Местное самоуправление в глазах населения

1. Местное самоуправление в глазах населения

Муниципальная власть должна заботиться о своём образе всегда, как в мирные дни, так и в ситуации выборов. Но при этом надо иметь ввиду, что часто образ власти формируется как стереотип.

Образ муниципальной власти может персонифицироваться, формироваться на основе отношения населения к лидеру. Фигура политического лидера выступает как символическое олицетворение власти. Эту же роль могут играть заместители глав администрации, чиновники аппарата. Взаимодействие представителей власти и населения формирует образ власти, предопределяет электоральное поведение. Причем, это взаимодействие может носить разный характер. Например, в городе Ханты-Мансийского автономного округа был проведен опрос жителей по двум вопросам[4] (см. рис.1). Рис.1

Из нее видно, что почти каждый 5 житель обращался в администрацию, и только третья часть обратившихся в администрацию смогла решить свои проблемы.

Практика показывает, что внедрение местного самоуправления в решающей сте­пени зависит от отношения к нему со стороны населения и властных структур.

В марте - апреле 1998 г. социологическая лаборатория Академии труда и соци­альных отношений провела опросы населения и представителей власти Московской области об их отношении к местному самоуправлению[5]. Данные приводятся в процентах к числу опрошенных (см. рис. 2).

Рис.2

Полученные данные показывают, что:

q   к моменту принятия Закона о местном самоуправлении примерно каждый четвертый опрошенный не успел еще сформировать свое мнение о необходимости подобной реформы;

q   не находит подтверждения бытующее в обществе сознании мнение о том, что противниками местного самоуправления яв­ляются только чиновники, которые боятся в случае введения местного самоуправления потерять власть. Напротив, бросается в глаза редкое согласие между жителями области и представителями исполнительной власти: большинство склоняется к тому, что для на­шей страны скорее подходит централизован­ное управление.

Можно предположить, что источником

столь согласованного отношения к местному само­управлению является тот факт, что жители области и работники органов государственной власти преимущественно являются сторонни­ками решения всех вопросов последовательно и плавно без резких изменений. А жители области пред­полагают, исходя из своего опыта, что подоб­ные нововведения в нашей стране ведут именно к резким изменениям, ломке стереотипов, не­разберихе.

Данные всероссийского опроса проведенного фондом «Общественное мнение» в 1997 г., позволяют определить степень понимания россиянами сущности местного самоуправления[6]. Ответы населения на вопрос "что такое, по Вашему мнению, местное самоуправление?" проясняют смысл, который россияне вкладывают в данное понятие. Для значительной части населения (около трети от общего числа отвечавших на вопросы) "местное самоуправление" — это власть городского и районного (иногда даже областного) уровня (мэ­рия, администрации районов и городские думы). Грань между государственным и негосударствен­ным управлением в данном случае не осознается. Выборность властных органов для этой части на­селения - зачастую достаточный аргумент, чтобы причислить городскую, районную, областную ад­министрацию или думу к органам местного само­управления.

Другая часть опрошенных (примерно око­ло трети опрошенных) к местному самоуправлению причисляет управленческие звенья более низкого уровня (поселковые советы, муниципальные орга­ны). Эти респонденты в систему местного само­управления включают все органы, которые зани­маются вопросами местного значения.

Таким образом, преобладающая часть рос­сиян не видит разницы между государствен­ным и негосударственным управлением. Тре­бования независимости "местных" структур от го­сударственных отсутствуют. Не упоминается и об участии общественности в решении местных во­просов, в контроле над работой данных органов.

Более адекватное понимание "местного самоуправления" свойственно примерно 1/5 части россиян, которые при характеристике местного са­моуправления делают акцент именно на независи­мый "самоуправленческий" характер власти, уча­стие самих жителей в осуществлении управленче­ских и контролирующих функций.

В итоге, результаты проведенного опроса гово­рят о том, что в обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании преобладает тенденция "смешения государственной и негосу­дарственной местной власти, характеристика мест­ного самоуправления как независимого от государ­ственной власти народного управления не являет­ся преобладающей.

