Концептуально-правові засади та механізм миротворчої діяльності ЛАД

1.2 Концептуально-правові засади та механізм миротворчої діяльності ЛАД

ліга арабський іранський криза

Конфлікти між державами – членами Ліги арабських держав можна умовно розділити на дві групи: територіально – прикордонні суперечки та суперечки по звинуваченню однієї із сторін у втручанні у внутрішні справи інший. У особливу групу слід виділити конфлікти всередині держав – членів, що створюють загрозу для миру і безпеки регіону і потребують втручання з боку міжнародної міждержавної регіональної організації. На жаль, для арабського світу в різні періоди були властиві всі три типи суперечок. Серед найбільш масштабних і ефективних дій ЛАД по врегулюванню конфліктних ситуацій серед її членів можна виділити врегулювання кувейтської кризи 1961 р. і діяльність ЛАД, направлену на припинення громадянської війни в Лівані.

Діяльність Ліги у сфері миротворчості варто розглядати у трьох взаємопов’язаних аспектах: мирного вирішення суперечок, колективної безпеки та підтримки миру. [7] Основою для аналізу правового підґрунтя цієї діяльності є конституційний документ ЛАД – Пакт Ліги. В ньому опосередковано визнається принцип мирного вирішення суперечок, а саме у статті 5 «…забороняється вдаватись до сили для врегулювання суперечок, які можуть виникнути між двома державами – членами Ліги». В тому разі, якщо держави самі вирішать звернутись до Ради Ліги для вирішення своєї суперечки, то рішення, прийняте Радою, матиме для них остаточний та обов’язковий характер, але тільки якщо ця суперечка «не стосується незалежності, суверенітету та територіальної цілісності держав». Характерно, що ЛАД не зосереджується на обов’язковому вирішенні всіх суперечок між її державами – членами, що видно також і у формулюваннях положень Договору про спільну оборону та співробітництво між державами – членами ЛАД (від 13 квітня 1950) про «бажання» (саме бажання, а не зобов’язання) держав – членів дотримуватись на практиці принципу мирного вирішення суперечок. В Пакті наголошено, що Рада Ліги «запропонує свої послуги» у вирішенні будь – якої суперечки, що може призвести до війни, і між членами самої Ліги, і між державою – членом Ліги та третьою стороною. [8] У своїй миротворчій діяльності ЛАД використовувала такі засоби, як посередництво, переговори, примирення, місія добрих послуг. Особливої уваги заслуговує механізм арбітражу, який в історії Ліги було використано лише один раз: в травні 1949 року, коли між Ліваном та Сирією виникла суперечка з приводу вторгнення озброєної групи сирійців на ліванську територію. І навіть в цьому випадку застосування арбітражу не відповідало повністю необхідним умовам: ініціатива виходила не від безпосередніх учасників суперечки (як це має бути, згідно з Пактом), а від Саудівської Аравії та Єгипту. Ці дві держави свого часу пропонували спеціально виділити арбітраж серед інших засобів миротворчої діяльності і запровадити процедуру обов’язкового арбітражу суперечок, які виникають між державами – членами ЛАД. І хоча цей проект не було прийнято через позицію Лівану та Іраку (на їхню думку, обов’язковість арбітражу порушила б принцип повагу до суверенітету держав), Пакт ЛАД не заперечує можливість створення «арабського арбітражного суду». [9]

Колективна безпека в рамках діяльності Ліги здійснюється у відповідності із Договором 1950 року про спільну оборону та економічне співробітництво, що заклав теоретичне підґрунтя системи колективної безпеки ЛАД. Зміст статті 2 відображає фундаментальний принцип колективної безпеки та оборони: будь – який акт збройної агресії, здійснений проти будь – якого члена організації або кількох з них, розглядатиметься як акт, спрямований проти них всіх. В такому випадку держави зобов’язуються колективно або індивідуально прийти на допомогу державі чи державам, що стали об’єктом агресії і «вжити всі доступні їм засоби для відбиття агресії та встановлення миру і безпеки, в тому числі і використання збройних сил», у відповідності зі своїм правом на самооборону. Окремо у статті 3 Договору зазначено про важливість проведення консультацій між державами – членами ЛАД, координування їхніх дій та погодження їхніх планів та оборонних заходів у разі загрози територіальній цілісності, незалежності або безпеці будь – якого з членів організації.

