Система гарантий депутатской деятельности

3.2     Система гарантий депутатской деятельности.

Гарантии деятельности депутатов достаточно разнообразны, чтобы эффективно обеспечивать выполнение народными представителями своих функций. Для того чтобы полнее разобраться в понятии гарантий, изучить их структурные особенности, необходимо разделить их на определенные группы, классифицировать.

В науке государственного права нет единого мнения по этому вопросу. Большинство авторов выделяют организационно-политические, правовые и материальные гарантии. А.А.Безуглов более обоснованно подразделяет гарантии на социально-экономические, политические, организационные и правовые[22]. Некоторые авторы пытаются классифицировать гарантии по нескольким признакам. Л.А. Нудненко предлагает два критерия деления правовых гарантий:

1)    по назначению;

2)    в зависимости от характера деятельности депутатов.2

В.А Сивов. классифицирует гарантии по двум группам:

1)     гарантии деятельности депутатов выполнения ими своих полномочий;

2)     гарантии личности депутата.1

Общие юридические гарантии предопределяют выбор различных возможностей для оптимального решения конкретных проблем, сознательного выделения тех или иных факторов в целях обеспечения широких условий эффективного участия депутатов в управлении государством.

Анализ нормативных актов и практики работы Верховной Рады с точки зрения признаков гарантий, их места в структуре правового статуса депутатов и уровней гарантирования депутатской деятельности позволяет выделить следующие специальные правовые гарантии депутатской деятельности:

-        освобождение от производственных или служебных обязанностей для выполнения депутатских функций;

-        обеспечение официальными изданиями и информационными материалами Рады, предоставление другой необходимой информации;

-        безотлагательный прием должностными лицами;

-        возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий;

-        бесплатный проезд по территории Украины;

-        охрана трудовых прав;

-        депутатская неприкосновенность.

Кроме того, к этим правовым гарантиям относится организационно-правовой механизм, обеспечивающий порядок реализации полномочий народных депутатов, – процессуальные гарантии.

Итак, правовые гарантии деятельности депутатов можно подразделить на четыре группы.

Первую из них составляют организационно-правовые гарантии, относящиеся к подготовке осуществления депутатских полномочий (освобождение от производственных или служебных обязанностей для выполнения депутатских полномочий, информационное, в том числе юридическое, обеспечение деятельности, безотлагательный прием должностными лицами).

Во вторую группу входят процессуальные гарантии, основная цель которых заключается в обеспечении беспрепятственного порядка реализации депутатских полномочий.

К третьей группе относятся материально-правовые гарантии, предназначенные для финансового обеспечения поведения депутата по участию в управлении государством (возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий, а также бесплатный проезд железнодорожным, воздушным и морским транспортом по территории Украины, внеочередное поселение в гостинице, предоставление служебного жилого помещения).

Четвертую группу образует депутатский иммунитет, целью которого является охрана прав народных представителей от каких либо посягательств, обеспечение беспрепятственной реализации депутатами своих полномочий (депутатская неприкосновенность и охрана трудовых прав депутатов).

-        Организационно - правовые гарантии.

Освобождение от производственных или служебных обязанностей.

Для освобождения депутата от служебных или производственных обязанностей необходимо наступление того события, с которым законодательство связывает такое освобождение. Информацию о нем администрация предприятия, учреждения, организации может получить из сообщений в прессе, а также рассылаемых депутатом официальных извещений. Главный принцип, который предусматривается указанным положением – это осуществление депутатом своих обязанностей на постоянной основе.

Информационное и юридическое обеспечение деятельности депутата.

В Законе Украины “О статусе народного депутата Украины” более широко, чем в прежних законодательных актах, закреплены гарантии полномочий депутатов в такой области, как информационное и юридическое обеспечение. Народные представители получают справочные, информационные материалы от соответствующих обязанных органов (cт. 29 закона).

Информационная помощь, включая и юридическую, обеспечивает эффективность реализации полномочий народных депутатов.

