Конституция и законодательство Чувашской Республики о местном самоуправлении

1.2. Конституция и законодательство Чувашской Республики о местном самоуправлении

 

Правовую основу местного самоуправления в Чувашской Республике составляют:

1) Конституция Российской Федерации.

2) Конституция Чувашской Республики.

3) Федеральное законодательство о местном самоуправлении.

4) Законодательство Чувашской Республики.

5) Уставы муниципальных образований.

6) Иные нормативные акты.

Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления можно, по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Правовые основы местного самоуправления Чувашской Республики заложены в Конституции, принятой Государственным Советом 30 ноября 2000 года.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления Чувашии. На федеральном уровне закрепляются общие принципы построения и функционирования местной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, федеральное законодательство составляет юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления в Чувашской Республике. На федеральном же уровне разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти Чувашской Республики в области местного самоуправления, осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Содержащиеся в Конституции Чувашской Республики положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепленным Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В статье 9 Конституции Чувашской Республики указано, что в Чувашской Республике гарантируется местное самоуправление[9]. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и решают вопросы местного значения самостоятельно в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и Чувашской Республики.

Глава 8 Конституции Чувашской Республики полностью посвящена местному самоуправлению, которое в соответствии с федеральным законом и законом Чувашской Республики обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных особенностей и традиций.

Местное самоуправление в республике осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а равно через выборные органы и должностных лиц местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Чувашская Республика располагает солидной правовой базой местного самоуправления. В декабре 1995 года при Президенте Чувашской Республики Федорове Н. В. был образован совет по вопросам местного самоуправления. Также была образована специальная рабочая группа, которая предоставила в Госсовет Чувашской Республики проект закона Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», который был принят 1 марта 1996 года и 16 марта 1996 года подписан Президентом Чувашской Республики (с изменениями и доплнениями 1997г.,1998г., 2001г.,2002г., в новой редакции от 29 декабря 2003г.

Закон «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике » определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, регулирует организацию местного самоуправления в Чувашской Республике.

В настоящее время предстоит реформа местного самоуправления и построение новых межбюджетных отношений с бюджетами муниципальных образований с учетом появления четвертого уровня бюджетной системы - поселенческого.

В Чувашии в 2004 году приняты законы Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике" и "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа". Подготовлены проектировки расчетов по формированию межбюджетных отношений республиканского бюджета Чувашской Республики с местными бюджетами, включая бюджеты поселений. На стадии завершения законопроект "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике", в котором предусмотрены основные принципы формирования межбюджетных отношений внутри республики.

Чувашия переходит на республиканскую Единую тарифную сетку. Это связано с отменой федеральной ЕТС в рамках разграничения полномочий между центром, регионами и муниципалитетами в рамках реформы местного самоуправления. Таким образом, оплата труда бюджетников целиком ложится на регионы. Соответствующий проект Закона ЧР “Об упорядочении оплаты труда работников государственных учреждений Чувашской Республики” был рассмотрен 25 августа, на заседании Кабинета Министров Чувашии. Министр финансов Николай Смирнов заверил, что Правительство республики гарантирует сохранение с 1 января будущего года существующих объемов финансирования, всех надбавок и доплат, в том числе в сельской местности. “Бюджетники ущемлены не будут, — сказал Н.Смирнов. — А если экономика республики и далее будет развиваться такими же темпами, возможно даже превышение федеральных стандартов”. Законопроект одобрен и направляется Президенту Чувашии для внесения в Госсовет республики.

Основные вопросы также регулируются следующими законами и нормативно-правовыми актами Чувашской Республики:

Закон Чувашской Республики «О местном референдуме в Чувашской Республике»[10],

 Закон Чувашской Республики «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Чувашской Республике»,

Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления».

Закон Чувашской Республики «О выборах главы местного самоуправления».

Закон Чувашской Республики «О порядке регистрации уставов муниципальных образований».

