Представления муниципальных служащих

2. Представления муниципальных служащих

2.1. Взаимодействие муниципальных органов с населением

Работники органов муниципального управления подчеркивают необходимость взаимодействия с на­селением и учет инициатив местного сообщества. Служащие и депутаты местных органов власти, нерасположенные к взаимодействию с населением, относительно немногочисленны: всего 20% муниципальных служащих считают, что "серьезное рассмотрение всех инициатив населения отвле­кает органы местного самоуправления от ре­шения оперативных проблем и снижает эффек­тивность муниципального управления".

В то же время муниципальные служащие невысоко оценивают готовность местного сообщества реально участво­вать в управлении муниципальным образованием, активность населения в принятие ре­шений. Муниципальные служащие считают, что инициативы местного сообщества не всегда носят конструктивный характер (64%), что население еще не готово к проявлению инициативы и актив­ному участию в решении проблем муниципального образования (60-66%).

В тех МО, где действует система местного са­моуправления, по всей видимости, в большей сте­пени осознается необходимость более тесных свя­зей с населением и, как следствие, возможно, бо­лее высока неудовлетворенность этим взаимодей­ствием. В МО, где существует местное самоуправ­ление, ведется наиболее активная работа с насе­лением, органы власти "стараются информировать население о принимаемых решениях" (81%, а в системе государственной местной власти - 66%).

В то же время, именно в системе МСУ выше не­довольство готовностью населения участвовать в решении муниципальных проблем: здесь почти 62% опрошенных (и 49% служащих в МО с назначаемым "сверху" главой администрации") считают, что "население не готово принимать уча­стие в решении муниципальных проблем".

Исследование показало, что между системой ме­стного самоуправления и назначаемой "сверху" местной властью нет существенной разницы в степени влияния местного сообщества на управленческий процесс, и в том, и в другом случае оно невысоко.

2.2. Оценка реформы местной власти

В области муни­ципального управления за последние несколько лет проведения реформы произошли реальные пози­тивные изменения.

Повысилась ли с 1996 го­да эффективность деятельности местных ор­ганов власти?

Безусловно, да 19,1 Скорее да 50,3 Скорее нет 23,4

Безусловно, нет2,6 Затрудняюсь ответить 4,6

В основном произошли изменения "внутреннего" характера - в структуре управле­ния, в подходах к процессу управления (48-54%). Несколько реже муниципальные служащие отмечали, что ре­форма приводит к "сближению", усилению взаимодействия местной власти с населением (38%). Но в системе местного самоуправления это направление реформы развивается несколько бы­стрее.

В чем конкретно они выразились?

Изменилась структура управления 54;

Изменились подходы к управлению, сотрудники системы управления стали по-другому работать 48,5;

Усилилось взаимодействие органов местной власти с населением 38,7;

Возросло доверие населения к местной 15,7;

Произошли серьезные кадровые перестановки 23,6

Другое 3,3.

Реформа быстрее продвигается в муниципаль­ных образованиях с устойчивым экономическим и финансовым положением. Муниципальные служащие, представ­ляющие муниципальные образования — "доноры" регионального бюджета, более позитивно оценива­ют результаты реформирования системы управле­ния в их МО.

Различна оценка хода реформы у струк­тур исполнительной и представительной местной власти. Работники исполнительной власти местного уровня гораздо чаще оценивают ход реформы как динамичный и эффективный. Они в два раза чаще, чем работники представительной власти, говорят, что в ходе ре­формы усилилась взаимодействие местного сооб­щества и муниципальной власти. А большинство опрошенных - депутатов местных представитель­ных органов власти (72%) так не думают.

2.3. Успех реформы местного самоуправления

Основными факторами, которые определяют ус­пех развития муниципальных образований, муни­ципальные служащие считают объективные об­стоятельства. По их мнению, наиболее важна эко­номическая ситуация в МО, наличие хорошей ре­сурсной базы (более (58%) поставили их на первое или второе место по своей значимости).

Успех муниципального управления находит­ся также в сильной зависимости от личных качеств руководителей органов МСУ. Личные и профессиональные качества глав местного само­управления представляются важнейшими для 51% муниципальных служащих. Они даже более значимы, чем уста­новление нормативно-правовых принципов функ­ционирования управленческой системы (ее нали­чие считают приоритетно важным 39% опрошен­ных).

Активности и инициативности населения, которая, как предполагалось, играет глав­ную роль в развитии системы местного са­моуправления, сами работники местных управленческих структур не придают боль­шого значения. Муниципальные служащие полагают, что от активности населения процесс становления и раз­вития местного самоуправления зависит лишь в незначительной степени. Этот фактор муниципальные служащие ставят на последнее место по своей значимости - это мнение характерно как для работников, заня­тых в системе МСУ, так и для "государственной" местной власти.

