніж 60 статтями КпАП.

В КпАП не врегульовано питання про те, в скількох примірниках має складатися протокол про адміністративний проступок. Деякі автори вважають, що в кожному випадку вчинення правопорушення має складатися два примірники протоколу, а інколи і три (якщо проступком заподіяно майнову шкоду)[439][305], інші – що лише в разі вчинення проступку групою осіб протокол обов’язково необхідно складати на кожного порушника окремо[440][266; 105]. Остання позиція узгоджується з положеннями Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення. Заслуговує на увагу, як уявляється, пропозиція про доцільність включення до проекту КпАП положення про те, що фізичній особі чи законному представникові юридичної особи, щодо яких порушено справу про адміністративний проступок, а також потерпілому на їх прохання вручається під розписку копія протоколу про це правопорушення[441][233]. Таке правило реально сприятиме дотриманню законності притягнення до адміністративної відповідальності вже з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення.

Важливе значення для закріплення доказів і правильного вирішення справи часто мають різні матеріали, які додаються до протоколу. Багато таких матеріалів – рапортів, протоколів, актів, довідок, схем тощо – оформляє також міліція. Зокрема, Інструкція з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затвердженої наказом МВС України від 25 лютого 1994 року № 91, встановлює вимоги до схеми, яка має складатися в кожному випадку порушень правил, норм і стандартів, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, якщо внаслідок цього було пошкоджено транспортні засоби, вантажі, шляхи, шляхові та інші споруди чи інше майно, а також закріплює обов’язок працівників щодо складання в ряді випадків актів, протоколів тощо.

В літературі часто порушується питання про можливість закріплення в КпАП строків складення і надіслання протоколу за підвідомчістю. Як зазначає М.Я. Маслєнніков, не можна визнати припустимим той факт, коли попередня підготовка справи невиправдано затягується на місяць, а справу має бути розглянуто протягом доби. Тому від пропонує в законодавстві закріпити для підготовки справи єдиний строк – 10 діб з моменту одержання компетентним органом сигналу про вчинений проступок[442][305]. Дійсно, щодо більшості справ якихось особливих строків для збору доказів непотрібно, тому що факт вчинення проступку очевидний, але в більш складних випадках, коли необхідно проводити додаткові перевірки, такий строк може бути необхідним[443][417]. Що ж стосується строку, протягом якого протокол має бути надіслано за підвідомчістю (якщо справа розглядається органом чи посадовою особою іншої системи), то цілком достатньо, на думку дисертанта, для такого надіслання встановити трьохденний строк з дня його складення.

КпАП передбачає ряд винятків із загального правила, коли протокол про адміністративне правопорушення може не складатися. Це допускається у випадках вчинення незначних порушень загальнообов’язкових правил, за які попередження може фіксуватися, а штраф стягуватися на місці вчинення проступку. В літературі таке провадження одержало назву спрощеного або прискореного, оскільки тут посадова особа, яка виявила проступок, сама приймає рішення про накладення стягнення і виконує своє рішення[444][417; 103]. На практиці найчастіше спрощений порядок провадження використовувався працівниками ДАІ, але останнім часом їх було невиправдано, на думку дисертанта, позбавлено права застосовувати адміністративні стягнення у вигляді попередження і штрафу на місці вчинення проступку. Як уявляється, така можливість, забезпечуючи оперативність адміністративної відповідальності, чи не найбільше обумовлювала її ефективність в цій сфері. До того ж, можливість сплати штрафу на місці більше навіть відповідає інтересам громадянина, ніж працівника правоохорони, адже йому не треба з’являтися на розгляд справи, потім відвідувати фінансову установу, здавати суб’єктові юрисдикції квитанцію тощо, і все це в умовах, коли нема жодної суперечки щодо наявності чи відсутності проступку, вини особи у його вчиненні та інших обставин порушення. Крім того, ст. 258 КпАП передбачає в цьому випадку додаткові гарантії для громадянина, який може просто відмовитись від сплати штрафу, що робить обов’язковим складення протоколу. Як ще одну гарантію можна запропонувати для таких випадків встановлення у відповідних статтях Особливої частини КпАП фіксованого, абсолютного розміру штрафу, що якраз сприяло б боротьбі з корупцією і свавіллям посадових осіб.