Діяльність ЛАД стосовно аспекту підтримання миру включає в себе комплекс заходів, спрямованих на перешкодження веденню військових дій ворогуючими угрупованнями всередині країни або на міждержавному рівні. Специфічною особливістю в цьому питанні є відсутність офіційно закріпленого та визначеного терміну «підтримання миру» у Пакті Ліги. Проте, незважаючи на це, Ліга двічі за історію свого існування формувала так звані «міжарабські сили», які на практиці виконували функції з підтримання миру. Вперше такі сили було сформовано у 1961 році, аби убезпечити Кувейт від можливої агресії з боку Іраку («Об’єднані сили Ліги арабських держав»), а вдруге – у 1976 році під час чергового загострення ситуації в Лівані (тоді було створено Міжарабські сили безпеки, пізніше трансформовані у Міжарабські сили стримування).

Якщо говорити про роль ЛАД у врегулюванні конфліктів на Близькому Сході, у тому числі й тих, однією зі сторін яких виступають держави, що не є членами Ліги, то активність Організації в цьому відношенні не завжди була однаково інтенсивна, сама позиція – не завжди послідовна. Це залежало від того, чи існувала єдність підходів усіх членів Ліги до конфлікту. [10] Наприклад, коли Англія, Франція й Ізраїль вжили силових заходів проти Єгипту у зв'язку з націоналізацією Всесвітньої компанії Суецького каналу, дії ЛАГ великою мірою сприяли прийняттю Генеральною Асамблеєю ООН постанови, що різко засуджує агресію. На Генеральній Асамблеї Ліга також неодноразово порушувала питання про звільнення Ізраїлем окупованих їм арабських територій і отримувала позитивний відгук міжнародного співтовариства.

Негативним було і ставлення ЛАД до Кемп – Девідських угод: Ліга почала внутрішньорганізаційні санкції у відношенні Єгипту, призупинивши його членство в організації. Однак надалі діяльність Ради Ліги з врегулювання відносин з Ізраїлем значною мірою була паралізована через різні погляди членів Ради на вихід із ситуації, що склалась. Частина членів Ради були прихильниками концепції повернення арабських земель в обмін на мир, інші вважали, що окуповані землі повинні бути повернуті Ізраїлем без жодних умов. В цей час спостерігається тенденція до зближення позицій усіх членів Ради Ліги під гаслом мирного врегулювання конфлікту відповідно до резолюцій Ради Безпеки, а також відроджується ідея арабської єдності.

Що стосується конфліктів всередині ЛАД, кризових ситуацій між членами Організації, які виникають час від часу, то з погляду ролі Ліги в їх врегулюванні можна виділити декілька груп таких конфліктів [11]:

1.  Конфлікти, на вирішення яких Ліга взагалі не реагувала і у врегулюванні яких не зіграла скільки-небудь серйозної ролі (через розбіжності між членами Ради ЛАГ): а) конфлікт між Сірією і Ліваном в 1947 р. у зв'язку з проникненням сірійського патруля на територію Лівану і вбивством палестинського громадянина через підозру в агентурній роботі за замовленням Ізраїлю; б) конфлікт між Іраком і Ліваном в 1956 р. за нафтовий трубопровід на території Лівану; в) конфлікт між Йорданією і Палестиною у вересні 1970 г.; г) агресія Іраку проти Кувейту в серпні 1990 р.

2.  Конфлікти, у розв’язанні яких Ліга брала участь, але не досягла вагомих результатів: а) єменська криза 1948 г.; б) конфлікт між Єгиптом і Суданом 1958 г.; в) мароккансько – алжирсько – мавританський конфлікт 1979 р.

3.  Конфлікти, у врегулюванні яких Ліга досягла часткових успіхів: а) конфлікт між Ліваном і Йорданією, з одного боку, і Об'єднаною Арабською Республікою – з іншою (1958 р.); б) мароккансько-алжирська війна 1963 г.; в) іраксько-іранська війна 1980–1988 рр.

4.  Конфлікти, врегульовані за участю Ліги: а) іраксько-кувейтський конфлікт 1961 г.; б) громадянська війна в Ємені 1963 г.; в) конфлікт між Північним і Південним Єменом 1972 г.; г) прикордонна єгипетсько – лівійська війна 1977 р.

Для того, щоб зрозуміти причини такої різної реакції членів самої Ліги

на різні конфлікти, потрібно звернутися до механізму підтримання миру в регіоні, закріпленого в Пакті Ліги арабських держав. Пакт 1945 р. (відомий також як Олександрійський протокол) забороняв вдаватися до загрози силою і її застосування для врегулювання суперечок, які можуть виникнути між державами – членами Ліги (ст. 5). І хоча тут не було прямої вказівки про мирне врегулювання суперечок, але сенс статті 5 Пакту прямо витікає з цього. У Пакті не було вказівок про дію цієї норми по відношенню до інших держав. Принцип «мирного врегулювання» був визнаний в Лізі арабських держав в повному обсязі трохи пізніше, в результаті вступу її членів в ООН і зобов'язань, узятих ними на себе за ст. 1 (п. 1), ст. 2 (п. 3), ст. 33 (п. 1). [12]