Таким образом, проблема взаимоотношения населения и органов местного самоуправления выглядит двояко:

q  Население воспринимает себя отторгнутым от властных структур, а властные структуры – системой тяжеловесной и чуждой.

q  Властные структуры испытывают трудности как в диалоге с населением, так и в выяснении его точных потребностей. Это, в конечном счете, ведет к отсутствию влияния на население.

Муниципальной власти, заботясь о своем образе необходимо наладить информационные контакты с населением. Учитывая особую нагрузку на разные подразделения, администрации следует отобрать сотрудников для такой работы. Что в свою очередь требует подготовки новых кадров в муниципальном управлении. Высокий профессионализм в сочетании с гласностью, открытостью органов местного управления приедет к повышению доверия общества.

3. Муниципальные кадры: проблемы, перспективы Сейчас местное самоуправление уверенно выходит на передний план государственного строительства, становится важнейшей составной частью системы управления в России. Однако, эффективность его пока мала по ряду причин. К их числу однозначно надо отнести:

ü В аппарате органов местного самоуправления почти нет специалистов, способных организовывать по-новому жизненный уклад населения в муниципальном образовании.

Число служащих и взаимодействующих с ними руководителей муниципальных учреждений и предприятий к 1999 году составило приблизительно 620 тыс. человек. Из них только лишь 2-3% имеют специальное образование. Дефицит подготовленных кадров, отсутствие системы обучения муниципальных служащих современным методам управления дискредитируют идею самоуправления. В чем причина проблемы? Существовавшая система подготовки кадров не способна решать поставленные цели[14]. Новый институт власти требует новые кадры. Муниципальные служащие должны быть профессионалами, обладать относительной самостоятельность при принятии решений в области муниципального управления, управления собственностью отраслевого коммунального управления и т.п. Для профессионала работающего в органах местной власти становятся необходимыми знания в области юриспруденции, экономики, предпринимательской деятельности, социального и политического управления, управления отраслями коммунального хозяйства и сферой бытовых услуг, а также во многих других отраслях. На сегодняшний день анализ программы обучения специальности 061000 – «Государственное и муниципальное управление» показал, что она не учитывают особенности подготовки переподготовки кадров для местного самоуправления. Программа не соответствует наименование специальности и предполагает в большей мере подготовку специалиста в области государственного управления. В данной ситуации возможны два способа решения: изменение содержательной части либо открытием новой специализации «Муниципальное управление». Я считаю, что второй путь наиболее адекватный сегодняшней реальности. В целях успешного развития реформы местного самоуправления, необходимо в короткие сроки переподготовить муниципальных служащих. Начало подготовки кадров для местного самоуправления было положено Федеральной программой государственной поддержки местного самоуправления. Хотя это был необходимый и важный шаг, но надо признать, что реализован он был не в установленные сроки, и не в полной мере. Анализ сегодняшней ситуации показывает, что созданные учебные заведения, не могут оперативно решить эту задачу подготовки кадров.

Для ее скорейшей реализации последней следует открыть ориентированные на МСУ курсы и факультеты, разработать государственные образовательные стандарты, профессиональные программы обучения, выпуск учебных и методических материалов. Вопросы, находящиеся в ведении органов МСУ носят сложный, многоотраслевой характер. Поэтому для эффективных управленческих решений муниципальным служащим нужна интеллектуальная помощь, которая может быть получена на базе консультативной сети. Консультационная поддержка муниципальных служащих на сегодня – реальный путь повышения эффективности МСУ.

Существующая система подготовки государственных и муниципальных служащих не способна решить поставленную задачу в требуемом объеме и заданные сроки, поскольку учебные заведения неравномерно распределены по территории России, имеют неодинаковый профессорско-преподавательский потенциал, ориентированы на применение традиционных методов обучения. Для оперативного решения проблемы необходима новая система обучения. Например, создание на основе современных телекоммуникаций дистанционной системы консультирования[15].

Хочется особо подчеркнуть, что эта проблема требует скорейшего разрешения. В связи с этим, вполне жизненно важно закрепление ее на федеральном уровне, что не может не вызвать определенных надежд[16].

4. Власть и СМИ: взаимодействие

Образ власти формируется также в результате деятельности пресс-службы администрации. Пока кадры в эти службы набираются в основном из журналистов. Требуется кадровое укрепление этих служб, подбор в них социологов, психологов, специалистам по массовой коммуникации.