Все ж у міліції залишилось право застосовувати штраф на місці вчинення деяких адміністративних проступків, які становлять порушення ряду правил користування засобами транспорту (ч. 3 ст. 109, ст.ст. 110, 115, ч. 1 і 2 ст. 119, ст. 135 КпАП). В усіх перерахованих випадках розмір штрафу не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (51 грн.), хоча і ця сума, як уявляється, занадто велика для стягнення штрафу на місці вчинення проступку. На думку дисертанта, максимальним розміром штрафу, який може стягуватися на місці, слід визнати штраф на суму не більше ніж 10-15 грн., тобто 1 неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Розгляд справ про адміністративні правопорушення і винесення постанови – центральна стадія провадження в справах про них, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Головна мета діяльності суб’єктів юрисдикції на цій стадії полягає у встановленні фактичних обставин справи і юридичній оцінці діяння особи, тобто у вирішенні справи по суті. Зазначена стадія, як свідчить аналіз відповідних положень КпАП, включає три етапи: підготовку справи до розгляду, розгляд справи і прийняття по ній постанови.

Основною проблемою на етапі підготовки посадовою особою міліції справи до розгляду можна назвати відсутність законодавчого закріплення порядку вирішення ряду питань. Зокрема, до ст. 278 КпАП, як уявляється, необхідно включити положення про те, що посадова особа встановлює, чи належить розгляд справи до її компетенції, і або приймає справу до свого провадження, або надсилає її за підвідомчістю. В цій статті доцільно закріпити повноваження суб’єктів адміністративної юрисдикції щодо можливого повернення матеріалів справи та обов’язок відповідних суб’єктів щодо усунення недоліків, а також повноваження щодо витребування від підприємств, установ, організацій даних, необхідних для правильного вирішення справи, та обов’язок відповідних посадових осіб щодо надання таких даних.

Для розгляду справи передбачено ряд обов’язкових правил. Це, перш за все, місце і строки її розгляду. В літературі часто піддається критиці встановлення різних за тривалістю строків для розгляду справ про різні адміністративні проступки і висловлюються пропозиції про необхідність уніфікувати їх залежно від суб’єктів розгляду справи[445][305]. На думку дисертанта, ця пропозиція загалом заслуговує на увагу, для справ про адміністративні проступки слід передбачити єдиний строк – 15 діб з моменту одержання протоколу та інших матеріалів справи відповідним органом чи посадовою особою. Єдиний виняток мають становити справи про правопорушення, за які передбачено можливість застосування адміністративного затримання до розгляду справи. Для тих випадків, коли суб’єкт адміністративної юрисдикції вважає необхідним з’ясувати якісь додаткові обставини правопорушення і витребувати з цією метою додаткові матеріали, слід передбачити його право відкласти розгляд справи на певний строк з прийняттям відповідного рішення.

На думку дисертанта, слід посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб’єктів юрисдикції за їх дотримання. В наш час порушення того чи іншого строку (наприклад, строку розгляду справи) практично ніяких правових наслідків не тягне. Уявляється, що недодержання встановленого строку розгляду справи має бути підставою для скасування постанови і закриття справи, інакше взагалі відпадає потреба в його регулюванні.

В літературі висловлювалась пропозиція про необхідність доповнення законодавства про адміністративні правопорушення нормою, яка закріплювала б обов’язок ведення протоколу засідання під час розгляду справи всіма суб’єктами адміністративної юрисдикції, а не тільки колегіальними органами, тобто також і посадовими особами міліції[446][417]. Пропозиція загалом цікава, але сумніви викликає необхідність ускладнення процедури розгляду справ про адміністративні проступки, який і так, як свідчать дослідження практики, часто здійснюється у значно спрощеному порядку. До того ж, відносна простота провадження в літературі називається одним із основних його принципів[447][248].

Головною проблемою правового регулювання змісту постанов по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. На практиці неправильне використання альтернативних та відносно-визначених санкцій посадовими особами міліції є одним із досить поширених порушень законодавства про адміністративні проступки. Це порушення серйозно зачіпає права громадян, оскільки мінімальна і максимальна межі стягнення часто дуже відрізняються. Закон вимагає в цих випадках врахування цілого ряду обставин, однак, встановити, що саме врахував суб’єкт адміністративної юрисдикції для визначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це не відображається в жодному документі. У зв’язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений суб’єкт має перерахувати в ній всі враховані обставини.

