Сутність міліції, загальна характеристика її правоохоронної діяльності

1.1 Сутність міліції, загальна характеристика її правоохоронної діяльності

Завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави, закріплене в ст. 1 Конституції[1][1], передбачає утворення відповідного державного апарату, діяльність якого повною мірою забезпечувала б виконання завдань та функцій, що стоять перед сучасною державою. В наш час держава здійснює безліч різних внутрішніх і зовнішніх, основних і додаткових, постійних і тимчасових функцій, – економічну, соціальну, екологічну, культурну, інформаційну тощо, які становлять єдність змісту, форм і методів здійснення державної влади в певній сфері діяльності[2][228; 381]. Однією із найважливіших основних внутрішніх функцій слід визнати правоохоронну, суть якої полягає в забезпеченні охорони конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності і правопорядку, навколишнього природного середовища, всіх суспільних відносин, які встановлені і регулюються правом[3][381]. На виконання правоохоронної функції спрямовано специфічний вид державної діяльності – правоохоронну, яка здійснюється спеціальними органами, що одержали назву правоохоронних. Одне з провідних місць серед останніх займає міліція.

Протягом останнього десятиліття система правоохоронних органів України зазнала багатьох як кардинальних, так і менш значних змін, які відбувалися в межах здійснення судово-правової та адміністративної реформ. Проте стверджувати, що в наш час утворено оптимальну їх систему, було б, мабуть, передчасно. Зазначені перетворення зачепили практично всі зазначені органи, в тому числі і міліцію. Наприкінці минулого століття вже було підготовлено проект Закону, яким мало бути перетворено міліцію в поліцію, і тільки виникнення відомих подій внутрішньополітичного життя завадило прийняттю цього законопроекту.

Погляди щодо соціального призначення міліції, які існують в повсякденній свідомості, в різних структурах влади, у міліцейському середовищі, найчастіше дуже різні і нерідко далекі від тих, що повинні були б мати місце в правовій державі, тобто усталеного сучасного уявлення про роль міліції в суспільстві все ще нема. Те ж уявлення, яке склалося за десятиліття існування радянської системи, має бути переглянуто[4][393].

Як уявляється, роль міліції (поліції) в суспільстві не може бути з’ясована без врахування сутності держави та її політичного режиму. Взаємозв’язок політичного режиму і поліції в будь-якій країні очевидний і безперечний. В тоталітарній державі вона стоїть на сторожі тоталітаризму, у демократичному – захищає ту форму демократії, якій віддає перевагу суспільство. Складність і в той же час значущість становища міліції (поліції) в тому, що, з одного боку, як формування виконавчої влади, вона повинна бути інструментом реалізації політики держави в питаннях охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями. З іншого боку, як державне утворення, покликане захищати безпеку громадян, вона має протистояти негативним явищам у суспільстві, викликаним недоліками реалізації цієї політики, яким часто протистоїть певна частина суспільства. Якщо дивитися на речі об’єктивно, то міліція змушена, з одного боку, дотримуватися інтересів і вимог політиків, а, з іншого – інтересів і потреб суспільства і населення. З цих позицій і варто розглядати функції міліції, що також перебувають ніби між „ножицями”, тобто міліція одночасно підлегла як уряду, так і суспільству[5][435].

Слід зазначити, що в суспільній свідомості і законодавстві обсяг і зміст поняття міліцейської діяльності держави визначалися і дотепер визначаються пануючими уявленнями про соціальне призначення держави, її функції, про співвідношення особистих, суспільних і державних інтересів. Про відмінність міліції від поліції сказано вже було чимало, завдяки чому зміна, так би мовити, вивіски, вже загальноусвідомлена. Разом з тим це не означає відсутності будь-яких проблем в розумінні сутності міліції, її місця та ролі в державному механізмі.

Будуючи правову державу, навряд чи можна заперечувати той факт, що лише деякі з благ цивілізованого суспільства перевершують за важливістю громадський спокій, який дозволяє громадянам вільно користуватися правами і свободами. Оцінюючи успіх у досягненні такого суспільного стану, в першу чергу звертаються до ролі поліцейської системи і її місця в суспільному ладі.