На законы субъектов Российской Федерации, в том числе и Чувашской Республики, приходится существенная «нагрузка». Структура законов Чувашской Республики, как и других субъектов, в основном, совпадает со структурой федерального законодательства, но некоторые вопросы, естественно, рассматриваются более подробно. В Законе «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» 72 статьи (в Федеральном их 62), причем детально урегулированы, например, полномочия исполнительного органа местного самоуправления в той или иной сфере жизнедеятельности муниципального образования.

Создание эффективной системы местного самоуправления процесс длительный. Впереди предстоит еще большой объем правотворческой, финансово-экономической, организационно-методической работы в сфере местного самоуправления. Уже принятые нормативно-правовые акты составляют важную, но вместе с тем совсем не достаточную долю законодательства, так необходимого для эффективного, законного функционирования местного самоуправления в Чувашской Республике. Во многих случаях при решении тех или иных вопросов, поставленных задач на местном уровне, мы упираемся в элементарные недоработки в действующем законодательстве. Так, например, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[11], принятым еще в феврале 1998 года. было предложено законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления указанного закона в силу принять свои законы о муниципальной службе. Однако, таковой принят лишь в апреле 2000 года. Нет законов, регулирующих подробно порядок отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а также статус депутата представительного органа местного самоуправления. Принятие этих законов помогло бы существенно повысить ответственность этих лиц в выполнении своих обязанностей. Необходим закон о территориальных общественных органах самоуправления и их взаимодействии с сельскими администрациями. Часто случается, что возникают и разночтения между российским законодательством и положениями в законодательстве Чувашской Республики. Это было отмечено и в журнале «Муниципальная власть» в статье «Законодательство о местном самоуправлении в Поволжье заставляет напомнить о федеральных принципах и нормах»[12] . Необходимый элемент правовой основы местною самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства Чувашской Республики о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основа, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Кроме базовых законов о местном самоуправлении статус местного самоуправления на уровне субъектов Федерации определяет комплекс актов текущего законодательства. Их можно разделить на три группы. Первая регулирует организационные вопросы местного самоуправления. Вторая связана с обеспечением финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Третья определяет компетенцию органов местного самоуправления.

1.3.Устав и другие нормативные правовые акты муниципального образования

На местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Устав - основной нормативный правовой акт муниципального образования.

В жизни муниципального образования Устав играет ту же роль, что Конституция – в жизни государства.

Устав муниципального образования – своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Однако, термин «местная конституция» берется в кавычках не только потому, что он касается вопросов самоуправленческих, почти не задевая, или задевая лишь в малой степени государственные дела. Дело в том, что в большинстве случаев уставы муниципальных образований представляют собой акты на 80, а то и на 90 процентов воспроизводящие законы – федеральные или субъектов Федерации, и лишь на 10-20 процентов первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Не случайно, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 8, посвященной уставу муниципального образования, говорит, что в уставе «указываются», а не устанавливаются, не определяются, не регулируются те или иные правила[13]. На первый взгляд в 14 пунктах этой статьи изначально решаются многие важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления и лишь в 15 пункте, где говорится о других положениях об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления, определяется вторичность регулирования этих положений «в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации». На самом деле, положения, содержащиеся в большинстве из предыдущих 14 пунктов, также устанавливаются в соответствии с федеральными законами или законов субъектов Федерации. Это можно вывести из ряда норм того же Федерального закона, в котором не только указывается, какие положения должны содержаться в уставе муниципального образования, но и определяются, в каком порядке они устанавливаются.

 Хотя уставы муниципальных образований в значительной мере воспроизводят нормы федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, их правовое значение, так же как и значение хартий местного самоуправления в развитых странах, не следует преуменьшать. Утверждение устава муниципального образования служит фактором признания де-юре существования данного муниципального образования. Устав – это как бы правовой символ самоорганизации и саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах.