Особую роль в формировании мнения о ситуации в муниципальном образовании и образа власти играют, средства массовой информации. В России наряду со старыми печатными изданиями появились новые, независимые издания, которые могут влиять на общественное мнение. С влиянием местного и центрального телевидения, наверное, и так все ясно. Для усиления взаимодействия органов МСУ с населением, возможно создание информационно-аналитической службы, которая решала бы принципиальное новые задачи, чем просто пресс-службы в составе органов местной администрации[17]. В контексте отношения населения и власти, решения принимаемые последней должны носить взвешенный, всесторонний характер. Информационно- аналитическая система, являясь новым шагом в развитии в развитии муниципальных информационных служб, решает принципиально новые задачи. К их числу можно отнести:

q  Сбор и комплексный анализ информации касающейся муниципального образования;

q  Разработка целевых программ, касающихся создания, внедрения и использования информационно-аналитических систем;

q  Ведение реестра муниципальных информационных ресурсов;

q  Координация работ по созданию и обеспечение функционирования единой информационной системы (ЕИС) администрации;

q  Организация и обучение работников администрации работе в режиме автоматизированных рабочих мест.

Необходимость создания информационного ресурса местного управления является базовым принципом, лежит в основе всех других ресурсов развития местного самоуправления. Почему? В сегодняшних условиях социально-экономического кризиса одним из приоритетных направлений деятельности является поиск новых финансовых средств пополнения бюджета, в первую очередь активное использование муниципальной собственности. Речь идет о применении финансового менеджмента органами местной власти. Эту задачу можно разрешить лишь при использовании информационных технологий[18].

 Однако по политическим, экономическим причинам формированием информационного ресурса не стало первостепенной задачей для местной власти.

Муниципальная политика должна стать публичной, в силу признанных причин. Публичная политика имеет своей целью инициирование и формирование позитивной активности населения, на установление гармоничных отношений местных властей с общественностью. Для реализации публичной политики необходимо формирование имиджа местных властей, организации эффективных совместных мероприятий. Для реализации этих целей необходимо разработка и реализация определенной концепции взаимодействия органов местной власти с населением, в основе которого лежали бы принципы открытости, доверительности и честности. При разработке этого вопроса может использоваться опыт, накопленный при налаживании связей с общественностью в городах Ямало-Ненецкого автономного округа, в рамках программ консультативной фирмы ИМС[19].

Было бы правильным для органов местной власти формирования концепции работы с общественностью. Эта концепция должна закладывать базисные понятия в деятельности местной власти по формированию публичной политики.

В основе работы органов местного самоуправления с СМИ следует лежать принцип – соучастия, партнерских отношений.[20] Только действенная система реализации принципа соучастия в работе со СМИ может стать надежной базой открытости и объективной гласности работы органов местного самоуправления для муниципального сообщества. Реализация этого принципа требует подготовку исходящей информации для СМИ органов местного самоуправления. Необходимые усилия на муниципальном уровне по взаимодействию со СМИ понятны – они обеспечивают доверие населения к власти. Но доверие в муниципальном праве –это не только моральная категория. Как сказано в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления: «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения»[21]. От контакта с населением зависит успешность многих начинаний муниципальной власти, реализации местных проектов и программ. Доверие населения к власти является решающим условием привлечения местных средств и ресурсов для решения проблем муниципальных образований.

Исходя из всего вышесказанного в этом разделе, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления смогут эффек­тивно функционировать, наладив следующие ин­формационные потоки:

q  изучение и систематизацию всего спектра об­ращений населения в органы местного самоуправ­ления и структуры муниципального управления;

q  изучение настроений населения муниципаль­ного образования;

Разъяснительная работа с населением по во­просам структуры, функциональных обязанностей и полномочий, перечню принимаемых решений и реальных действий органов местного самоуправле­ния и структур муниципального управления.

В систему обратной связи по оси "местная власть - население" должны быть включены пе­чатные СМИ, радио и телевидение.

Канал "обращений ради общения" отдельных групп населения в органы местного самоуправле­ния должен быть доступен гражданам и формали­зован минимум по двум позициям:

а) "телефон доверия";

б) справочно-информационная служба.

 Налаживание подобной системы информацион­ного взаимодействия поможет снять целый ряд проблем, возникающих в процессе управления му­ниципальным образованием, а установление диало­говой системы в общении органов местного само­управления с населением — устранить или пере­вести в чисто общенческую форму большую часть застарелых конфликтов между властной структу­рой и жителями "муниципалитета[22]. 5. Взаимодействия населения и органов местного самоуправления: зачем?