Тут ми знаходимо відповідь на запитання, для чого ж сучасне суспільство має міліцію? Демократія припускає свободу людини робити все, що не шкодить іншому. Отже, закон обмежує її свободу певними рамками. В цьому полягає важливий суспільний інтерес. Як бути суспільству, якщо з цим його інтересом вступає в конфлікт приватний інтерес? Надати кожній людині можливість самій відстоювати свої порушені права? Але, по-перше, це прямий шлях до „війни всіх проти всіх”, а, по-друге, далеко не всі люди можуть і бажають захищати свої права самостійно. Ось де і перебуває ключ до розуміння держави. Відомо, що держава має усувати, згладжувати протиріччя між загальними інтересами і інтересами приватними. Ця теза вірна щодо будь-якого державного інституту, в тому числі і міліції. Її призначення в найзагальнішому вигляді можна визначити як підтримку (охорону, захист) встановленого в суспільстві правопорядку[6][393].

Механізм держави становить сукупність державних органів з їх повноваженнями, формами і методами реалізації завдань та функцій, поставлених перед державою, тобто систему, яка складається з трьох частин: структурної (група органів), функціональної (набір мети, завдань та функцій) і інструментальної (пакет прийомів, методів і засобів)[7][326]. Для того щоб визначити сутність міліції, її місце і роль в механізмі сучасної держави, ми повинні з’ясувати, по-перше, чим є міліція – органом, системним утворенням чи групою органів, як вона співвідноситься з іншими державними органами. Тим самим ми визначимо місце міліції в цьому механізмі. По-друге, встановивши, яку мету і завдання ставить держава перед даною структурою, які її функції, ми позначимо роль міліції в механізмі держави. І, нарешті, відповівши на запитання, якими прийомами, методами і засобами користується міліція для реалізації своїх функцій, іншими словами, який інструментар є в її арсеналі, ми визначимо правову основу, правову регламентацію діяльності міліції, правове закріплення місця і ролі міліції в механізмі держави.

З метою з’ясування сутності міліції як системного утворення звернемось до законодавчого визначення її поняття. Нагадаємо, що в ст. 1 Закону України „Про міліцію”[8][5] під нею розуміється державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань, тобто міліція визнається органом виконавчої влади. Звернемо увагу на той факт, що новітнє законодавство пішло шляхом визнання організаційної сутності міліції, яка затушовувалася до цього часу, як самостійної державної структури. Раніше ж визначення сутності міліції нерозривно пов’язувалось з органами внутрішніх справ.

Говорячи про співвідношення міліції і органів внутрішніх справ, необхідно мати на увазі, що і в літературі, і навіть в законодавстві ці поняття останнім часом інколи практично ототожнюються[9][287] (див. також, наприклад, назву ст. 222 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП)[10][6]), хоча найчастіше міліція розглядається як структурна частина зазначених органів.

 Варто зауважити, що в юридичній літературі можна зустріти також численні пропозиції про необхідність прийняття закону про органи внутрішніх справ, який би діяв поряд із Законом “Про міліцію”. Більше того, відповідний законопроект вже було підготовлено в МВС України, хоча до його прийняття справа так і не дійшла. Аргументація зводиться до того, що міліція є лише складовою частиною органів внутрішніх справ.

Разом з тим об’єднання міліції з іншими державними органами в орган внутрішніх справ було, власне кажучи, механічним і не породжувало нових якостей, властивих саме органу внутрішніх справ, а не якійсь із його складових частин. Для досягнення необхідних повноти і якості правового регулювання в подібному законі довелося б виділяти розділи, присвячені, відповідно, міліції, органам попереднього слідства, державного пожежного нагляду, внутрішнім військам. При цьому довелося б не тільки залишити в тексті такого закону поняття „міліція”, але і присвятити їй велику частину цього закону. Подібна перспектива виглядала дуже сумнівною навіть з точки зору законодавчої техніки.

Навряд чи правильно також характеризувати міліцію як „орган”. Точно кажучи, органом є не вся міліція, а суб’єкт, що приймає рішення і діє від її імені, тобто конкретний орган, наприклад, міське відділення міліції. Міліція ж в цілому є формуванням, системою, певною державною структурою, яка складається із сукупності органів, установ і підрозділів, що діють на всій території держави і взаємодіють між собою. Зауважимо, що уже в ст. 7 Закону „Про міліцію” йдеться про те, що міліція є єдиною системою органів. Якщо в теорії застосування до міліції поняття „орган”, мабуть, особливих проблем не створює, то в законодавстві його варто було б, на думку дисертанта, уникати. Із врахуванням сказаного найбільш адекватним для позначення організаційної сутності міліції уявляється термін „формування”. По-перше, він має більш широке значення, охоплюючи і органи, і установи, і підрозділи (наприклад, стройові) міліції. По-друге, цей термін, який застосовується вже і в Конституції України (ст. 17), уявляється вдалим з урахуванням елемента воєнізації міліції.

