Роль ООН после шестидневной войны до переговоров Кемп-Девиде в 2000г

4.2 Роль ООН после шестидневной войны до переговоров Кемп-Девиде в 2000г.

Переход Восточного Иерусалима под контроль Израиля в ходе Шестидневной войны 1967г., а также немедленное принятие Израилем законов, означавших аннексию этой части города и ее включение в состав своей столицы, создали принципиально новую ситуацию.

С юридической точки зрения, в первые пять месяцев после окончания войны еще не существовало международно-правовых документов, обязывающих Израиль уйти с оккупированных территорий. Кроме того, было непонятно, кому конкретно Израиль должен (или не должен) вернуть Восточный Иерусалим. Прежний владелец – Иордания – являлся таковым незаконно, если считать, что резолюции о «corpus separatum» не утратили силу. Палестинские арабы не были представлены какой-либо официальной организацией, которая могла бы претендовать, в частности, на Восточный Иерусалим. Сама по себе ООН – формальный опекун города – не была готова взять Восточный Иерусалим под свое управление и была далека от постановки вопроса об этом.

С точки зрения практической политики (и этот аспект летом-осенью 1967г., конечно, имел гораздо большее значение, чем юридические коллизии), ведущие мировые державы находились только в начале поиска компромиссной оценки итогов войны и видения перспектив в регионе. Такой компромисс оформился лишь 22 ноября в виде резолюции Совета Безопасности № 242. Но первые резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (№ 2253 и 2254) несли весьма необычную смысловую нагрузку. В них говорилось только о том, чего Израиль не должен делать, – изменять статус города, однако ничего не было сказано о том, в чем заключается этот статус и какие шаги Израиль должен предпринимать. Резолюции 181 и 303, принцип «corpus separatum» в этих документах вообще не упоминались.

Единственная резолюция предписывающего, а не только запретительного характера – резолюция Совета Безопасности № 237 от 14 июня 1967г. – требовала от Израиля защищать права мирного населения, беженцев и военнопленных в соответствии с 4-й Женевской конвенцией. Поскольку в Конвенции содержится запрет на аннексию оккупированной территории и на перемещение населения (в данном случае израильского населения) на эту территорию, то позднее резолюция 237 стала интерпретироваться как запрет на строительство новых районов в Восточном Иерусалиме, изменение демографической структуры и ландшафта города. ³⁴

В кулуарах ООН обсуждалось несколько проектов, в том числе советский, но осенью стало ясно, что только проект Великобритании, в разработке которого участвовал также американский представитель в ООН, имеет шансы получить необходимое большинство голосов. В английском проекте содержалось требование к Израилю вывести войска «с оккупированных территорий». Советский Союз и арабские страны пытались усилить данное требование, чтобы оно звучало «со всех оккупированных территорий». В конечном счете, арабские страны и СССР были вынуждены согласиться с английским вариантом. Решающую роль здесь сыграли два соображения. Во-первых, арабы опасались, что если их поправка будет отклонена на голосовании, это подорвет их позиции и усилит позиции Израиля. Во-вторых, СССР опасался (и убеждал в этом арабов), что отклонение английского проекта приведет к тому, что вообще не будет принято никакой резолюции. ³⁵

Таким образом: 1. Даже если участники переговоров не были абсолютно уверены, что отсутствие слова «всех» в английском проекте резолюции было связано с вопросом Иерусалима, то они, во всяком случае, осознавали высокую вероятность именно такой трактовки.

2. Участники переговоров сознательно, каждый из своих конъюнктурных соображений избегали ясности по поводу Иерусалима в готовившейся резолюции.

В результате резолюция 242 только усилила правовую неразбериху в вопросе об Иерусалиме.

В 1980г. и Генеральная Ассамблея, и Совет Безопасности принимают резолюции, где после многолетнего перерыва упоминается «специфический статус» Иерусалима и делается ссылка на резолюцию №181 (1947г.). По всей видимости, столь неожиданная реанимация тезиса об особом статусе была связана с принятием в Израиле Основного закона об Иерусалиме, который ООН осудила и провозгласила недействительным. При этом 30 июня 1980г. Совет Безопасности (№476) характеризует Иерусалим как арабскую территорию, оккупированную в 1967г., а Генеральная Ассамблея 15.12.80г. вводит новую формулировку: «палестинские и другие арабские территории, оккупированные с 1967г., включая Иерусалим». ³⁶

Эти нюансы, возможно, не имели практического значения до тех пор, пока Израиль категорически отказывался обсуждать вопрос об Иерусалиме. Но после того как в соответствии с соглашениями в Осло Израиль и палестинцы в принципе договорились включить эту тему в повестку дня будущих переговоров, созданная ООН правовая неразбериха превратилась в серьезный фактор. Единственное, что можно в этот период записать в «актив» ООН, – это то, что она, по крайней мере, не мешала тем усилиям, которые привели к дипломатическому прорыву в начале 90-х годов. Впрочем, в условиях ослабления СССР и усиления роли Соединенных Штатов ООН и не смогла бы, и не захотела бы сопротивляться американской дипломатической гегемонии в регионе. Как бы то ни было, следует признать, что «процесс Осло» начался не благодаря, а вопреки той атмосфере, которую создавали документы ООН 70–80-х годов.