Можно предположить, что непонимание сущно­сти и возможностей местного самоуправления "сковывает" инициативу и ак­тивность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур.

Хотя общественное мнение в настоящее время недостаточно готово к восприятию идеи местного самоуправления, его введение яв­ляется вопросом законодательно решенным. Поэтому важно рас­смотреть отношение населения к передаваемым функциям местного самоуправления.

Подавляющее большинство опрошенных имеет вполне определенное мнение по пово­ду сроков введения местного самоуправления. Работники аппарата считают, что лучше всего передавать местному самоуправлению разные функции в разное время.

Участников исследования спросили, какие функции следует передать местному самоуправ­лению. Безусловными "лидерами" для передачи в ведение местного самоуправления являют­ся три функции:

q  установление местных налогов;

q  строительство и поддержание дорог местного значения;

q  снабжение продуктами, общественное питание, бытовое обслуживание.

Они набрали более 50% сторонников, как среди жителей области, так и среди чинов­ников. Можно предположить, что это есть первоначальный фундамент, на котором может быть построено согласие: власти гото­вы передать эти функции, население призна­ет, что местное самоуправление будет справ­ляться с ними лучше, чем областные или федеральные власти. Мнение о сроках и очередности введения местного самоуправления (%) Таблица 1

ФУНКЦИИ	ПЕРЕДАТЬ МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ
	Население	Исп. власть
1. Установление местных налогов	58,0	74,4
2. Строительство и содержание жилья	50,0	43,5
3. Дошкольное и школьное образование	34,0	35,1
4. Медицинские учреждения	29,0	27,4
5. Охрана общественного порядка	66,0	36,3
6. Энерго- и газоснабжение	18,0	9,5
7. Водоснабжение и канализация	44,0	38,1
8. Снабжение топливом	39,0	23,8
9. Дороги местного значения	57,0	50,0
10. Транспорт и связь	41,0	12,5
11. Снабжение продуктами, бытовое обслуживание	53,0	63,1
12. Местные средства массовой информации	36,0	33,9
13. Социальное обеспечение	21,0	15,5
14. Контроль окружающей среды	48,0	7,1

Более 50% жителей области хо­тели бы передать местному самоуправлению и некоторые другие функции, но последние не находят особой поддержки у чиновников. В первую очередь это касается охраны общественного порядка: 66% сторонников среди населения и лишь 36,3% — у представителей власти. Чиновники ни в коем случае не хотели бы "отдавать": энерго- и газоснабжение, транспорт и связь, социальное обеспечение, контроль окружающей среды.

Достаточную поддержку населения эта идея имеет только в отношении двух вопро­сов: социальное обеспечение и энерго- и га­зоснабжение, т.е. тех проблем, которые наи­более близко касаются каждого и в отноше­нии которых поэтому есть известные опасе­ния, что местное самоуправление будет справ­ляться с ними хуже, чем существующая система управления.

В первую очередь чиновники готовы передать местному самоуправлению установление местных налогов, охрану обще­ственного порядка, снабжение продовольстви­ем, хотели бы как можно дольше оставить за собой "транспорт и связь", "средства массо­вой информации" и "контроль окружающей среды".

Некоторые противоречия в позиции чи­новников по двум рассматриваемым вопро­сам являются кажущимися и не должны вы­зывать удивления. По-видимому, в ряде слу­чаев внутреннюю позицию чиновников можно сформулировать так: "В принципе эту функ­цию передавать местному самоуправлению нецелесообразно, но все равно придется, лучше сделать это быстрее". Очевидным примером такого противоречия является "охрана общественного порядка": две трети чиновников считают, что эту задачу должны решать областные или федеральные власти.