Мета діяльності міліції, тобто захист різних об’єктів від протиправних посягань, сформульована у законодавчому визначенні поняття міліції. В законі закріплено також завдання та функції міліції в Україні. Відповідно до ст. 2 Закону „Про міліцію” основними її завданнями є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків. Варто зазначити, що в наш час міліція не бере участі у безпосередньому виконанні покарань, сумніви викликає також необхідність закріплення такого завдання як захист власності, адже мова тут іде про захист прав відповідних суб’єктів. Натомість слід було б завданням міліції визнати захист (а не надання допомоги) від протиправних посягань прав юридичних осіб, а також держави в цілому, що відповідало б існуючому стану справ.

Чітке встановлення в нормативному порядку призначення і мети діяльності будь-якої державної структури, тим більше міліції, є обов’язковою умовою її нормального функціонування. Проте неважко помітити, що вказівки лише на мету діяльності недостатньо для визначення сутності міліції, з’ясування її місця і ролі в суспільстві. Причина в тому, що мета діяльності міліції багато в чому збігається з призначенням інших правоохоронних інститутів держави, наприклад, прокуратури. Крім того, світова історія свідчить, що перед поліцією ставилося безліч різних цілей, і всі спроби розкрити її сутність за допомогою одного лише виявлення її призначення в остаточному підсумку, з чисто теоретичної точки зору, нічого не варте.

Що ж має лежати в основі виділення міліції як самостійного державного інституту? Це – засоби її діяльності. Необхідно встановити ті з них, що використовуються всіма поліціями за всіх часів, тобто справді всезагальні засоби поліцейської діяльності. Тоді тільки можна буде знайти ту соціальну сутність, що однаковою мірою характеризує і українську чи російську міліцію, і англійську, німецьку, французьку чи будь-яку іншу поліцію[11][393]. Що ж це за засоби, право на використання яких має будь-яка поліція? Відповідь досить очевидна – озброєність, безпосередній примус, сила, причому в широкому розумінні – „від простого дотику до насильницького позбавлення життя”[12][393]. Надане міліції право застосовувати силу для виконання своїх обов’язків – її головна відмінна риса, що дозволяє міліції зайняти особливе місце в державній системі правоохорони. Саме здатність застосовувати силу покладено в основу розуміння поліції американськими та англійськими вченими[13][457; 459; 464].

В кінцевому підсумку серцевина всіх повноважень міліції полягає в праві насильно змушувати невизначене коло осіб що-небудь зробити чи, навпаки, утриматися від якихось дій. Власне, для цього суспільство, яке усвідомлює, що механізми соціальної саморегуляції спрацьовують далеко не завжди, і має поліцію. Поза розглянутою особливістю міліція просто не може бути адекватно зрозуміла. Із сказаного аж ніяк не випливає, що поліцейська діяльність є тільки насильством. В реальній практиці воно гарантує виконання її завдань найчастіше однією лише потенційною можливістю свого застосування; як відомо, у переважній більшості випадків вплив поліції має і буде мати саме форму усного нагадування, зауваження чи пропозиції.

Правда, „озброєність” як ознака міліції часто розумілася і розуміється лише в тому значенні, що міліція має різні види зброї, проте значення прямого закріплення в законі ознаки озброєності міліції набагато глибше. Озброєність – орієнтир для цивілізованого визначення завдань і функцій міліції. Тому термін „озброєність” вимагає надзвичайно обережного застосування з урахуванням того, що основний обсяг роботи міліції аж ніяк не пов’язаний з використанням зброї. Міліція, на відміну від інших правоохоронних органів (наприклад, прокуратури), діє шляхом безпосереднього примусу. Вона не виносить рішень, що передують застосуванню сили, якихось постанов про застосування насильства. Вона просто його здійснює.

Таким чином, наділення міліції правом застосування примусових заходів обумовлює особливість її становища в системі органів виконавчої влади. Справедливості ради зазначимо, що цим „привілеєм” в системі органів виконавчої влади наділена не тільки міліція. Це стосується і багатьох інших органів (СБУ, податкової міліції, митних органів, Прикордонних військ, різних інспекцій тощо), які одержали назву правоохоронних.