Необхідно також забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Це тим більш важливо, що дуже велика кількість справ про адміністративні проступки розглядаються за відсутності не тільки потерпілих, але і осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов’язати набрання нею чинності та виникнення обов’язку її виконання.

Встановлення процедури оскарження і перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з найважливіших процесуальних гарантій законності притягнення до адміністративної відповідальності. На відміну від інших стадій провадження в справах про адміністративні правопорушення стадія перегляду є факультативною, необов’язковою. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю[448][105]. Вже сам факт існування такої стадій має велике превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

Існує два види оскарження постанов по справах про адміністративні проступки: спеціальне і загальне. Спеціальна скарга, чи скарга в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення, подається і розглядається за правилами, закріпленими в главі 24 КпАП. Право громадян на загальну скаргу і порядок її розгляду регулюється Законом України «Про звернення громадян». Загальна скарга може бути подана як особами, особисто зацікавленими в результаті справи, так і іншими громадянами, вона може бути і індивідуальною, і колективною. Законодавством не обмежується ні термін загального оскарження, ні коло адресатів. Така скарга може бути надіслана прокурору, депутату, в редакцію засобів масової інформації, у вищий орган тощо.

Зовсім інакше вирішується питання щодо спеціальної скарги. Відповідно до ст. 287 КпАП постанову посадової міліції може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Порядок оскарження в наш час ст. 288 КпАП передбачає тільки альтернативний, тобто на вибір скаржника скарга подається або у вищий орган (вищій посадовій особі) або в районний (міський) суд. В літературі звертається увага на проблему можливості оскарження постанови до суду після того, як спочатку скаргу було подано вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі і його рішення не задовольнило скаржника[449][305]. В КпАП зазначене питання не вирішено. На думку дисертанта, слід погодитися з висновком про те, що це питання має вирішуватись позитивно, оскільки мова йде про реалізацію конституційних гарантій судового захисту прав громадян в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Під час розгляду скарги або протесту уповноважена вища посадова особа міліції зобов’язана перевірити законність і обґрунтованість винесеної постанови, уважно розібратися в суті скарги або протесту і прийняти відповідне рішення. З цією метою має бути з’ясовано ряд обставин, які стосуються як матеріальних, так і процесуальних підстав притягнення до адміністративної відповідальності, тобто чи було встановлено факт вчинення правопорушення, вину особи в його вчиненні, чи не пропущено строки накладення адміністративного стягнення та розгляду справи, чи дотримано порядку розгляду справи тощо.

За результатами розгляду скарги або протесту зазначена посадова особа може прийняти одне із рішень, передбачених ст. 293 КпАП. При цьому виникає запитання, що може бути причиною зміни або скасування постанови, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. В проекті КпАП зроблено спробу визначити підстави для такої зміни або скасування, але ці підстави, не зовсім вдало запозичені з Кримінально-процесуального кодексу, на думку дисертанта, дещо надумані, особливо це стосується процесуальних підстав. Якщо вже використовувати за аналогією положення кримінального процесу, то такими підставами слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з’ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб’єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку і особі порушника тощо.

Нарешті, потребують також вирішення проблеми виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Виконання міліцією постанов можна визнати вирішальною стадією всього провадження в справах про адміністративні правопорушення, адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма працівниками для притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною. Як зазначалося, міліція виконує постанови про застосування таких адміністративних стягнень як попередження, штраф, позбавлення права керування транспортними засобами і адміністративний арешт.

Необхідною умовою виконання постанови є набрання нею чинності. Це означає, що постанова набула юридичного значення і є обов’язковою до виконання згідно зі ст. 298 КпАП. У зв’язку з цим дуже важливим є визначення моменту набрання постановою чинності, адже в законодавстві це питання не вирішено. На підставі того, що постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, а виконуватися може тільки постанова, яка набрала чинності, в літературі зроблено логічний висновок про те, що постанова по справі набирає чинності негайно після винесення, що властиво для правових актів управління загалом[450][168; 250; 417]. У випадках оскарження чи опротестування постанови її виконання припиняється на певний час, а потім відновлюється, якщо скарга чи протест залишилися без задоволення.

