Программно-целевой подход в реализации жилищной политики: теоретико-методологические основы исследования

1. Программно-целевой подход в реализации жилищной политики: теоретико-методологические основы исследования

1.1 Программно-целевой подход как методология государственного управления

Системно-программный (программно-целевой) подход - конкретизация и приложение системного подхода применительно к решению крупных локальных научных, технических, социальных, экономических и иных проблем объектов стратегического планирования. Характерные черты системно-программного подхода: единство четкой целевой ориентации, комплексности мероприятий, определенности сроков осуществления, и указания источников ресурсов. В процессе практической реализации системно-программного подхода необходимо обеспечить:

– научное определение цели развития планируемой системы или системы целей для нее;

– разработку альтернатив, вариантов достижения целей;

– определение объема и структуры ресурсов;

– разработку модели функционирования планируемой системы;

– отыскание критерия для выбора из альтернатив базисного решения [2, с. 316].

При разработке долгосрочных целевых программ экономического и социального развития их авторы обычно используют системный и программно-целевой подходы, но первый чаще всего понимается весьма упрощенно; как правило, используется «механистический» подход, при котором разработчики программ рассматривают природу и общество со стороны таких понятий, как части, доли или отдельные ресурсы (так называемая «бэкониаская» философия). Этому подходу сегодня противостоит методология «биосферного» (за рубежом «терапевтического») мышления (философские основы системного представления мира, по В.И. Вернадскому, Н. Бору, Ф. Капра, И.Р. Пригожину, К. Попперу и другим), которая описывает окружающий нас мир как систему взаимодействующих и взаимодополняющих процессов.

Второй подход, который признается нами, основан на новой парадигме системного представления мира («терапевтический» подход; ноосферная теория развития, согласно которой природопользование рассматривается в качестве единого, цельного и неразрывного, процесса, которым в принципе покрываются все области существования и развития планеты как общей системы (связь законов природы с законами мышления и социально-экономическими законами развития общества)). При таком подходе конфликт и неопределенность понимаются как естественные свойства существования этой сверхсложной системы (при их исчезновении исчезают и сами источники развития); для него характерны такие ее свойства и качества, как концепция дополнения структур и процессов, достижение стабильности и устойчивости при помощи динамических нелинейных обратных связей, оптимальное соотношение системных параметров, невозможность разрешения конфликтов и противоречий в пользу тех или иных ее элементов, самоорганизация и гетерорархия, принятие решений в условиях неопределенности и др., которые являются достаточными и необходимыми условиями ее стабильного и эффективного функционирования и развития. При этом неопределенность понимается как общая категория познания человеком объективного мира: для человека мир никогда не будет полностью определен, поскольку в противном случае исчезнет смысл его бытия как «человека разумного», это одна из основных функций науки как общего института познания окружающего нас мира; в условиях полной неопределенности принятие каких-либо управляющих решений невозможно (или же возможно, но только методом поиска по принципу: может, «да» – может, «нет», с вытекающими отсюда результатами). Большинству известных человеку процессов присуща достаточная определенность (или неполная неопределенность; например, даже о “летающих тарелках” можно найти достаточно вполне определенной и достоверной информации), поэтому принятие управляющих решений возможно по методу «частичной прецедентности» процессов развития объекта или системы (что человечество, в принципе, всегда делало и будет делать) [3].

При управлении социально-экономическими процессами, кроме системного и программно-целевого, необходимо использовать кибернетический подход, при котором программа рассматривается как инструмент и средство адаптации к окружающей внешней среде. Научные основы такого подхода заключаются в реализации принципа «эквифинальности» Л. Берталанфи, теории “телеологических” систем Н. Винера и математических аппаратов теории игр и распознавания образов (так называемый «золотой треугольник управления»). При этом принцип «эквифинальности» позволяет системе достигнуть определенного состояния при различных начальных условиях, принцип обратной связи обеспечивает контроль за реакцией системы на возмущающие воздействия, а математические аппараты теории игр и распознавания образов позволяют решать задачи управления в условиях конфликта и неопределенности.

Программирование является второй ступенью в процедуре стратегического планирования. Оно базируется на прогнозных разработках и имеет своей целью составление проектов для решения целевых, комплексных, межотраслевых, отраслевых, региональных и локальных (на уровне хозяйствующих субъектов) проблем.

Понятие «программа» близко к понятию «проект», поэтому нередко программно-целевое управление называют управлением по проекту. Однако первое понятие шире второго: проект выступает как структурный элемент крупномасштабной программы национального характера. Он конкретизирует программу, содержит более подробный перечень и характер работ, необходимых для достижения цели.

Программы многообразны по характеру, цели, объему, времени и другим признакам.

Общегосударственные – программы достижения крупных общенациональных целей, которые часто охватывают все сферы общественной жизни (производственной, непроизводственной, финансовой, налоговой, социальной, духовной, международной).

Функциональные – это многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональной задачи усиления ряда отраслей (например, развитие энергетики, строительного комплекса и так далее).

Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципальных образований.