Текст Договору про спільну оборону і економічне співробітництво 1950 року містить чітку вказівку на обов'язки членів Ліги вирішувати всі спори мирними засобами. Щодо застосування примусових заходів Лігою арабських держав, то тут треба мати на увазі наступні моменти. По-перше, Ліга не має в своїй структурі такого органу, як Рада Безпеки в рамках ООН, який міг би вирішувати питання застосування таких заходів, що були б обов'язкові для всіх членів Ліги. По-друге, в рамках Ліги хоч і створена Об'єднана Рада оборони, куди входять міністри закордонних справ і міністри оборони, а також Постійна військова комісія (представники Генеральних штабів Армії держав-членів), підставою установи яких служить Договір про сумісну оборону і економічне співробітництво 1950 року, але не створені об'єднані озброєні сили, як це має місце в деяких інших регіональних міжнародних організаціях безпеки (наприклад, в НАТО); лише двічі за майже сорокарічну історію існування ЛАД в її рамках було сформовано міжарабські сили для підтримування миру, але це, звісно, не настільки ефективно, як збройні сили, що діють на постійній основі. Власне, самі принципи діяльності організації Ліги не містять і механізму, подібного тому, який діє в ООН, і що передбачає можливість укладати угоди з державами – членами про надання у розпорядження Ліги певних військових контингентів. По – третє, Рада Ліги, звичайно, в принципі може ухвалювати рішення про примусові заходи, проте внаслідок того, що в цьому органі, в який входять всі члени Ліги, діє принцип одностайності, ухвалити таке рішення навряд чи можливо, принаймні держава – член, проти якої передбачається приймати санкції, мабуть, не голосуватиме «за». [13]

Отже, вірогідність вживання примусових заходів Лігою проти держав, що входять в Організацію, є дуже незначною. У більшості випадків Пакт Ліги виходитиме з презумпції, згідно якої для вирішення конфлікту між самими членами Ліги Пакт залишає лише одну можливість: вирішувати всі спори виключно мирним шляхом, тому всі зусилля Ліги у врегулюванні таких конфліктів лежать у вказаній площині. Звісно, Ліга має право застосовувати примусові заходи проти агресії ззовні, з боку держав, що не є членами Ліги, оскільки у неї існує право на колективну самооборону, закріплене в ст. 51 Статуту ООН. Існує думка, що механізм підтримання миру, вироблений засновниками Ліги і закріплений в його Пакті, хоча є має низку переваг, все ж потребує деякого вдосконалення. Це в першу чергу стосується процедури голосування в Раді Ліги. Тут можна було б використовувати досвід такої регіональної організації, як ОБСЄ, де при вирішенні низки запитань застосовується формула «консенсус мінус один» і процедура «консенсус мінус два».

В якості радикальніших заходів із вдосконалення механізму підтримання миру в рамках Ліги можна запропонувати два варіанти. Перший варіант полягає у створенні в рамках Ліги нового органу – Ради (Комітету) безпеки, що складався б із обмеженого числа його членів. Враховуючи, що в Раду Ліги входять всі члени Організації (22 держави), то з них, ймовірно, доцільно мати в його складі не більше п'яти – семи членів. В результаті такої реформи та частина системи органів ЛАД, яка покликана забезпечити підтримку міжнародного миру, могла б якоюсь мірою по своїй подобі наблизитися до системи ООН. Проте повної аналогії з Організацією Об'єднаних Націй тут, скоріше за все, бути не може. В Ради (Комітету) безпеки ЛАД, звісно, не може бути таких широких повноважень, як в Ради Безпеки ООН. В рамках ЛАД має бути інший характер взаємин між Радою (Комітетом) Безпеки і Радою Ліги, аніж між Радою Безпеки і Генеральною Асамблеєю ООН. Якщо в ООН на Раду Безпеки покладена головна відповідальність за підтримку міжнародного миру, що прямо вказано в ст. 24 Статуту ООН, то члени ЛАД, якщо і погодяться на створення Ради (Комітету) Безпеки в рамках Ліги і визнання за ним статусу одного з головних органів цієї організації, то навряд чи вони дозволять такому підрозділу бути настільки незалежним від Ради Ліги у вирішенні питань підтримки світу, як це відбувається в ООН. Скоріше за все, такий орган, якщо він буде заснований, за будь – яких обставин повинен буде працювати під керівництвом Ради ЛАД, який, можливо, доцільно перейменувати, скажімо, в Генеральну Конференцію ЛАД. В той же час Рада (Комітет) Безпеки Ліги повинна зберегти певну самостійність, не перетворюючись на чисто допоміжний підрозділ Ради Ліги. Такий характер взаємодії головних органів міжнародної організації відомий в сучасній практиці. Яскравим прикладом тут можуть служити взаємини між Генеральною Асамблеєю і ЕКОСОР. Стаття 60 Статуту ООН підкреслює, що ЕКОСОР здійснює свою діяльність під керівництвом Генеральної Асамблеї з виконання функцій організації в області міжнародного економічного і соціального співробітництва. [14]