Постанова, яка набрала чинності, – це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування посадовою особою міліції того чи іншого стягнення, його розміру, але лише до того часу, поки постанова не набрала чинності. Надалі – це документ, який підлягає обов’язковому виконанню, оскільки його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови – це свідчення авторитету держави та міліції як органу, який діяв від її імені. У зв’язку з цим неприпустимими є факти невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень, найчастішими з яких є несплата штрафу. За різними статистичними даними, останніми роками з різних причин не виконується 20-30 % постанов про накладення штрафу.

Варто мати на увазі, що в наш час провадження щодо примусового стягнення штрафу нормами КпАП не регулюється, його тепер слід розглядати як окреме адміністративне провадження. Проте це не означає, що законодавство про адміністративні проступки не повинне сприяти реальному виконанню постанов. Сплата штрафу – це правовий обов’язок порушника, і він сам має турбуватися, як йому виконати цей обов’язок. Як можливий варіант вирішення цього питання можна запропонувати встановлення для порушника, в разі ухилення останнього від сплати штрафу, додаткових санкцій, перш за все, у вигляді автоматичного збільшення розміру штрафу, а в разі подальшого ухилення – заміни його адміністративним арештом. Крім цього, заміну одного виду адміністративного стягнення іншим, яку чинне законодавство про адміністративні проступки допускає дуже рідко, можна було б передбачити як загальне правило для всіх випадків, коли виконання стягнення з якихось причин неможливе. Тим самим виконувалося б головне призначення провадження – реальна реалізація заходів адміністративної відповідальності.

В наш час дещо ускладнилась діяльність міліції щодо виконання постанов про накладення такого адміністративного стягнення як позбавлення права керування транспортними засобами. Це стягнення застосовується в основному за проступки, справи про які тепер розглядають судді, тобто фактично його накладання в більшості випадків здійснюється у судовому порядку. Виконання ж зазначеного стягнення ст. 317 КпАП покладає на посадових осіб Державтоінспекції. Варто зазначити, що процедура виконання цього стягнення зовсім не змінилася, хоча вона була розрахована на те, що його застосовували працівники ДАІ і самі ж виконували. Тепер же виникла проблема врегулювання порядку передачі постанови на виконання, змісту та порядку її виконання, питань взаємодії з цього приводу судді і посадових осіб ДАІ тощо.

Існуюча проблема невиконання багатьох постанов про накладення адміністративних стягнень тягне за собою ще одну проблему: з якого часу вважати особу такою, ще не була піддана адміністративному стягненню відповідно до ст. 39 КпАП? Як уявляється, вирішення цього питання має залежати, як зазначається в літературі, від того, з якої причини не було виконано постанову[451][417]. Якщо особа ухилялася від виконання постанови, її можна визнавати такою, що притягалася до адміністративної відповідальності.

Викладене свідчить про те, що нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності як в цілому, так і діяльності міліції в цій сфері, зокрема, потребує подальшого розвитку і удосконалення, у зв’язку з чим необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні розробки юридичної науки, в тому числі присвячені дослідженню проблем провадження в справах про адміністративні проступки.

На закінчення можна запропонувати наше бачення структури процесуальної частини майбутнього Кодексу України про адміністративні проступки:

ПРОЦЕСУАЛЬНА ЧАСТИНА

Розділ І. Загальні положення

Глава 2. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки.

Глава 3. Підвідомчість справ про адміністративні проступки.

Глава 4. Особи, які беруть участь в провадженні у справах про адміністративні проступки.

Глава 5. Обставини, що виключають можливість участі у справі про адміністративний проступок.

Глава 6. Докази.

Розділ ІІ. Порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з’ясування її обставин

Глава 1. Основні положення.

Глава 2. Протокол про адміністративний проступок.

Глава 3. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки.

Розділ ІІІ. Розгляд справ про адміністративні проступки і винесення постанови

Глава 1. Основні положення.

Глава 2. Підготовка справи про адміністративний проступок до розгляду.

Глава 3. Розгляд справи про адміністративний проступок.

Глава 4. Постанова по справі про адміністративний проступок.

Розділ ІV. Оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок

Глава 1. Основні положення.

Глава 2. Оскарження (опротестування) постанови по справі про адміністративний проступок.

Глава 3. Перегляд постанови по справі про адміністративний проступок.

Розділ V. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень

Глава 1. Основні положення.

Глава 2 і наступні. (Провадження щодо виконання постанов про накладення конкретних видів адміністративних стягнень та постанов в частині відшкодування майнової шкоди. Кількість глав та їх назви тут будуть залежати від того, як буде закріплено систему адміністративних стягнень).