Мнение о территориальных границах местного самоуправления в

сельской местности (%)

Таблица 2

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ	КАТЕГОРИИ ОПРОШЕННЫХ
	Население	Исп. власть	Деревня	Поселок	Город, райцентр
Деревня	5,0	4,8	2,3	1,8	7,3
Поселок	10,0	8,9	2,3	12,3	14,6
Группа поселений	7,0	3,0	2,3	5,3	—
Волость	12,0	26,8	32,6	36,8	17,1
Район	59,0	53,6	60,5	42,1	56,1
Не ответили	7,0	3,0	—	1,8	4,9

Однако понимая, что по Закону эту санкцию все равно придется передать местному само­управлению, предпочитают сделать это быс­трее (второе место среди перечисленных фун­кций). Можно предположить, что данная за­дача настолько  сложна, требует долговременных усилий и не сулит быстрого успеха, что нынешние власти не хотели бы особенно в нее "погружаться", раз эта функ­ция все равно будет передана местному самоуправлению. Начиная, с какой территории целесообраз­но вводить местное самоуправление?

Какие факторы целесообразно при этом принимать во внимание? Вопрос не вызвал затруднений у участни­ков исследования[7] (см. табл. 2,3).

Мнение о территориальных границах местного самоуправления в

городской местности (%)

Таблица 3

ТЕРРИТОРАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ	КАТЕГОРИИ ОПРОШЕННЫХ
	Население	Исп. власть	Деревня	Поселок	Город,  райцентр
Микрорайон	3,0	3,0	—	1.8	4,9
Район	13,0	22,6	27,9	24,6	12,2
Несколько районов	2,0	0,6	—	1,8	—
Город в целом	24,0	18,5	9,3	17,5	29,3
Город с прилегающей территорией	51,0	21,4	7,0	14,0	36,6
Не ответили	7,0	33,9	55,8	40,4	17.1

Мнения различных групп во многом сходны, с заметным отрывом ли­дирует вариант: "Местное самоуправление должно начинаться с района".

Данные свидетельствуют: те, кто сей­час представляют деревни и поселки, так же как все остальные, являются сторонниками выделения более крупных единиц самоуправ­ления — районов.

Стоит обратить особое внимание на тот факт, что большинство представителей групп "Де­ревня" и "Поселок" не считают себя доста­точно компетентными для решения данного вопроса.

Зато мнения жителей области, представи­телей городов и райцентров совпадают:

q  на первом месте: "Город с при­легающей территорией";

q  на втором — "Город в целом".

Интересно, что степень предпочтения од­ного из двух указанных выше вариантов оказа­лась связанной с уровнем дотационных райо­нов.

Мнение об объектах, передаваемых в собственность

 местного самоуправления[8]

Таблица 4[Home1]

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ	КАТЕГОРИИ ОПРОШЕННЫХ
	Население	Исп. власть	Деревня	Поселок	Город, райцентр
Школы	1	2	2-3	3	5
Земля	2	1	1	1	6
Больницы	3-4	4-5	7	6	3-4
Дома культуры, библиотеки, кинотеатры	3-4	3	5-6	2	1-2
Спортивные сооружения	5	4-5	8	5	1-2
Государственный жилищный фонд	6	6	5-6	7	3-4
Государственные предприятия	7	9	9	9	8
Природные ресурсы	8	7	2-3	4	7
Водные ресурсы	9	8	4	8	9

Так, представители слабо дотационных районов ставят на первое место "Город с при­легающей территорией", а те, кто живет в дота­ционных районах, предпочитают сделать еди­ницей самоуправления "Город в целом". Види­мо, считая, что увеличение территории усугубит их положение. Для сельской мес­тности подобных различий не наблюдалось.

Основные тенденции, на которые следует обратить внимание, таковы: между населени­ем области и основной массой представите­лей исполнительной власти нет заметных расхождений по вопросу о том, что нужно передать в собственность местного само­управления. Однако внутри «власти» существуют достаточно симптоматич­ные разногласия по этому вопросу:

q  те, кто живет в деревне, хотели бы в первую очередь получить в собственность зем­лю, природные и водные ресурсы;

q  работники аппарата считают, что, преж­де всего надо передать местному самоуп­равлению объекты социально-культурного назна­чения (см. табл. 4).