На Раду (Комітет) безпеки Ліги в числі інших функцій можна покласти і здійснення миротворчих акцій Ліги в регіоні, включаючи операції з підтримки миру із застосуванням військових засобів для виконання різних цілей (наприклад, роз'єднання конфліктуючих сторін, створення зон безпеки, спостереження, захисту населення від наслідків військових дій, створення безпечних умов, що дозволяють здійснювати розподіл гуманітарної допомоги, і т.д.). Як другий варіант радикальнішої реформи механізму підтримки миру в рамках Ліги можна було б запропонувати підвищення статусу Об'єднаної Ради оборони (куди входять міністри закордонних справ і міністри оборони), створеної на основі Договору про спільну оборону і економічне співробітництво, доручивши йому виконання тих же функцій, які були вказані вище відносно запропонованої Ради (Комітету) Безпеки Ліги, змінивши при цьому правила процедури. За основу можна було б взяти формулу «консенсус мінус учасники суперечки».

Найважливішим положенням Договору стала ст. 10, яка зобов’язувала членів ЛАД «не укладати жодних міжнародних угод, несумісних з Договором і не проводити в міжнародних відносинах курс, що суперечить цілям Договору». Грунтуючись на цій статті, низка держав особливо різко критикувала Єгипет за підписання Кемп – Девідських угод. Хоча фактично положення статті 10 є доволі невизначеними і провокативними, і його формулювання можна тлумачити по – різному, в тому числі з політичною метою – аби засудити невигідні для себе зовнішньополітичні кроки іншої держави – члена.

На позачерговій сесії в Тунісі в червні 1979 року Рада ЛАД закликала до необхідності проведення реформ у методах роботи Ліги, внесення відповідних змін до Пакту та правил процедури. Нарада керівників держав та урядів арабських держав, що відбулася в листопаді 1979, у свою чергу, наголосила на необхідності прискорення процесу внесення змін до Пакту та реконструкції організації в цілому. Робота над доопрацюванням Пакту, який відповідно до нового проекту, мав складатися із 49 статей, була завершена у листопаді 1982. [15] Однак ці зміни не були формально прийняті і, на думку деяких вчених, не будуть прийняті і в найближчий час у зв’язку з відсутністю одностайності їх оцінок арабськими країнами – членами ЛАД.

Таким чином, можна стверджувати, що створення Ліги арабських держав стало результатом реалізації на практиці ідеї арабської національної єдності і закономірним підсумком арабського національно – визвольного руху. Проте неоднорідність складу учасників Ліги та розбіжності їхніх інтересів ускладнили спільну діяльність в рамках організації. Це знайшло своє відображення і в Пакті ЛАД. Зокрема, можливості «координації політичних зусиль» істотно обмежувалися змістом статей 5 і 7 Пакту Ліги. Стаття 5 передбачала, що в разі розбіжностей між двома державами – членами Ліги обов'язковим для них є рішення ЛАД, але лише в тому випадку, якщо вони обидва погодяться вдатися до її арбітражу. Стаття 7 констатувала, що обов'язковими для всіх членів Ліги будуть лише одностайно прийняті рішення. Що ж до рішень, прийнятих більшістю, то обов'язковими вони є лише для тих держав, які з ними згодні. Фактично це змушувало членів Ліги балансувати між гнучкістю і прийнятті і виконанні рішень та їх ефективністю. Більше того, держави – члени ЛАД усвідомлюють необхідність реформування Ліги, але не можуть дійти згоди з цього питання; до того ж, зміни, що мали місце у структурі ЛАД, не були належним чином оформлені в установчих документах Організації, або оформлені із запізненням. До того ж, здійснення миротворчої діяльності ЛАД певною мірою ускладнено через деякі розпливчаті формулювання в Пакті Ліги і в Договорі 1950 року, в яких містилися вказівки на «бажання», а не «обов'язок» вирішувати свої спори мирними засобами. Досить позитивно можна оцінювати стан правової бази для врегулювання конфліктів в ситуації, коли має місце напад ззовні на одну з держав – членів Ліги, і порівняно неефективною є аналогічна база, що має застосовуватись у випадку конфлікту між державами – членами Ліги. Формування структури, аналогічної Раді Безпеки в рамках ООН, не передбачається, отже, для вирішення спірних питань доведеться знаходити компромісні рішення, що буває досить складно, як показала практика миротворчої діяльності Ліги.