Висновки до розділу ІV

1. Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції спрямована на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями і полягає, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, надісланні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у виконавчому провадженні в таких справах.

2. Хоча міліція вирішує значну кількість справ про адміністративні проступки, все ж важлива особливість її адміністративно-юрисдикційної діяльності полягає в тому, що домінуючим напрямком цієї діяльності є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки. Адміністративно-правова їх охорона здійснюється і іншими державними органами, але міліція виконує цю діяльність спеціально, функціонально.

3. В наш час міліція наділена правом застосовувати три види адміністративних стягнень: попередження, позбавлення спеціального права і штраф. Ще одне адміністративне стягнення – адміністративний арешт – міліція тільки виконує.

4. Адміністративно-юрисдикційною діяльністю міліції слід визнати врегульовану адміністративним законодавством діяльність її посадових осіб, спрямовану на виявлення адміністративних проступків і здійснення провадження в справах про них, яке включає оформлення матеріалів про ці проступки, розгляд і вирішення справ про них, в тому числі застосування адміністративних стягнень, перегляд постанов по справах внаслідок оскарження або опротестування, а також їх виконання.

5. Оскільки адміністративно-юрисдикційна діяльність є нічим іншим як діяльністю щодо реалізації адміністративної відповідальності, підстави і тої, і іншої є однаковими. Про підстави адміністративної відповідальності прийнято говорити в кількох аспектах: перш за все, в загальному нормативному плані, тобто як про сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється і реалізується, а також про підстави відповідальності в кожному конкретному випадку її застосування, тобто про фактичну підставу, якою є особливий вид правопорушення – адміністративне.

6. Норми, які регулюють адміністративну відповідальність, містяться в багатьох законодавчих актах. Такий стан справ не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому в новому КпАП потрібно врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

7. Адміністративним проступком доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб’єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

8. Адміністративні стягнення становлять третю, останню складову адміністративного примусу, реалізація повноважень щодо їх застосування складає серцевину адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Адміністративні стягнення відрізняються від двох інших видів заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.

9. Попередження може бути ефективним в тому випадку, якщо санкція відповідної норми передбачає можливість його застосування поряд з іншими стягненнями (найчастіше – штрафом). Якщо ж інші стягнення застосувати неможливо, то це означає, по суті, відсутність відповідальності за те чи інше діяння, адже скільки разів таке порушення не повторювалося б, накладено може бути тільки попередження.

10. Штраф – найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається майже за всі адміністративні правопорушення, справи про які підвідомчі міліції. Домінування штрафу в адміністративно-юрисдикційній практиці пояснюється, по-перше, поширеністю цієї санкції і, по-друге, можливістю оперативного і гнучкого його використання як засобу впливу на матеріальні інтереси правопорушника.

11. Відсутність логіки у визначенні санкцій за ті чи інші проступки, в тому числі й ті, справи про які підвідомчі міліції, слід визнати загальною проблемою правового регулювання адміністративної відповідальності. На думку дисертанта, під час визначення і закріплення в законі розміру санкції за конкретний проступок як головний критерій має враховуватися суспільна шкідливість останнього.

12. Позбавлення права керування транспортними засобами закон допускає лише в разі систематичного недотримання (невиконання) порядку користування цим спеціальним правом, вчинення грубих порушень правил дорожнього руху, що створюють загрозу життю, здоров’ю людей, а також майну як самого порушника, так об’єктам державної, колективної чи приватної власності, природі.

13. Накладення адміністративних стягнень посадовими особами міліції, крім того, що здійснюється в рамках певних процедур, має відбуватися також із дотриманням ряду загальних правил, суть яких полягає в реалізації найважливіших принципів адміністративної відповідальності – її законності та індивідуалізації.

14. Основним критерієм, який дозволяє класифікувати проступки, справи про які підвідомчі міліції, і який досить адекватно ілюструє специфіку юрисдикційної діяльності міліції, є сфера суспільних відносин, на які вони посягають, тобто їх родовий і видовий об’єкти. Такими об’єктами частіш за все є громадський порядок і громадська безпека, власність, встановлений порядок управління, тобто відносини, охорона яких становить основні завдання і функції міліції.