Несомненно, что развитие самоорганизации населения сулит немало благ для него. Но что зачем это может быть нужно органам местного самоуправления? Здесь можно выделить такие причины:

q   Избирательные интересы - совершенно очевидный интерес: чтобы сохранить за собой власть нужно обеспечить себе поддержку населения;

q   Чиновничьи интересы – нужно обеспечить управление муниципальным образованием как управляемой системой;

q   Менеджерские интересы: использование не задействованных человеческих ресурсов.

Это едва ли не единственный ресурс, находящийся в распоряжении местного сообщества. Применение этого ресурса позволяет привлечь к работе управления дополнительные ресурсы. Их использование позволяет органам местного самоуправления передать часть своих функции населению, оставляя за собой общую организацию и контроль.

Какие цели достает местное сообщество, вовлеченное во взаимодействие с властью? Оно может решать возникающие проблемы: сспособствовать улучшению жизни в целом; получать возможности для самореализации.

Таким образом, присутствует интерес обеих сторон, и если органы местной власти сумеют активизировать людей для решения конкретных интересов, можно будет говорить о налаживании взаимодействия между ними. Причем задачей органов местного самоуправления является переход на адресную политику общения с населением по ряду причин:

q  Органы местного управления лучше знают интересы конкретных групп;

q  Привлечение к взаимодействию конкретных групп приведет к тому, что люди больше узнают о работе органов местного самоуправления;

q  Речь идет о вовлечении в контакт всех групп населения по поиску общего решения, которое не может не учитывать интересы этих групп.

Работа над совместным решением дает возможность понимания каждой из групп интересы других, возможность почувствовать себя частью сообщества.

Хотя следует отметить, что чрезмерная концентрация местной власти на интересах, проблемах одной из групп населения может привести к дисбалансу, формированию «нездоровых» отношений в обществе.

Местное самоуправление нельзя рассматривать как вещь в себе. Самоуправление вытекает из идеи свободы и встроено в систему рынка как составная часть. И далее следует признать, что даже при наличии сферы детально разработанных законов в сфере местного самоуправления и политической воли государственных деятелей реализовывать эти законы на практике, дело буде стоять на месте. О чем говорит российская действительность. И это будет происходить до тех пор, пока реально не заработают свободные рыночные основы общества. На сегодняшний день в Росси мы имеем, некое подобие, суррогат того, что должно быть в развитом обществе.

6. Роль независимых некоммерческих организаций

Посредником между властью и гражданином могут стать независимые некоммерческие организации (НКО), многие из которых уже завоевали достаточные для этого авторитет и доверие.

Возможности сообществ и общественных организаций, в стимулировании экономического роста городов и повышении качества жизни вызывает оживленные дискуссии, в ходе которых представители местной власти часто дают сдержанные, а порой и негативные оценки этим возможностям.

Эти дискуссии обнаруживают проблему гражданского участия местных сообществ в стратегическом планировании местного развития и необходимости общественных дебатов по поводу его целей и путей реализации.

Негативные оценки возможностей внутригородских сообществ в этом отношении имеют два основных источника.

В одних случаях руководство органов местного самоуправления просто не рассматривает внутригородские сообщества и группы как партнеров по участию в городском развитии, делая ставку исключительно на административные методы управления. Это – рецидив командно-административного стиля управления советских времен, не изжитого в практике местного самоуправления.

В других случаях в качестве основного источника проектных предложений и управленческих решений рассматриваются расположенные в муниципальных образованиях фирмы, работающие на профессиональной основе и обладающие, по оценке экспертов администрации, информационным и интеллектуальном потенциалом, необходимым для принятия обоснованных решений. Роль общественных структур в этом отношении такими экспертами оценивается, как правило, не высоко.

Такая постановка вопроса вызывает вполне понятные возражения со стороны представителей лидеров и лоббистов интересов групп третьего сектора. Несмотря на возможно излишнюю остроту дискуссии о соотношении роли профессиональных сообществ в стимулировании городского развития, сама дискуссия должна расцениваться как конструктивная, поскольку она способствует пониманию многомерности социально-институциональной структуры городского процесса, специфики роли разных общественных групп и, тем самым, возможности их более конструктивного взаимодействия в деле общественного стимулирования городского развития.

Некоммерческие организации имеют дело с населением напрямую, без посредников. Поэтому сотрудники НКО хорошо представляют интересы и потребности тех людей, с которыми они работают. Люди больше доверяют таким организациям, поскольку они дистанцированы от власти и ориентированы на решение простых и понятных обычному человеку задач. В силу своего положения и предназначения, НКО могут стать для широких масс населения посредником и защитником их коренных интересов.