Будучи правовым актом, конституирующим местное самоуправление на соответствующей территории, устав является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов, в совокупности составляющих существенную часть муниципального права. Сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования. Но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в его концепции, принципам и нормам. Устав должен предопределять, какие ответвления муниципального права должны отходить от него как от главного ствола «правового дерева» местного самоуправления на его первичном уровне. Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14], можно убедиться в том, что содержание устава определяется не только в ст. 8, но и ряде других его статей. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст. 8, как отмечалось выше, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона, носят первичный характер – только органы местного самоуправления или само население вправе их осуществлять. Если вычесть из числа всех полномочий местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе, те, которые названы в ст. 8, то останутся следующие нормы, которые по смыслу закона должны содержаться в уставе муниципального образования и определять на первичной основе вопросы:

-        об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территории (п. 3 ст. 12);

-        наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией (п. 3 ст. 14);

-        определение численного состава представительного органа местного самоуправления (п. 2 ст. 15);

-        определение полномочий представительных органов местного самоуправления (п. 4 ст. 15);

-        установление должности главы муниципального образования, а также должности иных выборных лиц местного самоуправления (п. 1 ст. 16);

-        принятие решения о том, каким способом должен избираться глава местного самоуправления – на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава (п. 2 ст. 16);

-        принятие решения о том, может ли избранный населением глава муниципального образования быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (п. 3 ст. 16);

-        об осуществлении полномочий на постоянной основе главы муниципального образования, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, другого должностного лица местного самоуправления (п. 4 ст. 18);

-        образование органов местного самоуправления (кроме выборных) (п. 1 ст. 14);

-        установление права населения на нормотворческую инициативу (ст. 25);

-        наделение органов территориального общественного самоуправления правами юридического лица (п. 1 ст. 27);

-        порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения (ст. 48);

-        подотчетность главы муниципального образования (п. 5 ст. 16).

Таким образом, муниципальное образование самостоятельно регулирует в своем уставе, главным образом, вопросы организации местного самоуправления – состав органов, их полномочия, способ их создания, порядок деятельности и т.д. Вместе с тем, согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в уставе должны содержаться и иные сведения: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов.

 В уставе муниципального образования могут фиксироваться особенности социально-экономического развития конкретной территории, национальная специфика ее населения и т.п. Кроме того, именно в уставе закрепляются самостоятельные выбранные населением формы местного самоуправления.

Стоит отметить несколько особенностей, делающих устав муниципального образования похожим на конституцию государства.

Во-первых, это наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно (с помощью референдума) или от имени народа его представителями – депутатами представительного органа. Данное обстоятельство часто отражается в преамбуле устава.

Во-вторых, это учредительный характер документа. Устав муниципального образования, как и конституция государства, являясь по сути своей учредительным актом, придает правовой характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в самоуправлении местного сообщества, и юридически закрепляет их.

В-третьих, это всеобъемлющий и всеохватывающий характер правого регулирования. Подобно конституции государства, устав регулирует отношения, затрагивающие все стороны жизни местного сообщества.

В-четвертых, устав является главным документов из всех, принимаемых органами местного самоуправления или населением в ходе референдумов, должны соответствовать уставу (по принципам и нормам). Точно также конституция является основным законом государства, и прочие законы не могут ей противоречить. Кроме того, главенство устава означает, что все субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, обязаны следовать заложенным в нем правилам.

В-пятых, устав – основа для дальнейшего нормотворчества. Устав не может урегулировать все многообразие отношений, возникающих в повседневной жизни и деятельности местного сообщества. Как и конституция государства, устав лишь обозначает принципы и основные правила, на которых эти отношения должны строиться. Поэтому решение конкретных вопросов требует принятия на местах иных нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений, инструкций и т. п.), которые призваны развить и конкретизировать положения устава.

В-шестых, устав муниципального образования, как и конституция государства, отличается особым порядком принятия, а также внесения в него изменений или дополнений. Порядок этот определен в самом уставе и характеризуется тем, что не может быть изменен произвольно никем, кроме самого народа – населением данного муниципального образования (либо, по его поручению, народных представителей).

Важной специфической чертой устава считается его самодостаточность. Это означает, что он должен включать максимум основных норм, применяемых в практике местного самоуправления. Кроме того, устав муниципального образования должен быть вполне устойчивым, то есть не меняться в течение сравнительно долгого времени. Эту устойчивость можно обеспечить с помощью соответствующей (как правило, довольно сложной) процедуры внесения в него поправок, зафиксированной в тексте устава. Наконец, важнейшим требованием к уставу является возможность реализации заложенных в нем положений. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия, гарантирующие и обеспечивающие такую возможность.

Уставы российских муниципальных образований в обязательном порядке регистрируется государством. Такая процедура является инструментом, обеспечивающим соответствие уставов российскому. Ее порядок устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Цель регистрации вполне понятна: положения уставов не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также законам субъектов. Поскольку регистрация – обязанность региональных властей, они вправе сами устанавливать порядок ее проведения (в Чувашской Республике регистрировать уставы муниципальных образований возлагается на Министерство Юстиции Чувашской Республики)[15].

Но для того, чтобы устав вступил в силу, его недостаточно просто зарегистрировать. Согласно российскому законодательству, устав муниципального образования начинает действовать только с момента его официального опубликования (обнародования). Но для того чтобы стать полноценным правовым актом, уставу необходимо и принятие, и государственная регистрация, и официальное опубликование.

 Наряду с уставом в муниципальных образованиях принимаются и иные нормативные акты, регулирующие местное самоуправление. Это правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами органов местного самоуправления по вопросам своего ведения.

Под правовым актом понимается акт, изданный полномочным на то органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащий правовые нормы, т.е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправления, т.е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию в органы местного самоуправления, обладают: глава местного самоуправления, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муниципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования.

В системе муниципальных нормативных актов входят решения, принятые на собрании, а также акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц. Важно отметить, что документы, принимаемые непосредственно населением, обладают более высокой юридической силой, чем акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, большинство актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, принимаются на местном уровне. Как правило, нормативные акты органов местного самоуправления называются решениями или постановлениями. К ним предъявляется ряд общих требований, аналогичных требованиям, которым должны соответствовать акты органов государственной власти. В частности, они не могут выходить за пределы компетенции соответствующего органа, должны соответствовать федеральным и региональным законам и приниматься согласно определенной процедуре. Несомненно, должна иметь место потребность, в силу которой принимается документ. Наконец, те акты, которые требуют финансовых затрат, должны сопровождаться финансовыми обоснованиями с указанием источников финансирования.

Примерный перечень актов, которые дополняют устав муниципального образования:

-        о выборах в органы местного самоуправления;

-        об отзыве выборных лиц (если отзыв предусмотрен уставом);

-        о местном референдуме;

-        о порядке реализации нормотворческих инициатив граждан;

-        о порядке принятия, опубликования и вступления в силу нормативных актов органов местного самоуправления;

-        об отдельных органах местного самоуправления (коллегиальных и единоличных);

-        о порядке проведения митингов, демонстраций и иных массовых акций;

-        о порядке рассмотрения предложений и жалоб граждан органами местного самоуправления;

-        о муниципальной службе;

-        об организации территориального общественного самоуправления;

-        о бюджетном процессе;

-        о бюджете муниципального образования;

-        о местных налогах и сборах;

-        о порядке регулирования земельных отношений на территории муниципального образования;

-        о муниципальном заказе;

-        о символике муниципального образования.

Конечно, в каждом муниципальном образовании данный перечень может меняться в соответствии с местной спецификой. Так, некоторые из упомянутых актов могут быть объединены в один документ или наоборот, разделены на несколько документов. Могут также приниматься акты, не отраженные в данном перечне.