Анализ действующего законодательства, Регламента работы Верховной Рады и других нормативных актов позволяет выделить следующие формы информационного обеспечения депутатской деятельности:

-        методическая помощь для проведения отчетных собраний и встреч с избирателями;

-        помощь по правовым вопросам, возникающим в депутатской деятельности, в изучении законодательства;

-        помощь в изучении опыта работы Верховной Рады;

-        информирование о времени созыва, о вопросах, вносимых на ее рассмотрение, предоставление необходимых материалов (законопроекты, проекты решений, материалы по вопросам, включенным в повестку дня сессии);

-        обеспечение официальными изданиями и информационными материалами Верховной Рады – законами, решениями, бюллетенями заседаний и отчетами, протоколами сессий;

-        ответ на запрос депутата;

-        сообщение о результатах рассмотрения предложений и замечаний депутатов, внесенных на сессиях Верховной Рады;

-        обеспечение преимущественного права выступления в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению и другие.

Важной разновидностью информирования депутатов является помощь по правовым вопросам (правовое информирование).

При определении роли правового информирования в системе гарантий депутатских полномочий необходимо учитывать и то, что от уровня юридической подготовки депутатов в значительной степени зависит полнота использования Верховной Рады предоставленных ей полномочий.

Использование средств массовой информации, как одна из форм информирования.

Сюда входит рассылка текстов нормативных актов; издание популярной юридической литературы, справочников по законодательству; открытие специальных рубрик в периодической печати; организация тематических передач по радио и телевидению (ст. 30 закона о статусе). В помощь депутатам издается справочная и популярная юридическая литература, специальная методические пособия, бюллетени, информационные обзоры1.

И, конечно, большую роль в обеспечении депутатов правовой информацией играет пресса, радиовещание, телевидение.

Рассмотренные формы правовой помощи депутатам довольно разнообразны, находятся в постоянном развитии и позволяют обеспечивать народных представителей широкой юридической информацией, способствующей эффективности осуществления ими своих полномочий.

Безотлагательный прием должностными лицами.

В число рассматриваемых гарантий деятельности депутатов входит безотлагательный прием их должностными лицами. Ст. 20 Закона “О статусе народного депутата Украины” закрепляет право депутата на безотлагательный прием руководителями и другими должностными лицами государственных органов и органов объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций по вопросам депутатской деятельности.

Хотя закон использует по отношению к этой гарантии термин право, безотлагательный прием не есть субъективное право депутата. Данная гарантия установлена в целях беспрепятственного и эффективного обеспечения реализации депутатских полномочий, направленных на участие в управлении государством.

Под безотлагательным приемом понимают “особый порядок, установленный Законом в интересах осуществления депутатом своих обязанностей'', его преимущество ''на внеочередной, в сравнении с другими посетителями, прием руководителями организаций, учреждений, предприятий, колхозов”1и т. п.

Безотлагательный прием депутата должностными лицами преследует цель обеспечить реализацию таких прав как, например, право обращения по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации к должностным лицам (ст. 19 закона). Многие из таких обращений депутата могут осуществляться в устной форме. На практике депутат или предварительно договаривается о встрече с должностными лицами или его секретарем по телефону, или предъявляет в учреждении, предприятии, организации свое депутатское удостоверение или нагрудный знак (ст. 20 закона)

Итак, совершенствование организационно-правовых гарантий депутатской деятельности возможно за счет более четкого функционирования обязанных органов и должностных лиц, так как нормативное регулирование вполне обеспечивает депутатам эффективную организацию поведения по участию в осуществлении государственной власти.

-        Процессуальные гарантии депутатских полномочий.

Изучение процессуальных гарантий депутатских полномочий находится в начальной стадии, по данному вопросу имеется крайне ограниченное число работ, причем высказываемые в них точки зрения не являются бесспорными.

Для определения процессуальных гарантий депутатских полномочий отправным моментом выступают признаки гарантий, рассмотренные ранее.

Для процессуальных гарантий характерно то, что они обеспечивают беспрепятственную реализацию депутатских полномочий (целевой признак понятия гарантий) путем закрепления в нормативных актах или в практике работы Верховной Рады (материальный признак) порядка реализации прав и обязанностей народных депутатов.

Процессуальные гарантии создаются деятельностью субъектов, от которых зависит реализация полномочий депутатов.