Программно-целевое управление содержит стадии:

– познавательную, информационную, на которой изучается ситуация, выявляются проблемы, ресурсы и перспективы;

– целевую, когда формулируется главная цель, осуществляется ее расчленение на подцели, строительство «дерева целей»;

– практически-стратегическую, на которой вырабатывается стратегия реализации цели, описываются мероприятия, средства и пути осуществления цели;

– организационную, когда создается система как совокупность организаций, необходимых для достижения цели, формируется орган управления системой организаций, участвующих в программе;

– реализационно-практическую, когда разрабатывается перечень мер, которые следует принять для реализации поставленной цели; осуществляется программа системой соответствующих организаций;

– результирующую, на которой подводятся итоги[4, с.105].

Под «программой» в макроэкономическом стратегическом планировании понимают научное предвидение состояния какого-либо локального объекта управления в определенный срок (через 5, 10, 15 и более лет), основанное на четком определении цели и системе мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям.

Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе стратегического планирования, занимают целевые комплексные (стратегические) программы. Целевая комплексная (стратегическая) программа - это адресный, различной степени директивности документ, содержащий согласованную по срокам, ресурсам и исполнителям систему социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной цели, задач наиболее эффективными путями и в установленные сроки.

Государственные программы формируются, исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач, а их финансирование должно осуществляться из государственного бюджета и внебюджетных фондов. По договоренности можно привлекать предприятия, население, иностранных инвесторов. Материально-техническое обеспечение программ происходит за счет поставок для нужд государства по типу государственного заказа через государственную контрактную систему, органы которой закупают продукцию, прогнозируют тенденции изменения потребностей[5, с. 25].

Практика применения программного подхода сегодня стала достаточно распространенной практически во всех странах мира. Так, в советский период в стране осуществлялась активная разработка региональных и локальных программ (на мезо- и микроуровне), направленных на достижение целей, имеющих особо важное значение для регионов, предприятий (программы реконструкции, развития отраслей промышленности, освоения северных территорий и так далее).

Государственное программирование позволяет осуществлять разработку концепции будущих преобразований на основе социальных целей, критериев и мер. Их достижение должно способствовать не просто обеспечению социальной защиты и жилищной обеспеченности населения и социальных гарантий, но и качественному развитию социальных отношений, повышению роли человека (групп) в обществе, развитию экономических отношений в сфере получения ипотеки на жилье.

Отмечается, что для решения социальных проблем как в стране в целом, так и в отдельных её регионах сегодня крайне необходим комплексный подход. Его основной целью должны стать разработка и дальнейшая реализация в практику государственного управления комплексных целевых программ.

Говоря о технологической стороне государственного программирования, следует акцентировать внимание на соблюдении ряда основополагающих принципов: системность, комплексность, научность, реалистичность, территориальность, определенность, функциональность. Отмечается, что технология государственного программирования начинается с постановки целей, которые должны быть достигнуты в ходе решения той или иной задачи.

Подчеркивается, что при постановке целей необходимо придерживаться некоторых правил: цели и задачи должны быть максимально интенсивными, но достижимыми; все цели должны быть четко распределены во времени и иметь конкретное выражение; характер целей должен соответствовать характеру и предназначению деятельности государственных организаций; цели должны быть реальными, иначе психологически они теряют свой смысл в качестве мотиваторов деятельности государственных служащих. Кроме того, цели должны быть социально обоснованными, не носить узкокорпоративного характера, то есть базироваться на понимании новой парадигмы приоритетов социального развития, являющихся атрибутами гражданского общества и социального государства.

Подчеркивается, что разработка программы – сложный поисковый этап в технологическом процессе, конечным пунктом которого является «дерево» взаимосвязанных государственных проблем в любой сфере, построение шкалы приоритетности их решений. Создать такое «дерево» можно лишь на основе сопоставления множества «сеток» (матриц) взаимного влияния проблем. Методики их построения разнообразны и зависят как от характера исходной информации, так и от приоритетов разработчиков, однако функции и принципы построения сходны.

Важнейшей стадией программирования является контроль и коррекция. Контроль и коррекция бывают непрерывными и плановыми. Непрерывные контроль и коррекция подразумевают доработку базовых данных программы ее авторами и исполнителями. Потребность в этом возникает при изменении социально-экономической ситуации, внедрении новых технологий, утверждении иных приоритетов государственной политики, принятии новых нормативно-законодательных актов и так далее. Кроме того, отклонения в реализации программы или ошибки в ней могут постепенно выявляться в процессе деятельности[6, с. 28].

Значение программно-целевого подхода в эволюции управления как раз и заключается в том, что он занимает промежуточную позицию между плановым, целенормативным и проективно-ресурсным подходами благодаря тому, что увязывает цели с комплексом ресурсов, необходимых для их достижения, в рамках и с помощью специального документа - целевой программы. Такая программа рассматривается как средство, инструмент увязывания целей и ресурсов, необходимых для их достижения. Цели при этом достигаются при опоре на рационально подобранные средства-ресурсы, изоморфные целям.