Особую роль общественные организации играют в отношении мобилизации ресурсов сообщества, как организаторы взаимодействия между властью и бизнесом в интересах местного развития. Интересы организаций третьего сектора не вступают в сильные противоречия с интересами властных структур и бизнес-организаций, в отличие от собственных интересов последних. НКО отстаивают интересы граждан и уже накопили технологии организации эффективного взаимодействия и сотрудничества.

Обращает на себя внимание обычная логика определения конфликтов и затруднений во взаимодействии общественного (некоммерческого сектора) и местных властей. Она строится на констатации недостаточного внимания властей к деятельности некоммерческих организаций и слабому привлечению этих организаций для решения местных задач. При этом из поля зрения выпадают такие важные вопросы, как развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления, фиксация в городских уставах положений, которые вынуждали бы органы местного самоуправления опираться при принятии ключевых решений на местные сообщества. Мировой опыт показывает, что ключевым направлением деятельности на местном уровне, способном консолидировать все местные сообщества и местную власть, является разработка планов социально-экономического развития. Успешность реализации таких планов, в значительной мере, зависит от того, удалось ли достичь согласия всех групп населения в выбранной модели местного развития и существуют ли группы (сообщества), заинтересованные в реализации этих планов как условии реализации их личных проектов благополучия.

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

Рассуждая о нашем обществе в целом можно отметить отсутствие в России гражданского общества. У нас нет тех самоорганизующихся структур, которые пронизывают все общество, структурирует его, помогает членам этих структур, самостоятельно решать часть своих проблем. В отличие от тех обществ, где развитие шло эволюционно, прерывание эволюции в России ликвидировало традиции формирования самоорганизующихся структур (я имею в виду СССР). Кроме того, из-за экономического, социального кризиса многие граждане общества находятся в состоянии прострации, либо стремятся повернуть страну в прошлое. Поэтому население в целом по разным причинам не принимает участия в строительстве гражданского общества. Именно их первоочередное решение будет началом развития «public participation» в России.

Именно из-за сложности проблемы и следует то, что создание восстановительных структур гражданского общества, развитие политической активности населения – приоритетная цель государства, если конечно оно хочет построить цивилизованное сообщество.

 В настоящее время реформа местного самоуправления в России происходит не снизу вверх, а сверху вниз. Поэтому говорить о её значимом и скором успехе, активной роли населения, становления института власти институтом услуг населения в обозримом будущем еще рано. Сейчас мы активно декларируем разные «гуманистические» принципы устройства нашего государства, но одна лишь декларация не означает достижение последних. Посмотрите - все ли они соблюдаются, и как…

Вероятно, что реальное становление местного самоуправления в России, приближение на местном уровне населения и власти требует разного характера мер на государственном, местном уровне со стороны власти в целом и общества.

Напоследок, хотелось бы заметить, что, по-моему мнению, государство без самоуправления может быть только тоталитарным.

 

С П И С О К Л И Т Е Р А Т У Р Ы:

1.    Конституция Российской Федерации. –М.,1996

2.    Муниципальное право Российской Федерации: Сборник нормативных актов, часть I/Сост. Рогожкина В.В. –Саратов, 1997г. Под редакцией профессора, доктора юридических наук Володина В.В.

3.    Основы политической социологии: Учебник/ Под редакцией чл.корр. РАН Ж.Т. Тащенко.-М. -Н. Новгород: Издательство Волго-Вятской академии государственной службы,1998,-250с.

4.    Подсумкова А.А. Тенденции отчуждения власти от населения и пути ее преодоления на местном уровне/Актуальные вопросы научных исследований. Часть 1. Раздел: Государственное строительство: Межвуз. Сб. науч. Трудов/под ред. Н.И. Гурьева, Л.М. Бабкова, В. В. Рогожкиной.- Саратов: Изд-во пед. инст., 1997.

5.    Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов управления. Материалы межрег. Н.-п. конф. В ПАГС-1996.

6.    Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления в Российской Федерации. Документы, комментарии, разъяснения. - М., 1996. 224с.

7.    Каличенко Л.А. Организация муниципальной службы. – Саратов: СГУ, 1998.-168с.

8.    Местное самоуправление в современной России. Серия "Научные доклады", № 50-М., "Московский общественный научный фонд", 1997.

9.    Л.А. Лукашов, А, А. Подсумкова Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению Саратов: Ориент,1999.-86с.

10.  Городское управление № 2, 3 1997

11.   Городское управление № 8 1998

12.   Городское управление № 5,6,12 1999

13.  Муниципальный мир № 1,3 1999

14.  Муниципальная власть № 1,4 1998

ПРИЛОЖЕНИЕ

 

15 октября 1999 года N 1370

УКАЗ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий постановляю: