УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРАКТИКА ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ

Содержани Введение…………………………………………………………….4

1. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ………………………………………………..8

1.1Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство

о местном самоуправлении……………………………………………………8

1.2.Конституция и законодательство Чувашской Республики о местном самоуправлении……………………………………………………………….21

 1.3.Устав и другие нормативные правовые акты муниципального образования……………………………………………………………………27

2. УСТАВ ЯДРИНСКОГО РАЙОНА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ………………………………………..37

2.1.Общая характеристика Устава Ядринского района Чувашской Республики…………………………………………………………………….37

2.2. Реализация норм устава Ядринского района в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления района…………………………………………………………………………..49

2.3. Устав Ядринского района и его роль в развитии социально-культурного комплекса района……………………………………………………………...58

3. УСТАВ ЯДРИНСКОГО РАЙОНА И ЕГО РОЛЬ В РЕГУЛИРОВАНИИ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАЙОНА……………………………………………….66

3.1. Муниципальная собственность…………………………………………..66

3.2. Бюджет Ядринского района……………………………………………...71

Заключение………………………………………………………....75

Список использованной литературы…………………………...80

Приложения......................................................................................

Введение

В настоящее время Российская Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия- это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

В современной России местное самоуправление переживает свое второе рождение. Его традиции, отброшенные в годы советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Эффективность их разрешения во многом зависит от правильности понимания сущности местного самоуправления, его места в демократической системе управления обществом.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что уставы муниципальных образований, разрабатываемые и принимаемые ими самостоятельно, занимают важное место в системе законодательства о местном самоуправлении. Именно устав муниципального образования регулирует особенности организации и деятельности местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, и является правовой основой для принятия правовых актов органов местного самоуправления. Этим определяется и практическая значимость изучения и анализа норм устава и практики реализации этих норм.

Местное самоуправление охватывает наиболее массовые формы народовластия, составляет одну из основ конституционного строя современной России. На пути этого процесса возник целый комплекс препятствий: экономических (затянувшееся создание рыночных отношений и муниципальной собственности, в том числе и на землю), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения), политических (хроническое недоверие населения к институтам государственной власти, плавно перетекающее в недоверие к местным органам власти).

Местное самоуправление зародилось на Руси в глубокой древности. Оно было многообразным и менялось с течением времени. К нему относились сельские общины, Новгородское и Псковское вече, казачье самоуправление, уездное, волостное управление и многие другие.

С изменением социально-политического и экономического положения в России в начале 90-х годов начался поиск путей организации местного самоуправления в новых условиях. 12 декабря 1993 года всенародным голосованием была принята Конституция Российской Федерации. В ней местному самоуправлению посвящена глава 8, в которой статья 130 определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжением муниципальной собственностью».

Именно с декабря 1993 года была конституционно заложена правовая основа местного самоуправления. Вступление России в 21 век ознаменовалось началом самых масштабных со времени принятия Конституции РФ преобразований политического устройства: проведением административной реформы, совершенствованием федеративных отношений и местного самоуправления. Если последнее десятилетие прошлого века можно условно назвать десятилетием преобразований в экономической сфере[1], то начало нового века в большей степени связано с «наведением порядка» во власти, с укреплением государства как такового. Вектор приоритетов внутренней политики государства на рубеже веков явно сместился в направлении от реформирования экономической системы к укреплению государства.

Сегодня уже в субъектах Российской Федерации, в том числе и в Чувашской Республике, принято немало своих законов и иных актов о местном самоуправлении. Однако, процесс становления муниципальной демократии в Чувашской Республике, как и во многих субъектах Российской Федерации, идет сложно, неоднозначно и остается очень много вопросов, требующих ответа.

Цель данной работы – комплексное исследование устава муниципального образования как нормативной основы муниципального управления на примере Ядринского района.

Эта цель реализуется посредством анализа места устава муниципального образования в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении, исследование устава Ядринского района Чувашской Республики и организационно-правовые проблемы его реализации.

Объектом исследования является устав Ядринского района как основной источник муниципального права и практика его реализации.

Методологией данного исследования является системное применение современных методов научного анализа трудов известных российских ученых: А.К. Васильева, Н.А. Емельянова, О.Е. Кутафина, З.М. Макашева, А.И. Радченко, Н.В. Постовой, И.Д. Черник и др.

Для раскрытия темы ставятся следующие задачи:

1.Общая характеристика и анализ норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Конституции и законодательства Чувашской Республики о местном самоуправлении, устанавливающих правовые основы разработки и принятие устава муниципального образования, его структуру.

2.Общая характеристика и анализ норм Устава Ядринского района Чувашской Республики как с точки зрения содержания, так и соответствия федеральному законодательству и законодательству Чувашской Республики.

3.Анализ практики реализации норм устава района в правовых актах представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Этим задачам и посвящена настоящая работа

1. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

1.1. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство о местном самоуправлении

Правовую базу местного самоуправления составляют нормативные правовые акты трех уровней: федерального, субъектов Федерации и самих муниципальных образований.

1.   Конституция Российской Федерации и федеральные законы.

2.   Конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации.

3.   Уставы муниципальных образований.

В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить несколько этапов.

Первый этап (1990—1991 гг.) — формирование основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. В эти последние годы существования СССР были приняты первые законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", а 6 июля 1991 г. - Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

В развитие положений указанных законов, в рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы "О выборах главы администрации" от 24 октября 1991 г. и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.

Однако, эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления, поскольку в силу различного рода обстоятельств их положения оказались не выполненными. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были предоставлены все предусмотренные законом бюджетные права.

Второй этап (1991—1993гг.) - этап реформирования системы местного самоуправления, сложился на основе, прежде всего, указов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, которые были направлены на реализацию положений Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г.

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужил его Указ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Указами Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. и "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию.

Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятия 12 декабря 1993г. Конституции Российской Федерации, затем федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (28 августа 1995 г.), в новой редакции от 6 октября 2003 г. и продолжается в настоящее время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровни субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления.

Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые были закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно - правовой структуре российского общества.

Традиционно еще в Конституции СССР, начиная с 1936 года, устанавливались важнейшие параметры организации и деятельности местных Советов. Причем в условиях СССР как федеративного государства более подробная регламентация статуса местных органов власти осуществлялась конституциями союзных и автономных республик. Соотношение нормативного материала в союзной и республиканских конституциях оставалось относительно стабильным вплоть до прекращения действия Основного закона СССР в связи с распадом Союза ССР. Став самостоятельным государством, Российская Федерация, тем не менее сохраняла в своей Конституции меру регулирования статуса местных Советов в качестве органов местного самоуправления, определила главные черты их статуса. Конституция РФ 1993 года, отказавшись от Советов как политической основы государства, регулирует статус местного самоуправления в качестве одной из форм осуществления народовластия.

В Конституции РФ, которая закрепила контуры новой реальной Федерации, заменившей прежнюю федеральную систему, можно было с сугубо теоретической точки зрения и не определять общий статус местного самоуправления. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в Российской Федерации при нынешних условиях утверждается не снизу, а сверху. Необходимы достаточные конституционные гарантии его развития, нужна его общая конституционная модель.

Конституция Российской Федерации установила принципы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о местном самоуправлении. Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации, законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой. Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций. Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены решений органов местного самоуправления.[2]

Конституция Российской Федерации определяет, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Поэтому, как и по другим предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении многогранно, постоянно совершенствуется и расширяется.

Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в августе 1995 года. В настоящее время действует новый ФЗ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый закон имеет принципиальную особенность. Закон о местном самоуправлении №131 ФЗ разработан и принят в соответствии с пунктом «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Закон вступает в силу 1 января 2006г. Отдельные положения вступили в силу 8 октября 2003г. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы. Реализация закона предполагает существенные изменения в сложившейся системе административно-территориального устройства, цель которых обеспечить эффективность управления развитием на местном уровне. Это, в свою очередь, является необходимым условием качественного улучшения управления на федеральном и региональном уровнях, так как позволяет сконцентрировать усилия на реализации собственной компетенции.

Актуальной остается проблема перехода поселений на режим устойчивого развития. Формирование дееспособного местного самоуправления является лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений. Как отмечает председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрый[3], принятие новой редакции Закона о местном самоуправлении не исчерпывает всех необходимых мер по пореходу к устойчивому развитию поселений. В ближайшем будущем эти задачи будут чрезвычайно актуальными. Их дальнейшее законодательное обеспечение дожно стать одной из приоритетных задач Государственной Думы четвертого созыва.

Следует отметить прежде всего, что в Законе о местном самоуправлении №131-ФЗ существенно различаются понятия «населенный пункт» и «поселение». Если термин «населенный пункт» в Законе используется в общепринятом значении («место, где живут люди»), то понятие «поселение» дополняется новым содержанием. Поселение- это место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление. При этом в границы «поселения» могут быть включены несколько населенных пунктов.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении №131-ФЗ вся территория РФ должна быть разделена на муниципальные образования. Вводится пять категорий муниципальных образований:

·     сельское поселение (входит в состав муниципального района);

·     городское поселение, входящее в состав муниципального района;

·     городской округ-городское поселение, не входящее в состав муниципального района;

·     внутригородская территория города федерального значения.

Вся «территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения[4], разграничивается между поселениями» (п.1 ч.1 ст.11). Все категории поселений могут состоять из нескольких населенных пунктов.

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается издание

федеральных законов, в задачу которых входит урегулирование ряда вопросов, лишь обозначенных в статусном законе[5]. Это федеральные законы о государственных минимальных социальных стандартах (ст. 4 указанного Федерального закона), о порядке судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 4 и 52), об установлении ответственности за нарушение сроков и порядка ответов на обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 26), об общих условиях использования земель, находящихся в границах муниципальных образований (ст. 29), об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях и закрытых административно- территориальных образованиях (ст. 4 и 12), о порядке передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств в связи с наделением их законом отдельными государственными полномочиями (ст. 4, 36), о порядке компенсации дополнительных расходов местному самоуправлению, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти (ст. 4), об установлении порядка получения органами местного самоуправления платы за пользование природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40).

Все эти законы примыкают к общим принципам организации местного самоуправления, определение которых входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст.7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов - «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Существенное значение для определения порядка формирования органов местного самоуправления имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По сути, это тоже общефедеральные основы организации выборов в Российской Федерации, регламентирующие довольно подробно все стадии избирательного процесса применительно ко всем выборам в Российской Федерации, в том числе к выборам в органы местного самоуправления.

Именно в целях развития федеративных начал в России значительный объем законодательства в сфере местного самоуправления возложен в полном соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на субъекты Российской Федерации.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Государственная Дума только через Конституционный Суд смогла настоять на необходимости в установленный законом, а затем измененный срок провести выборы органов местного самоуправления, без которых нельзя говорить о самом существовании этого демократического института.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят с учетом федерального устройства государства.

Определяя предметы ведения местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не установил, какие же органы – федеральные или субъектов Федерации регламентируют компетенцию местного самоуправления. Надо полагать, что поскольку компетенция входит в содержание понятие системы местного самоуправления, и ее установление относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Среди федеральных законов, отдельные нормы которых регулируют компетенцию органов местного самоуправления, выделяются кодексы Российской Федерации (гражданский, семейный, водный и другие). Многие правовые нормы, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления, содержатся также в законах Российской Федерации и федеральных законах, посвященных регламентации государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, решению крупных экономических и социальных проблем. Это законы «О связи», «О недрах», «О государственной поддержке малого предпринимательства», «Об образовании», основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и другие.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления содержатся также во многих законах, принятых по относительно конкретным проблемам. Например, в Федеральном законе от 16 мая 1995 года «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» устанавливается, что нельзя приватизировать указанные учреждения в течение трех лет, кроме того определено, что в советы комиссий, решающих вопросы приватизации, обязательно включаются представители органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 17 июля 1996 года «О национально- культурной автономии» говорится, что национально- культурная автономия имеет право получать со стороны органов местного самоуправления поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры.

В Федеральном законе от 8 мая 1996 года «О производственных кооперативах» определяется, что органы местного самоуправления содействуют развитию этих кооперативов, в частности путем установления для них налоговых и иных льгот прежде всего в сферах производства товаров и оказания услуг, приоритетного обеспечения кооперативов нежилыми помещениями с правом их выкупа, земельными участками, доступом к получению государственных заказов, а также к получению необходимой для их деятельности информации.

Есть группы федеральных законов, которые прямо не называя органы местного самоуправления в составе участников возникающих на их основе правоотношений, на деле весьма существенно влияют на их полномочия[6]. Причем подчас они серьезно ослабляют финансовое положение органов местного самоуправления. Типичный пример тому – установление Федеральным законом от 12 января 1995 года «О ветеранах» гражданам – участникам и инвалидам Отечественной войны, военнослужащим, уволенным в запас, и другим лицам преклонного возраста ряда льгот, в том числе 50 % оплаты жилплощади и коммунальных услуг. Поскольку не последовало никаких компенсаций расходов из Федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, хотя в самом Федеральном законе устанавливается принцип разделения этих расходов между уровнями управления, все они легли на плечи местного самоуправления. Конечно, для муниципалитетов это оказалось непосильной ношей. В результате чего, в одних случаях, они просто не выполняли Федеральный закон, а в других - сократили на сумму представительных льгот отдельные социальные программы.

Некоторые федеральные законы возлагают на органы местного самоуправления полномочия, которые никак нельзя отнести к числу имеющих локальное, местное значение. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны. Участвуют в разработке Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российский Федерации и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по ее реализации и подготовке коммуникаций в целях обороны. Организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан Российской Федерации к военной службе, военные сборы и призыв по мобилизации, обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны, организуют работу по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации и др. Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на органы местной администрации возложены регистрация и учет граждан, и другие обязанности.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями предусмотрено законодательством Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материалов и финансовых средств. Но поскольку отсутствует федеральный закон, регулирующий эту процедуру, указанные полномочия остаются без соответствующих гарантий.

То же самое происходит, когда органам местного самоуправления передаются государственные полномочия указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ. Эту практику в принципе нельзя считать соответствующей Конституцией РФ, так как органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями только законом[7].

Примером такой практики может служить постановление Правительства РФ от 25 декабря 1998 года «Об утверждении Положения о воинском учете»[8]. В нем сказано, что в населенных пунктах, где военных комиссариатов нет, первичный воинский учет граждан осуществляют органы местного самоуправления. Причем расходы, связанные с организацией в органах местного самоуправления воинского учета, производятся за счет этих органов.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Следует так же сказать и о реформе местного самоуправления. Она в основном касается вопросов территориального устройства, передачи собственности, исполнение отдельных государственных полномочий.

Наиболее актуальны проблемы:

- финансовое обеспечение местного самоуправления;

- земельно-имущественные отношения;

- градостроительная деятельность муниципальных образований в условиях действия нового градостроительного кодекса РФ;

- жилищная политика муниципальных образований в условиях действия нового жилищного кодекса РФ;

- подготовка кадров для муниципального управления;

- социальная защита и поддержка населения.

Становление дееспособной системы местного самоуправления, укрепление его экономической и финансовой основы, формирование нового административно-территориального устройства регионов и России в целом на ближайшую перспективу остается приоритетным направлением государственной политики