Проблеми систематизації та класифікації заходів адміністра-тивного примусу, що застосовуються міліцією

1.3 Проблеми систематизації та класифікації заходів адміністра-тивного примусу, що застосовуються міліцією

Уявлення про адміністративний примус, його типологію, види, які склалися останнім часом, є результатом численних досліджень вчених-адміністративістів. Разом з тим проблеми класифікації адміністративного примусу так і не одержали однозначного вирішення у відповідних працях, незважаючи на велике практичне і теоретичне значення цих наукових досліджень. Чітка ж класифікація необхідна, перш за все, для з’ясування сутності різноманітних заходів примусу, які застосовуються органами виконавчої влади, в тому числі міліцією, усвідомлення мети цих заходів, їх правового потенціалу, співвідношення і взаємодії. Крім того, класифікація дозволяє визначити типи та види конкретних заходів примусу шляхом їх диференціації з метою їх подальшого дослідження.

Однак, перш ніж класифікувати заходи адміністративного примусу, необхідно їх систематизувати, тобто визначити, які саме заходи належать до нього. Спробуємо вирішити це завдання щодо адміністративно-примусових заходів, застосування яких належить до компетенції міліції. Ще раз наголосимо, що в законодавстві жоден захід не визначається як примусовий. Тому, відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на думку дисертанта, виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, які виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує, і, по-п’яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

Повноваження міліції, в тому числі щодо застосування різних примусових заходів, визначено Законом України “Про міліцію”. Аналізуючи ст.11 цього Закону і враховуючи зазначені ознаки адміністративно-примусових заходів, до них, на думку дисертанта, слід віднести:

1) вимогу припинити протиправну поведінку;

2) перевірку документів;

3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ;

4) взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки;

5) адміністративне затримання;

6) доставлення порушника;

7) особистий огляд;

8) огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об’єктів тощо;

9) вилучення речей і документів;

10) накладення адміністративних стягнень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;

11) відвідування підприємств, установ і організацій;

12) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян;

13) внесення подань до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень;

14) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів);

15) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів;

16) зупинку транспортних засобів;

17) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп’яніння;

18) заборону експлуатації транспортних засобів;

19) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках;

20) обмеження і заборону на проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах;

21) зупинення і припинення діяльності об’єктів дозвільної системи;

22) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

23) використання транспортних засобів, а також засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям;

24) адміністративне видворення іноземців за межі України;

25) застосування заходів фізичного впливу;

26) застосування спеціальних засобів;

27) застосування вогнепальної зброї.

Слід зауважити, що в наведеному переліку заходи перераховано в тій послідовності, в якій їх врегульовано в Законі. Як видно з цього переліку, заходи адміністративного примусу суттєво відрізняються один від одного, що дозволяє здійснити їх наукову класифікацію.

Необхідно підкреслити, що питання класифікації заходів адміністративного примусу було і залишається одним з найбільш дискусійних у науковій та навчальній літературі. У 40-х та першій половині 50-х років 20-го ст. панівною була двоскладова класифікація, коли всі заходи адміністративного примусу поділялися на адміністративні стягнення та адміністративно-запобіжні заходи. Її недосконалість полягала в описовому характері та неоднорідності заходів другої класифікаційної групи[59][420]. Попри всю різноманітність позицій у ставленні до цих двох груп адміністративно-примусових заходів, автори в цілому були одностайні в тому, що заходи адміністративного стягнення застосовується лише для покарання винних у вчиненні адміністративного проступку, а адміністративно-запобіжні заходи застосовуються з метою запобігання правопорушенням або їх припинення. Вже з цього видно, що друга група адміністративно-примусових заходів неоднорідна. Подальші дослідження це переконливо довели.

Першим на неоднорідність адміністративно-запобіжних заходів звернув увагу М.І.Єропкін[60][226], надалі його думку підтримало багато дослідників. М.І.Єропкін в основу класифікації заходів адміністративного примусу поклав мету їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу були поділені на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення. Класифікація, запропонована М.І.Єропкіним, часто піддавалася критиці, але це не завадило їй зберегти свою актуальність до наших днів.

Подальші дослідження проблем адміністративного примусу не усунули дискусійних питань в його класифікації і не привели до формування єдності поглядів вчених-адміністративістів як на саму систему класифікації, так і на підстави класифікації. На сьогоднішній день існують різні точки зору як щодо кількості видів адміністративного примусу, так і назв окремих його груп.

Так, наприклад Д.М. Бахрах поділяє заходи адміністративного примусу на три види – адміністративно-відновні заходи, заходи адміністративного припинення, і адміністративні стягнення[61][146]. Але в окремих працях він виділяє ще й четвертий вид – заходи адміністративно-процесуального забезпечення (примусу)[62][149]. Подібної точки зору дотримується А.М. Арбузкін[63][130].