15. Всі адміністративні проступки, названі в ст. 222 КпАП, тобто справи про які підвідомчі міліції, можна, на думку дисертанта, об’єднати в 5 груп:

- адміністративні проступки, які посягають на громадську безпеку, причому, це не тільки правопорушення, передбачені гл. 14 КпАП, адже поняття громадської безпеки значно ширше, ніж самогоноваріння;

- правопорушення, що посягають на громадський порядок;

- правопорушення, які посягають на встановлений порядок управління;

- правопорушення, що посягають на власність, а також відносини, які складаються з метою її збереження і охорони;

- правопорушення у сфері підприємницької діяльності. На думку дисертанта, ці проступки потрібно виключити із сфери адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції.

16. Для адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції важливе значення має належна кваліфікація протиправних діянь. Кваліфікація адміністративних проступків – це встановлення ознак вчиненого діяння і співставлення їх з ознаками того чи іншого складу правопорушення з метою визначення відповідності, співпадання цих ознак і формулювання висновку про наявність або відсутність складу конкретного адміністративного правопорушення.

17. Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції здійснюється в певних процесуальних формах, закріплених нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення.

18. В майбутньому КпАП потребують більш повного законодавчого закріплення принципи провадження, яким в чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага. Усі ці принципи мають бути «робочими», тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками. Це, зокрема, такі принципи як законність, розгляд справи про адміністративний проступок на засадах рівності громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об’єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самостійність і незалежність суб’єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження.

19. Посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, є також однією з основних проблем, якою постійно мають опікуватися посадові особи міліції під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності. Перш за все, це стосується особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. До числа проблем захисту її прав можна віднести, зокрема, регулювання участі захисника у провадженні. Як уявляється, з цивільного процесуального законодавства доцільно запозичити інститут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти і кваліфікації.

20. В наш час адвокат чи інший фахівець в галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

21. Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, але і на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду, тобто потерпілому. Як мінімум, в ст. 269 КпАП права потерпілого має бути закріплено в такому ж обсязі, в якому в ст. 268 КпАП це зроблено щодо порушника.

22. В правовому регулюванні обов’язків свідка існує проблема забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його явка забезпечується засобами адміністративної відповідальності (ст.185-3 КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов’язки практично неможливо. На думку дисертанта, адміністратвину відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від явки за викликом будь-якого суб’єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те ж можна сказати також про забезпечення участі у провадженні перекладача.

23. На думку дисертанта, першу стадію провадження доцільно назвати «порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з’ясування її обставин», адже «розслідування», яке відстоюють деякі автори, полягає саме в попередньому з’ясуванні обставин справи. Третю ж стадію слід назвати «оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок».

24. В КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність в діянні особи складу адміністративного проступку. Приводами в КпАП слід, на думку дисертанта, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об’єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їх права будуть захищені.

25. На думку дисертанта, слід посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб’єктів юрисдикції за їх дотримання. В наш час порушення того чи іншого строку (наприклад, строку розгляду справи) практично ніяких правових наслідків не тягне. Уявляється, що недодержання встановленого строку розгляду справи має бути підставою для скасування постанови і закриття справи, інакше взагалі відпадає потреба в його регулюванні.

26. Головною проблемою правового регулювання змісту постанов по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. У зв’язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений суб’єкт має в постанові перерахувати всі обставини, які було враховано під час обрання конкретного заходу стягнення.

27. Необхідно забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов’язати набрання нею чинності та виникнення обов’язку її виконання.

28. Підставами зміни або скасування постанови слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з’ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб’єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку і особі порушника тощо.

29. Постанова, яка набрала чинності, – це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування посадовою особою міліції того чи іншого стягнення, його розміру, але лише до того часу, поки постанова не набрала чинності. Надалі – це документ, який підлягає обов’язковому виконанню, оскільки його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови – це свідчення авторитету держави та міліції як органу, який діяв від її імені.

30. Нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності як в цілому, так і діяльності міліції в цій сфері, зокрема, потребує подальшого розвитку і удосконалення, у зв’язку з чим необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового КпАП України, реалізувавши в ньому всі новітні розробки юридичної науки, в тому числі присвячені дослідженню проблем провадження в справах про адміністративні проступки.

ВИСНОВКИ

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми – визначення сутності та особливостей адміністративного примусу, його місця в правоохоронній діяльності міліції, мети та видів, правових і фактичних підстав застосування його заходів. Основним завданням дослідження було вироблення на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практичної реалізації міліцією адміністративно-примусових заходів теорії адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, і визначення шляхів удосконалення цієї діяльності. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Визначаючи місце адміністративного примусу в системі методів правоохоронної діяльності міліції, зроблено висновок, що головною властивістю, яка обумовлює специфіку міліції як суб’єкта виконавчої влади, є саме наділення правом застосування примусу, в тому числі адміністративного. Причому, примус тут розуміється широко – як використання беззастережних однобічних приписів, яке включає не тільки прямі (фізичні), але й опосередковані його форми.

Сутність та особливості адміністративного примусу вперше визначаються шляхом з’ясування його державно-владного характеру, з точки зору розуміння його як виду державного примусу, єдиного примусу, який може застосовуватися від імені всього суспільства до будь-яких осіб та організацій, що перебувають на території держави, а також включає в себе заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб’єкти. З’ясовується основні властивості адміністративного примусу, у визначенні акцент зроблено саме на примусовому характері заходів, які застосовуються незалежно від волі і бажання правозобов’язаних суб’єктів, на що раніше дослідниками не зверталася увага.

Систематизацію та класифікацію заходів адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, здійснено з використанням ознак, сформульованих дисертантом, зокрема, враховано всі обставини, пов’язані з регламентацією правових та фактичних підстав, умов, порядку і кінцевої мети застосування цих заходів. Відповідно до цього заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, поділено на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного і адміністративні стягнення.

Правові засади застосування міліцією адміністративного примусу вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу дозволив зробити висновок про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень.

В аналізі сутності адміністративно-запобіжних заходів вперше акцент зроблено на обґрунтуванні їх примусового характеру та можливостей застосування за відсутності правопорушень як питань, з’ясованих в науці недостатньо, охарактеризовано особливості, умови та порядок застосування міліцією окремих їх видів – заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень, та заходів, які застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин.

В характеристиці заходів адміністративного припинення основну увагу приділено визначенню нормативних та фактичних підстав їх застосування міліцією, характеру впливу цих заходів на протиправну ситуацію, а також їх видів. Вперше аргументовано поділ заходів припинення, які застосовуються міліцією, залежно від таких основних критеріїв: мета застосування (самостійні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні)); характер впливу (особистісні, організаційні і майнові); форма процесуального вираження (усні, письмові і такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях); характер сфери застосування (заходи загального і спеціального призначення).

Визначаючи особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, дисертант формулює власне розуміння поняття цієї діяльності, її завдань, змісту та підстав, здійснює оцінку ефективності адміністративних стягнень, які застосовуються міліцією, формулює оригінальну класифікацію складів адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, в новому аспекті аналізує проблеми їх кваліфікації. Порушено ряд проблемних питань здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки, які стосуються, зокрема, поняття цього провадження, процесуальних принципів, правового статусу його учасників, а також здійснення окремих процесуальних дій на всіх його стадіях.

В дисертації сформульовано численні конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання правоохоронної діяльності міліції та її практичного здійснення. Їх може бути враховано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, законів України „Про міліцію”, „Про боротьбу з корупцією”, „Про дорожній рух”, КпАП України, проектів Адміністративного процесуального, Адміністративно-процедурного кодексів та Кодексу про адміністративні проступки тощо. Дисертантом їх уже було використано під час роботи в робочій групі з підготовки проекту Кодексу про адміністративні проступки, розробка якого ще продовжується, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох проектів законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до КпАП України, Закону „Про міліцію” та інших нормативних актів.

Підсумовуючи проведене дослідження, дисертант робить висновок про те, що в адміністративно-примусовій діяльності міліції накопичилось чимало проблем, обумовлених як недосконалістю нормативно-правового її регулювання, так і недоліками, породженими труднощами функціонування самої міліції, проблемами кадрового, матеріально-фінансового, організаційного та іншого забезпечення її правоохоронної діяльності, вирішення яких сприятиме удосконаленню цієї діяльності і в результаті – зміцненню законності і правопорядку в країні.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1.  Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст.141.

2.  Акт проголошення незалежності України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 38. – Ст. 502.

3.  Декларація про державний суверенітет України: Затверджена постановою Верховної Ради УРСР від 16 липня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 31. – Ст. 429.

4.  Про правонаступництво України: Закон України від 12 вересня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 46. – Ст. 617.