В основе государственного регионального программирования, в первую очередь, должны лежать собственно цели конкретного региона, выступающие исходной основой формирования территориальной организации. Региональное государственное программирование базируется на: определении основных стратегических целей по узловым направлениям (отраслям) деятельности региона; общей оценке преимуществ и недостатков региональной организации относительно других подобных; анализе существующих и предполагаемых (перспективных) направлении деятельности организации; разработке перспективного и годового бюджета региональной организации. Региональное государственное программирование как инструмент регионального управления ориентировано, как правило, на крупномасштабные мероприятия по достижению конкретных (обычно долгосрочных) целей. Разработку же стратегии регионального программирования осуществляет высшее руководство – региональная администрация с ее аппаратом.

Несмотря на то, что в условиях нарастающего социально-экономического кризиса данные программы не удалось реализовать в полной мере, они создали прецедент применения нового проективно-программного этапа программно-целевого подхода и придали серьезный импульс к дальнейшей разработке программ развития региональных и муниципальных образовательных систем.

К ведущим принципам указанного способа, которые вероятно станут основой и ресурсного подхода можно отнести[7, с. 141]:

– принцип концептуальной направленности, предусматривающий общие цели и исходные теоретические основы преобразований;

– принцип системности, требующий использования всех положений системного подхода;

– принцип инвариативности, отражающий необходимость выделения общих концептуальных позиций и подходов для широкого класса объектов;

– принцип вариативности, предусматривающий в каждом конкретном случае учет и использование конкретных особенностей объекта и преобразуемой ситуации;

– принцип организационной и ресурсной обеспеченности, а, следовательно, реалистичности намечаемых преобразований, включая и адресность инвестиционных направлений и программ, от которых ожидается наибольшая отдача;

– принцип открытости, отражающий необходимость корректировки, изменений, конкретизации разработанных проектов и программ;

– принцип целостности и комплексности, предполагающий рассмотрение региона как целого, вбирающего в себя и интегрирующего локальные особенности отдельных районов и поселений, а также связь регионального с федеральным, что выражалось в том, что региональное пространство рассматривалось как часть федерального, развивающегося на основе федеральных установлений и стандартов.

Программы и проекты представляют собой инструмент развития и совершенствования государственных организаций на всех уровнях: города, района, страны. При помощи программ и проектов образовательные, здравоохранительные и другие учреждения вводят новые и совершенствуют уже предоставляемые ими услуги. Но во всех этих организациях – государственных, общественных и коммерческих – отмечается, что, хотя в них de facto ведется много проектов, они не всегда хорошо продуманы и редко имеют должное управление. Отсюда понятна важность теории управления проектами и программами для успешного достижения стратегических организационных целей[8, с. 85].

Метод программно-целевого планирования на сегодняшний день – самый эффективный способ достижения позитивных результатов в социальной сфере. Программно-целевое планирование дает возможность целенаправленно согласовать действия всех ведомств, чья деятельность влияет на качество жизни, объединить усилия для решения поставленных задач[9, с. 197].

Итак, зная, что собой представляет методология программно-целевого подхода, необходима доработка программ, которые бы смогли отвечать запросам современности и нарастающих жилищных проблем на всех уровнях власти.

Похожие работы

Молодежная политика в Республике Татарстан

Скачать

73935

1

0

... и специалистов этих структур. Государственный комитет по делам детей и молодежи определяется как “орган государственного управления, осуществляющий государственное регулирование и межотраслевую координацию в области молодежной политики в Республике Татарстан”. Анализируя закон, полное название которого “О государственной молодежной политике в Республике Татарстан”, выделим в нем ряд ...

Совершенствование деятельности в области антинаркотической политики на региональном и муниципальном уровнях

Скачать

381605

45

16

... Татарстан. А муниципальными учреждениями на основе проведенного исследования проводится значительная работа по профилактике наркотизации населения. 3. Совершенствование деятельности в области антинаркотической политики на региональном и муниципальном уровнях 3.1 Отечественный опыт работы по профилактике наркотизации населения. Реализация антинаркотической работы в Республике Башкортостан ...

Муниципальная молодежная политика - проблемы и решения (на примере г. Нижнекамска)

Скачать

203604

6

11

... решения проблем молодых людей в городе Нижнекамске; выяснить путем экспертного анкетного опроса о процессах реализации муниципальной молодежной политики в городе Нижнекамске, о достигнутых результатах и о планах на будущее; подтвердить путем анкетного опроса выдвинутые в гипотезе проблемы молодежи города Нижнекамска; предложить в анкетном исследовании рекомендации по решению молодежных проблем. ...

Республиканский бюджет Республики Татарстан

Скачать

143462

3

26

... 24988,33 21,77% 43634,93 42,25% Всего доходов 75023,95 100,00% 73755,43 100,00% 87290,05 100,00% 114805,89 100,00% 103282,39 100,00% Структура доходов республиканского бюджета республики Татарстан в2004–2009 гг. Как видно из Диаграммы 1 состав доходной части бюджета в период с 2005–2009 гг. существенно различался. В ...