В.К. Шкарупа зазначає, що для діючої правової системи характерні такі основні види державного примусу: а) заходи припинення (процесуального забезпечення); б) заходи попередження; в) заходи правовідновлення; г) юридична відповідальність[64][445], проте надалі в адміністративному примусі відновні заходи не виділяє.

Оригінальну класифікацію заходів адміністративного примусу запропонував Л.М. Розін. Критерієм класифікації, на його думку, є мета застосування цих заходів, відповідно до якої він виділяє п’ять видів адміністративного примусу: 1) адміністративні стягнення, які застосовуються з метою покарання правопорушника; 2) заходи адміністративного припинення, які використовуються для припинення правопорушень, що вчиняються; 3) заходи процесуального примусу, які дозволяють встановити факт правопорушення, особу порушника, скласти необхідні процесуальні документи; 4) поновлювальні заходи, призначені для поновлення порушеного правопорядку, прав громадян; 5) адміністративно-примусові заходи, що застосовуються з метою попередження правопорушень[65][366].

Ю.П.Битяк, В.В.Зуй, відзначаючи, що логічним є застосування спочатку заходів попередження, потім – заходів припинення правопорушень, і лише тоді заходів стягнення, поділяють адміністративний примус на заходи адміністративного попередження, заходи припинення проступків і адміністративні стягнення[66][163]. Такої ж класифікації притримуються Л.В.Коваль[67][250], Ківалов С.В. і Біла Л.Р.[68] [242], останнім часом її фактично визнає також і Є.В.Додін[69][219]. Нарешті, на думку О.М.Бандурки, призначення заходів адміністративного примусу свідчить про їх різноманітність і дозволяє доцільно варіювати ними, поєднувати їх з іншими заходами державного впливу. Відповідно до цього вони поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи (перевірка документів, огляд, внесення подання про усунення причин правопорушень тощо); заходи адміністративного припинення (адміністративне затримання, вилучення речей та документів, примусове лікування та ін.); адміністративні стягнення (попередження, штраф, позбавлення спеціального права тощо)[70][134].

Дещо своєрідно визначає види адміністративного примусу В.К.Колпаков. Він також називає три групи, але назви їх формулює оригінальні: заходи адміністративного попередження, запобіжні адміністративні заходи і заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень[71][266].

Цікаву, певною мірою об’єднавчу класифікацію заходів адміністративного примусу запропонували В.М. Манохін і Ю.С. Адушкін, які виділяють запобіжні заходи (контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і особливі, які мають за мету забезпечити особливу, виняткову державну або громадську необхідність) і правові санкції, до яких відносять заходи припинення, заходи процесуального забезпечення, відновні заходи і заходи покарання або стягнення[72][110].

Отже, ми навели основні точки зору, які домінують в адміністративно-правовій літературі щодо видів адміністративного примусу. Правда, мова тут іде про адміністративний примус взагалі, але види примусу, який застосовується міліцією, в цьому плані нічим від них не відрізняються. І все ж, залишається запитання, яка точка зору найпереконливіша? Щоб відповісти на нього, здійснимо власну спробу класифікації заходів адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції.

Перш за все, в основу класифікації заходів адміністративного примусу має бути покладено усталені функціональні зв’язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. Дослідження усталених внутрішніх зв’язків, які існують в логічній системі “адміністративний примус”, доцільно здійснити за допомогою інструментаря наукової класифікації. Слід зазначити, що класифікація (лат. classis “розряд” + facio “роблю, розкладаю”) як процес, первісно, за своєю суттю, внутрішньо запрограмована на позначення двох категорій дій: по-перше, процесу розкладання на класи і, по-друге, результату цього процесу – визначення системи співпідрядних понять (класів об’єктів) якоїсь галузі знань[73][422]. Додатково зішлемось на точку зору В.А. Юсупова, який пропонує в основу класифікацій правозастосувальних актів включати такі чотири правила поділу об’єму поняття, як: а) наявність однієї й тієї ж підстави; б) рівність об’єму всіх членів класифікації об’єму класу, що класифікується; в) необхідність взаємного виключення одне одним окремих членів класифікації; г) логічна безперервність поділу на підкласи[74][448].

Аналізуючи заходи адміністративного примусу, правильним, на думку дисертанта, є підхід до їх класифікації не тільки з точки зору мети, способу забезпечення правопорядку, але й з урахуванням чисто правових факторів, які в сукупності можуть становити критерій для більш детальної класифікації цих заходів. У зв’язку з цим ми вважаємо, що під час розроблення критеріїв класифікації заходів адміністративного примусу необхідно враховувати всі обставини, пов’язані з правовою регламентацією підстав, умов, порядку і кінцевої мети їх застосування. Звідси випливає класифікація заходів адміністративного примусу за більш широким колом ознак: а) способом забезпечення правопорядку; б) метою застосування; в) фактичними підставами застосування; г) правовими наслідками застосування; д) процесуальними особливостями здійснення тощо. За своїм значенням вони нерівнозначні, але в сукупності дають підстави для чіткого відмежування різних заходів адміністративного примусу один від одного.