Ідея про необхідність виділення в державному механізмі самостійної групи органів, які здійснюють правоохоронну діяльність, в числі яких, зрозуміло, перебуває і міліція, в літературних джерелах останніх років знайшла досить чітке оформлення. При цьому під правоохоронною розуміється така державна діяльність, яка здійснюється з метою охорони права спеціально уповноваженими органами шляхом застосування юридичних заходів впливу[14][399]. Зазначимо, що слово „охороняти” означає „оберігати, стерегти”[15] [328]. В реальному житті міліція, прокуратура та інші правоохоронні органи вступають у справу найчастіше тоді, коли право вже порушене, і тому в суворому розумінні слова характеризувати як правоохоронні не зовсім точно.

Можна було б вважати відповідні державні інститути правоохоронними на тій підставі, що вони здійснюють охоронну діяльність за допомогою правових засобів. Практика, однак, свідчить про те, що правоохоронні органи широко використовують у своїй діяльності не тільки правові, але й організаційні засоби. Аналіз правового стану державних органів, які не дуже точно називають правоохоронними, дозволяє зробити висновок, що своїм об’єднанням під таким найменуванням вони зобов’язані наявній у них можливості діяти методом примусу[16][381]. Тобто це – органи примусової підтримки правопорядку. Примус тут розуміється широко, як використання беззастережних однобічних приписів, що включає в себе не тільки прямі (фізичні), але й опосередковані його форми, в тому числі різні перевірки, заборони, обмеження, стягнення тощо. Мова йде, по суті, про „правопримусові” органи. У цьому зв’язку варто зазначити, що термін англосаксонської правової теорії і практики „law enforcement agency”, який у вітчизняній юридичній літературі зазвичай перекладається як правоохоронний чи правозастосовчий орган, в суворому розумінні означає „правопримусовий орган” (англійське “enforcement” – це тиск, примус; примусовий). Звідси і міліцію точніше було б називати „правопримусовим” формуванням, наділеним правом застосування безпосереднього примусу.

Отже міліція, на думку дисертанта, становить професійне озброєне формування виконавчої влади, яке утворюється для вирішення завдань щодо захисту життя, здоров’я, прав і свобод кожної людини, законних інститутів суспільства і держави від протиправних посягань з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу.

Міліція як правоохоронний орган держави виконує широке коло завдань та функцій щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями. З точки зору правової характеристики в правоохоронній діяльності міліції розрізняються такі основні напрямки: адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, кримінально-процесуальна, виконавча та охоронна діяльність. Множинність цих напрямків зумовлює специфіку форм та методів діяльності міліції і правовий стан її працівників у здійсненні поставлених перед ними завдань.

Одним з основних, найважливіших напрямків діяльності міліції щодо охорони правопорядку є адміністративна діяльність, її навіть в законодавчому переліку поставлено на перше місце. Більша частина особового складу міліції виконує переважно адміністративні функції, здійснює організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права[17][134]. В процесі здійснення цієї діяльності працівники міліції вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об’єднаннями, підприємствами, організаціями та установами. Адміністративна діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими органами виконавчої влади.

В адміністративній діяльності міліції традиційно виділяються два основні напрямки, однак назви при цьому застосовуються різні. Так, висловлювалась думка, що перший напрямок є внутрішньосистемним або організаційним, а другий – позасистемною адміністративною діяльністю (виходить за межі системи і пов’язана з регулюванням відносин у суспільстві)[18] [105]. Проте більш вдало і зрозуміло, як уявляється, перший напрямок адміністративної діяльності було названо внутрішньо-організаційною адміністративною діяльністю, а другий – зовнішньою адміністративною діяльністю[19][115].

В процесі здійснення зовнішньої адміністративної діяльності, яка, за великим рахунком, і є предметом цього дослідження, міліція забезпечує виконання своїх основних завдань, пов’язаних з охороною громадського порядку та громадської безпеки, забезпеченням паспортної системи та правил перебування в Україні іноземних громадян і осіб без громадянства, здійсненням дозвільної системи, видачею громадянам посвідчень на право керування автомототранспортом, здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони громадського порядку і т. ін., тобто це відносини, які виникають між міліцією та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Цей різновид діяльності деякі вчені справедливо називають правоохоронною адміністративною діяльністю. Така назва обумовлюється тим, що основний зміст даної роботи зводиться до забезпечення працівниками міліції функцій щодо охорони правовідносин. Недивлячись на те, що міліція здійснює також і правозастосовчу адміністративну діяльність, слід підкреслити, що остання має обслуговуючий характер, виступає засобом забезпечення правоохоронної діяльності[20][105].