5.  Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 20.

6.  Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – Додаток до № 51. – Ст. 1122.

7.  Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25-26. – Ст. 131.

8.  Кримінально-процесуальний кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1961. – № 2. – Ст. 15.

9.  Митний кодекс України. – Харків: „ФІНН”, 2002. – 192 с.

10.  Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1963. – № 30. – Ст. 463.

11.  Виправно-трудовий кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1971. – № 1. – Ст. 6.

12.  Кодекс законів про працю України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1971. – Додаток до № 50. – Ст. 375.

13.  Кодекс про шлюб та сім’ю України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1969. - № 26. - Ст. 204.

14.  Житловий кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - № 1. - Ст. 2.

15.  Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991.– № 53. – Ст. 793.

16.  Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України від 10 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 10. – Ст. 137.

17.  Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18 лютого 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 22. – Ст. 303.

18.  Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 31. – Ст. 338.

19.  Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України від 23 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 11. – Ст. 50.

20.  Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. - № 52. - Ст. 490.

21.  Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб: Закон України від 4 березня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 35. – Ст. 236.

22.  Про адвокатуру: Закон України від 19 грудня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 9. – Ст. 62.

23.  Про правовий статус іноземців: Закон України від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 23. – Ст. 162.

24.  Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 34. – Ст. 266.

25.  Про державну податкову службу в Україні: Закон України від 24 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 15. – Ст. 84.

26.  Про об’єднання громадян: Закон України від 16 червня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504.

27.  Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину: Закон України від 5 грудня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 7. – Ст. 58.

28.  Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування: Закон України від 14 жовтня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 46. – Ст. 411.

29.  Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 35. - Ст. 358.

30.  Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 1 грудня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 52. – Ст. 455.

31.  Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх: Закон України від 24 січня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 6. – Ст. 35.

32.  Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 257.

33.  Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

34.  Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20-21. – Ст. 190.

35.  Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Затверджений Указом Президії Верховної Ради УРСР від 29 липня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. - № 45. - Ст. 599.

36.  Основи законодавства України про охорону здоров’я від 11 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 4. – Ст. 19.

37.  Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 березня 2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 15. – Ст. 588.

38.  Про пенсійне забезпечення: Закон України від 6 грудня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 3. - Ст. 10.

39.  Рішення Конституційного Суду України від 30 травня 2001 р. у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства “Всеукраїнський Акціонерний Банк” щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про відповідальність юридичних осіб) // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 3.

40.  Державна програма боротьби із злочинністю: Затверджена постановою Верховної Ради України від 25 червня 1993 р. // Голос України. – 1993. – 30 липня.

41.  Про порядок тимчасової дії на території України актів законодавства Союзу РСР: Постанова Верховної Ради України від 12 вересня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 46. - Ст. 621.

42.  Про концепцію судово-правової реформи в Україні: Постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. // Голос України. - 1992. - 12 серпня.

43.  Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. // Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 липня.

44.  Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади: Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. // Голос України. – 1992. – 8 жовтня.

45.  Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Затверджено Указом Президента України від 17 жовтня 2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 42. – Ст. 1774.

46.  Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні: Указ Президента України від 5 серпня 1996 р. // Урядовий кур’єр. – 1996. – 10 серпня.

47.  Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні: Затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. // ЗП УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 27.

48.  Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. // ЗПУ України. - 1996. - № 4. – Ст. 148.

49.  Про затвердження Положення про дозвільну систему: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року // Іменем закону. – 1992. - № 44.

50.  Положення про порядок застосування вогнепальної зброї: Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. // Урядовий кур’єр. – 1992. – № 96-97.

51.  Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії: Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 1993 р. // ЗПУ України. – 1994. – № 1. – Ст. 17.

52.  Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер: Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. // ЗПУ України. – 1993. – № 1-2. – Ст.28.

53.  Положення про порядок видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними засобами: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1993 р. // Урядовий кур’єр. - 1993. - 17 червня.

54.  Правила проведення державного технічного огляду автомобілів, автобусів, мототранспорту та причепів: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. // ЗПУ України. - 1993. - № 7. - Ст. 145.

55.  Правила державної реєстрації та обліку автомобілів, автобусів, самохідних машин, сконструйованих на шасі автомобілів, мотоциклів всіх типів, марок і моделей, причепів, напівпричепів та мотоколясок: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1993 р. // Урядовий кур’єр. - 1993. - 30 жовтня.