Відповідно до цього заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, можна розділити на три групи: заходи, спрямовані на попередження правопорушень (їх найточніше назвати адміністративно-запобіжними); заходи, застосуванням яких досягається припинення протиправної поведінки (заходи адміністративного припинення); і заходи адміністративної відповідальності (адміністративні стягнення). На думку дисертанта, це найбільш чітко відображає правоохоронне призначення адміністративного примусу. До того ж, вони відрізняються за всіма наведеними вище ознаками.

Заперечення Д.М.Бахраха проти існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон, норм права, оскільки їх звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, ґрунтується на тому, що загальні заборони, на думку автора, не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу[75][146]. Таку позицію не можна визнати беззаперечною, оскільки адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися як до груп громадян, так і до окремих осіб (наприклад, перевірка документів, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, тощо).

Погляди дослідників адміністративного примусу на існування адміністративно-відновних заходів неоднозначні. Найпослідовнішим прихильником існування зазначеного виду адміністративного примусу є Д.Н.Бахрах. До цих заходів часто зараховуються заходи припинення, оскільки вони часто застосовуються для ліквідації шкідливих наслідків, заподіяних правопорушенням, відновлення порушеного правопорядку.

У літературі висловлено серйозні заперечення проти віднесення зазначених заходів до правовідновних. На думку дисертанта, варто визнати більш переконливою позицію багатьох вчених, які вважають, що правовідновлення як основна мета адміністративному примусу не властиве. Аналіз цих заходів показує, що до них віднесено різногалузеві заходи примусу – цивільно-правові, фінансово-правові, кримінально-процесуальні, тому адміністративним примусом їх вважати не можна.

Деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку про існування ще однієї самостійної групи заходів адміністративного примусу – заходів адміністративно-процесуального забезпечення (примусу)[76][245; 366]. Не вдаючись на разі до детального аналізу зазначених заходів, вважаємо за необхідне зазначити, що така група заходів примусу реально існує, але вона є одним із видів заходів припинення, а не примусу взагалі, тобто, якщо визначати місце „заходів адміністративно-процесуального забезпечення” в системі адміністративного примусу, то це не вид примусу, а його підвид. До того ж, слід звернути увагу на дещо некоректне використання в цьому випадку терміна „адміністративно-процесуальне забезпечення”. Тим самим автори ніби ототожнюють адміністративний процес із провадженням в справах про адміністративні правопорушення, з чим не можна погодитися. Адміністративний процес складає велика кількість проваджень, в тому числі провадження щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів, провадження щодо застосування заходів адміністративного припинення і провадження в справах про адміністративні правопорушення[77][144]. Тобто адміністративно-процесуальними є всі заходи адміністративного примусу, оскільки діяльність щодо їх застосування і є адміністративним процесом.

Що стосується визначення видів адміністративного примусу В.К.Колпаковим, зауважимо, що перші дві групи ним названо практично однаково – „заходи адміністративного попередження” і „запобіжні адміністративні заходи”[78][266], оскільки „попередження” і „запобігання” – це синоніми, а „запобіжні заходи” можна також назвати попереджувальними або профілактичними. Назва ж останнього виду примусу – „заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень” – взагалі не має ніяких меж, по суті це те ж, що і юридична відповідальність.

Як зазначалося, на сьогодні більшість вітчизняних адміністративістів підтримує поділ адміністративного примусу на заходи запобігання, припинення та стягнення. Суперечки часто викликає віднесення того чи іншого конкретного заходу до однієї з перших двох груп (види адміністративних стягнень визначено законом). Тому спробуємо сформулювати свою позицію з цього питання, не аналізуючи відмінні точки зору, про які мова піде в наступних розділах.

Адміністративно-запобіжними в літературі визнаються заходи, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин[79][155]. До заходів цієї групи, які застосовуються міліцією, на думку дисертанта, належать: 1) перевірка документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд – особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об’єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів); 8) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

Заходи адміністративного припинення – це засоби примусового переривання (припинення) протиправних діянь[80][135]. До них, на думку дисертанта, слід включити: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинку транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп’яніння; 10) заборону експлуатації транспортних засобів; 11) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 12) обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; 13) зупинення і припинення діяльності об’єктів дозвільної системи; 14) адміністративне видворення іноземців за межі України; 15) застосування заходів фізичного впливу; 16) застосування спеціальних засобів; 17) застосування вогнепальної зброї.

Що стосується адміністративних стягнень, то міліція в наш час має право застосовувати тільки три їх види: попередження, позбавлення спеціального права і штраф.

На закінчення зауважимо, що наведена класифікація, як і будь-яка класифікація взагалі, є дещо умовною. Її мета – якнайповніше з’ясувати сутність тих чи інших заходів адміністративного примусу, підстав та порядку їх застосування міліцією.