Таким образом, процессуальные гарантии депутатских полномочий можно определить как обусловленные деятельностью Президиума, Главами комитетов, подкомитетов, постоянных комиссий, руководителей депутатских объединений, должностных лиц специальный механизм, обеспечивающий беспрепятственный порядок реализации прав и обязанностей народных представителей.

Поскольку процессуальные гарантии депутатских полномочий отличаются друг от друга свойствами, обеспечивающими их функционирование в той или иной сфере депутатской деятельности, появляется необходимость распределить их на группы в целях наилучшего выявления роли в этой деятельность и анализа содержания.

В литературе отражено несколько классификаций процессуальных гарантий депутатских полномочий. Предложенная А.Я Ярматовым. классификация, без указания критерия, состоит из четырех групп:

1)        процессуальные гарантии деятельности депутатов в Верховной Раде;

2)        гарантии депутатской деятельности в избирательном округе;

3)        гарантии при отчетах депутатов перед избирателями;

4)        гарантии при отзыве депутатов.1

Наиболее приемлемым является деление процессуальных гарантий в зависимости от объекта гарантирования – полномочий народных депутатов. Таким образом, классификация процессуальных гарантий депутатских полномочий зависит от подразделения полномочий депутатов на определенные группы.

По предметному признаку процессуальные гарантии депутатских полномочий подразделяются на гарантии полномочий по выработке и принятию решений, гарантии организаторских полномочий и гарантии контрольных полномочий.

Содержание процессуальных гарантий.

А) Процессуальные гарантии полномочий по выработке и принятию решений.

Процессуальные гарантии, входящие в эту группу наиболее многочисленны.

В системе депутатских полномочий исключительное место принадлежит сессионным полномочиям, поскольку только путем проведения сессий осуществляется одновременная, совместная работа всех депутатов.

Сессии Верховной Рады состоят из пленарных заседаний Верховной Рады и заседаний постоянных и других комиссий Верховной Рады, которые проводятся в период между пленарными заседаниями (ст. 2.1.1. Регламента Украины). В необходимых случаях для всестороннего обсуждения и эффективного решения поставленных вопросов Рада может определить иную продолжительность работы сессии, исходя из принятой повестки дня, количества и особенностей включенных в нее вопросов или времени, необходимого депутатам для всестороннего обсуждения и решения поставленных вопросов. Продолжительность сессии определяется Верховной Радой (ст. 2.1.2. Регламента Украины).

В целях повышения эффективности участия депутатов в сессиях Верховной Рады устанавливается правило, согласно которому текст проекта закона или другого акта, а также заключения комиссии заблаговременно предоставляется депутатам (ст. 2.3.1.ч.3, ст.ст. 6.5.1, 6.6.1 Регламента).

Процессуальными гарантиями сессионного права депутатов избирать и быть избранными в органы Верховной Рады является установленные правила, в соответствии, с которыми каждый депутат имеет возможность внести свои предложения по персональному составу создаваемых Радой органов, делать отводы предложенным кандидатурам, высказывать критические замечания и предложения по работе соответствующих органов Рады или их отдельных членов. При подготовке предложений по персональному составу комитетов выясняется желания и возможности депутатов работать в том или ином комитете (cт. 10 Закона Украины “О статусе народного депутата Украины”).

На сессиях депутаты Верховной Рады обладают правом участвовать в прениях, задавать вопросы, выступать с обоснованиями своих предложений и по мотивам голосования, давать справки.

Заявления о предоставлении слова для выступления в прениях по обсуждаемому на сессии вопросу подаются на имя спикера парламента, который обязан предоставить слово для выступлений в порядке записи.

К процессуальным гарантиям относится и то обстоятельство, что личные заявления и справки, внесенные в письменном виде депутатами подлежат оглашению председательствующим немедленно или в конце заседания, в зависимости от их содержания.

Таким образом, полномочия народных представителей по выработке и принятию решений в достаточной мере обеспечены процессуальным порядном осуществления.

Б) Процессуальные гарантии организаторских полномочий.

В соответствии с действующим законодательством депутат обладает широким комплексом полномочий по организации проведения в жизнь принятых решений.