Подводя итог всему вышесказанному, можно говорить о том, что местная власть воспринимается населением как вполне способная в силу своих полномочий решать повседневные проблемы жителей, но степень ее эффективности не высока. Характер местной власти в глазах насе­ления выглядит двояко. С одной стороны, это наиболее деятельная составляющая в структуре власти в целом (что подтверждает­ся вышеприведенными данными всероссийских со­циологических опросов). С другой стороны, она воспринимается населением как косная и медлительная, в основном из-за того, что уси­лия, затраченные на общение с нею, зачастую аб­солютно не адекватны полученному результату.

Низкую эффективность работы муници­пальных властей по решению проблем граж­дан население напрямую свя­зывают с бездействием и некомпетентно­стью федеральной власти (Президента и Правительства России), а также судебной власти[9].

Именно эти инстанции, по мнению населения, попустительствуют всевозможным крупномасштабным жуликам, обирающим как про­стой народ, так и мелких и средних предпри­нимателей, действующим на местах. Участники опроса крайне неудовлетворенны характером и достоверностью информа­ции, поступающей из органов местного са­моуправления, в том числе в ответ на за­просы граждан. Респонденты уверены, что на свой запрос гражданин получит лишь ту информа­цию, которую организация захочет до него дове­сти, а не ту, которая ему нужна.

Большинство участ­ников опросов в той или иной степени знакомы с Федеральным законом "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ", но понимание прав и обязанно­стей, возложенных законодательством на органы местного самоуправления, у абсо­лютного большинства опрошенных ограни­чивается лить узким кругом повседневно решаемых проблем[10].

Неудивительно поэтому, что участники опро­са, в большинстве случаев, не смогли опреде­лить, до какого уровня простирается мест­ное самоуправление (микрорайон, село, поселок, городской и сельский район, город, область). Правда, некоторым из них оказалось из­вестно, что этот вопрос определяется Федераль­ным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", однако как именно, - они четко не представляют. Понимание опрошенными функций и задач местного само­управления отмечается, как правило, в самом общем плане. Однако все участники опроса полага­ют, что для дальнейшего развития местного самоуправления необходимо, во-первых, со­вершенствование работы органов местного самоуправления, и, во-вторых, обучение лю­дей приемам и практике общения с власт­ными структурами всех уровней.

Как выяснилось, органы местного самоуправления вос­принимаются населением вовсе не как демократический институт, в который местное, сообщество делегирует своих представителей для решения проблем местного значения, а как еще одна очередная властная структура, в отношении к которой человек становится в позицию противостояния[11]. Поэтому вполне естественно, что во взаимоотношениях с этой структурой граж­дане предпочитают использовать, прежде всего, хорошо знакомые всем механизмы взаимодействия с властью — личные связи, нефор­мальные контакты, взятки, а не активно задейст­вовать формы и методы демократии, предоставленные в распоряжение местного сообщества законом "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в РФ". Отмечалось отсутствие практической возможности отстаивать в судебном по­рядке свои права и экономические интересы, урегулировать с муниципальными властями спорные вопросы и разногласия в суде.

 Также в последнее время для населения провинций наблюдается спад общественной и политической активности граждан, что видно при выборах в органы местного самоуправления[12]. И здесь трудно не согласиться с приведенными причинами отчуждения населения. Это:

q  Отсутствие среднего класса;

q  Тоталитарность мышления основной части населения. В сознании многих людей сохраняется образ сильного хозяина, который решит за них проблемы;

q  Отсутствие у большей части населения политической грамотности способности оценивать политиков не по обещаниям, а по их реальной деятельности;

q  Дискредитация власти в глазах населения, что отбивает у них желание участвовать в политическом процессе.

Считаю необходимым привести некоторые представления муниципальных служащих о задачах и принципах организации системы местного само­управления, и препятствиях, с которыми сталкива­ется реформа местного самоуправления. Данные были получены на основе социологического исследования в феврале-мае 1999 по запросу Управления по вопросам местного самоуправления Президента РФ[13].