Адміністративна діяльність міліції здійснюється в конкретних діях, які виконуються її працівниками. Ці дії досить різноманітні і можуть бути об’єднані в більш-менш однорідні групи. Зовнішнє практичне виявлення діяльності щодо реалізації функцій держави одержало назву форм здійснення державної влади[21][228]. У загальнонауковому трактуванні „форма” завжди пов’язується з категорією „зміст”. Тобто під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту[22][266].

В загальній теорії держави і права правові форми реалізації державної влади поділяються на правоустановчі (правотворчість), правовиконавчі та правоохоронні[23][326], до них інколи додають також установчу і контрольно-наглядову[24][381]. В теорії адміністративного права у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності розуміється той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності[25][112]. Кожен суб’єкт державного управління (якими є також органи та посадові особи міліції) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати в конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам[26][266].

Види форм адміністративної діяльності міліції в цілому відповідають класифікації форм державного управління загалом[27][250; 105], серед них прийнято виділяти правові, тобто ті, використання яких тягне певні юридичні наслідки (видання актів управління, здійснення юридично значущих дій та укладання адміністративних договорів) і неправові (виконання організаційних дій і здійснення матеріально-технічних операцій)[28][168; 112].

Методи адміністративної діяльності міліції, так само як і її форми, досить різноманітні. Проблему методів будь-якої діяльності можна розглядати з точки зору співвідношення більш загальних понять – мети та засобів її досягнення. У загальноприйнятому розумінні термін „метод” означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності[29][266]. В державному управлінні під методами розуміють засоби практичної реалізації завдань та функцій діяльності суб’єктів управління. Інакше кажучи, метод управління – це спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб’єкта управління на об’єкт (колектив, групу осіб чи окрему особу)[30][162]. Інколи про методи управління говорять як про сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, які приймаються учасниками управлінського процесу. Складовою частиною методу управління тут є операція (процедура), під якою розуміють конкретну, елементарну дію виконання згідно з управлінським завданням[31][417]. Процедури визначають стадії, їх цілі, черговість і час виконання, конкретні дії на кожній стадії, підстави і приводи їх здійснення, взаємозв’язок між ними, способи їх документального оформлення і фіксації.

Зважаючи на це, методами адміністративної діяльності міліції можна визнати різноманітні засоби, прийоми і способи, за допомогою яких міліція здійснює вплив на суспільні відносини з метою реалізації своїх правоохоронних завдань та функцій.

Найвагомішими серед зазначених методів є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому[32][163]. Вони найширше застосовуються в усіх сферах управлінської діяльності, в тому числі в боротьбі із правопорушеннями, і становлять систему засобів впливу держави (в особі її відповідальних органів та посадових осіб) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства, будь-якого державного або громадського об’єднання, всього процесу управління. Застосовуючи ці засоби, держава забезпечує функціонування всієї суспільної системи, організованість, дисциплінованість, охороняє працю та побут людей, нормальну соціальну обстановку в країні.

Основним (визначальним) методом діяльності міліції щодо забезпечення правопорядку є метод переконання. Суть його полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу[33][164]. В практичній діяльності міліції цей метод реалізується в різних формах: а) правове виховання; б) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби із злочинністю; в) агітаційно-роз’яснювальна робота серед населення; г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; є) поширення та популяризація передового досвіду боротьби з порушеннями громадського порядку тощо.

Нові критерії державотворення, пріоритет прав людини в суспільному житті, розвиток демократичних засад вимагають подальшого підвищення правосвідомості громадян, виховання у кожного почуття громадського обов’язку, дисципліни і організованості. Додержання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо і добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов’язковими, спираються на підтримку держави і громадської думки. Проте додержання встановлених правил, на жаль, ще не стало звичайним правилом поведінки для всіх членів суспільства. Деякі з них порушують встановлений правопорядок, чинне законодавство. За цих умов держава змушена поряд із засобами переконання застосовувати і засоби примусу до осіб, що вчиняють правопорушення. Щодо правоохоронної діяльності міліції, то найчастіше для виконання покладених на неї завдань та функцій вона використовує примус, врегульований нормами адміністративного права, тобто адміністративний примус.

Отже, на закінчення зазначимо, що адміністративний примус є одним із основних методів не тільки адміністративної діяльності міліції, але і важливим засобом здійснення нею правоохоронної функції в цілому.