Основными в системе организаторских полномочий народных представителей является право и обязанность депутатов участвовать в работе органов Верховной Рады (комитетах, комиссиях, подкомитетах, депутатских группах и т.п.) они могут внести вопрос на рассмотрение этих органов, участвовать в подготовке вопросов к рассмотрению, в их обсуждении и принятии по ним решений (ст. 10 Закона “О статусе народного депутата Украины”).

Важным условием участия депутатов в работе органов Рады и нормального порядка функционирования этих органов является их организационно-техническое обслуживание, производимое Секретариатом Верховной Рады (ст. 10.0.3. Регламента Украины).

Для обеспечения реализации организаторских полномочий депутата, связанных с обращением в государственные и общественные органы и организации по вопросам депутатской деятельности и внесению предложений в эти органы по результатам изучения причин, порождающих жалобы граждан, Законом “О статусе народного депутата Украины” предусмотрена возможность личного участия депутата в обсуждении поставленного вопроса; заблаговременного извещения о дне его рассмотрения; рассмотрения поставленного вопроса в установленный законом срок (ст. 19 Закона “О статусе народного депутата Украины”).

Одной из основополагающих является процессуальная гарантия нерушимости полномочий народного депутата Украины: “Никто не имеет право ограничивать полномочия народного депутата Украины, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Украины” и соответствующим законом. “Государство гарантирует депутату необходимые условия для эффективного осуществления им депутатских полномочий”(ст. 26 закона).

В) Процессуальные гарантии контрольных полномочий.

Наиболее полно в действующем законодательстве урегулирован порядок реализации права депутатского запроса.

В ст. 86 Конституции Украины закреплено: “Народный депутат Украины имеет право обратиться с запросом к органам Верховной Рады Украины, в Кабинет Министров Украины, к руководителям других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций, размещенных на территории Украины, независимо от их подчиненности и форм собственности.

Руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций обязаны уведомить народного депутата Украины о результатах рассмотрения его запроса”.

Это означает, что народный депутат имеет право требовать ответа от указанных органов и должностных лиц по вопросам их компетенции, если его предыдущие депутатские обращения к ним не были удовлетворены.

.Анализ нормативных актов и практики работы показывает, что к процессуальным гарантиям права депутатского запроса относятся:

1)    закрепление в законодательстве круга органов и должностных лиц, к которым может быть обращен запрос;

2)    внесение запроса депутатом или группой депутатов в письменной или устной форме; запрос, внесенный в письменной форме подлежит оглашению на сессии Верховной Рады;

3)    ответ на запрос должен быть дан на сессии Верховной Рады, а при необходимости более длительного времени на его подготовку – в срок, установленный Радой с обязательным сообщением об этом на сессии, т.е. ответ дается не только депутату, внесшему запрос, но и всей Раде;

4)    запросы депутатов включаются в повестку дня сессии, по ним могут быть открыты прения, по ответу на запрос принимается решение (постановление).

Рассмотренный механизм, обеспечивающий беспрепятственный порядок реализации депутатского запроса, в достаточной мере гарантирует его эффективность. Эффективности контроля Верховной Рады способствует полномочия депутатов возбуждать в Раде и ее органах вопрос о необходимости проведения проверок работы и соблюдения законов государственными органами и участвовать в таких проверках (ст. 10 Закона Украины “О статусе народного депутата Украины”).

Помимо указанных полномочий депутат осуществляет контроль за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб избирателей в соответствующие органы.

К существующим процессуальным гарантиям относится правило, согласно которому депутат может принимать личное участие в рассмотрении указанных предложений, заявлений и жалоб. Пересылая их в государственные органы, предприятия, учреждения и организации депутат уведомляет адресата о необходимости сообщить ему о результатах или времени рассмотрения, и влечет обязанность этих органов направить народному представителю требуемую информацию в установленный законом срок.

Осуществляя контрольные полномочия, депутат, при обнаружении нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или иного нарушения законности, вправе требовать прекращения этих нарушений, а в необходимых случаях обратиться с требованием к соответствующим органам и должностным лицам пресечь такие нарушения (ст. 21 закона). Требования об устранении нарушений законности обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы, так как народный депутат выступает в качестве представителя государственной власти. Они обязаны незамедлительно принять меры для устранения нарушения и при необходимости – для привлечения виновных к ответственности.