В соглашениях в Осло Израиль и ООП впервые договорились включить проблему Иерусалима в повестку дня переговоров, правда, лишь на заключительных этапах. В то время в обстановке всеобщей эйфории мало кто вспоминал, что резолюция 181 формально не признает прав на Иерусалим ни за палестинцами, ни за израильтянами.

Эта мина замедленного действия взорвалась 1 марта 1999г., когда в ответ на призыв израильских властей к европейским дипломатам воздержаться от посещения палестинского политического брифинга в «Ориент-Хаус» (в Восточном Иерусалиме) посол Германии заявил: «ЕС подтверждает свою известную позицию, касающуюся особого статуса Иерусалима как corpus separatum». Поскольку Германия в тот период являлась страной-председателем ЕС, данное заявление было воспринято как позиция всего Европейского Союза. Никаких попыток отмежеваться от этой позиции со стороны какой-либо страны, входящей в ЕС, не последовало.

Дипломаты и политологи заговорили о серьезных расхождениях в подходе к проблеме Иерусалима между Европой и США, т.к. новая позиция ЕС состоит в том, чтобы усиливать значение резолюции о разделе Палестины по сравнению с тем, что было принято в Осло в качестве правового руководства мирного процесса.

На саммите в Кэмп-Дэвиде в 2000г. Б. Клинтон выдвинул план раздела Иерусалима на основе сегодняшних демографических реалий. Районы, населенные арабами, предлагалось передать под палестинское управление, а еврейские районы, в том числе в Восточном Иерусалиме, включить в состав Израиля. Израильская делегация во главе с премьером Эхудом Бараком сделала беспрецедентную уступку, согласившись на эти предложения. Палестинская делегация их отвергла. Это предопределило провал саммита и, как стало ясно спустя несколько месяцев, всего «процесса Осло».

Мнения о том, почему администрация Арафата не воспользовалась в Кэмп-Дэвиде таким шансом, разделились. Палестинские участники кэмп-дэвидских переговоров Хусейн Ага и Роберт Мали считают, что предложения Клинтона поставили палестинцев перед сложной проблемой. Согласиться – означало отойти от буквы резолюций ООН, а палестинцы считают эти резолюции своим важнейшим политическим капиталом. Отказаться – значило фактически сорвать переговоры. Другая точка зрения состоит в том, что палестинцы изначально были неискренни в своих заявлениях о стремлении к миру. Что на самом деле администрация Арафата по-прежнему мечтает о захвате всего Иерусалима. Что террористическая сущность ООП не изменилась, а ее участие в «процессе Осло» было широкомасштабным обходным маневром.

Таким образом, как первая, так вторая точка зрения на причины провала кэмп-дэвидских переговоров заставляет сделать вывод, что ООН несет значительную долю вины за этот крах.

После прекращения «процесса Осло» положение в Иерусалиме резко обострилось, усилился террор против израильского гражданского населения со стороны палестинских экстремистов, в «интифаде» впервые приняли участие арабы, живущие в Восточном Иерусалиме. В этой ситуации ООН вернулась к той линии, которую она проводила до 90-х годов. Резолюция Совета Безопасности № 1322 от 7 октября 2000г. была выдержана в откровенно проарабском духе. Визит А.Шарона на Храмовую гору (28 сентября) был охарактеризован как провокация и фактически назван причиной вспышки насилия в городе. Причинно-следственная связь между начавшимися беспорядками и провалом кэмп-дэвидских переговоров игнорировалась. В тексте резолюции говорилось об убитых палестинцах и «других жертвах», о «чрезмерном использовании силы против палестинцев», но не было ни слова о терроре против израильтян. Резолюция Генеральной Ассамблеи № 56/36 от 3 декабря была несколько менее резкой, но тоже обходила стороной тему палестинского терроризма. ³⁷

Начался период, когда ООН выступает в принципиально новой для себя роли – одного из спонсоров ближневосточного урегулирования наряду с двумя государствами (США и Россией) и одним межгосударственным образованием (Европейский Союз).

До сих пор «квартет» принял лишь один документ, где затрагивается проблема Иерусалима – план «Дорожная карта». В тексте говорится, что на третьем этапе, который называется «Достижение соглашения об окончательном урегулировании и завершение палестино-израильского конфликта», будет созвана Вторая международная конференция. Ее цели – «утверждение договоренности о создании палестинского государства во временных границах и официальное начало процесса при поддержке «квартета», что приведет к достижению в 2005г. соглашения об окончательном урегулировании, включая вопросы о границах, Иерусалиме.