Анализ гарантий, направленных на обеспечение беспрепятственного и эффективного порядка реализации депутатских полномочий (процессуальных гарантий), позволяет сделать вывод о том, что в законодательстве наиболее полно закреплены гарантии депутатских полномочий по выработке и принятию решений, что отражает степень участия депутатов при осуществлении государственной власти.

-        Материально-правовые гарантии депутатской деятельности.

При осуществлении функций по участию в управлении государством народные представители освобождаются от выполнения производственных или служебных обязанностей, несут расходы. Однако депутаты не могут производить затраты на депутатскую деятельность за свой счет. Поэтому установлена специальная группа юридических гарантий, направленных на материально-финансовое обеспечение депутатской деятельности. Необходимо подчеркнуть, что эти гарантии – не льготы, улучшающие условия жизни депутатов: они предназначены для финансового обеспечения деятельности народных представителей по участию в управлении государством. К их числу относятся:

-        порядок оплаты труда народного депутата (ст. 33);

-        возмещение депутату расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий (ст. 34 закона);

-        бесплатный проезд по территории Украины (ст. 39 закона).

Кроме того, в системе материально-правового обеспечения деятельности депутатов входит:

а) предоставление им при проведении отчетов перед избирателями транспортных средств, печатание и рассылка объявлений о дне, времени и месте отчета, выделение помещения, его оборудование необходимыми средствами (связь, освещение и т.п.);

б) изготовление нагрудных знаков депутата;

в) выделение в целях изготовления, оформления и рассылки депутатских удостоверений соответствующих фондов и финансовых средств.

Ст. 32 Закона Украины “О статусе народного депутата Украины” предусматривает, что народному депутату после окончания срока его полномочий, а также в случае досрочного их прекращения по личному заявлению предоставляется предыдущая работа (должность). Также Верховная Рада обеспечивает бывшего народного депутата на период его трудоустройства заработной платой в том размере, в котором получают работающие народные депутаты Украины, однако не более одного года, а в случае обучения или переквалификации – не более двух лет.

Такой порядок сохранения депутатам места работы обеспечивает беспрепятственную и эффективную реализацию полномочий, является важной материальной гарантией депутатских прав и обязанностей.

Возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий.

Ст. 34 Закона “О статусе народного депутата Украины” устанавливает, что народным депутатам возмещаются затраты, связанные с выполнением депутатских полномочий, которые не подлежат налогообложению.

Бесплатный проезд на транспорте.

Согласно действующему законодательству, народный депутат Украины пользуется правом бесплатного проезда Депутаты Верховной Рады осуществляют проезд по депутатскому удостоверению – документу, удостоверяющему личность депутата – представителя государственной власти, в нижней части лицевой стороны которого на желтом фоне защитной сетки содержится текст следующего содержания: “Фамилия. Имя. Отчество. на территории Украины пользуется правом бесплатного проезда по всем железнодорожным, автомобильным, водным, воздушным внутренним путям сообщения и на всех видах городского пассажирского транспорта (за исключением такси). Это право распространяется также на лицо, которое сопровождает депутата – инвалида первой группы.

На обратной стороне вкладыша черным цветом на белом фоне излагается следующий текст:

народному депутату Украины при предъявлении им удостоверения депутата билетные кассы железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов), речных вокзалов и пристаней, агентства гражданской авиации или аэропорты обязаны вне очереди предоставить место в спальном или мягком вагоне поезда, в каюте первого или второго класса пассажирского судна, на речных судах всех категорий, в салоне самолета (билеты на самолет выдаются депутату не позднее как за час до вылета).

Проезд депутата всеми видами городского пассажирского транспорта и городских поездах осуществляется по удостоверению депутата (Положение об удостоверении народного депутата Украины и нагрудный знак “Народный депутат Украины”, утвержденное Постановление Верховной Рады Украины 3 марта 1993 г.)

Народный депутат Украины имеет право не бесплатных провоз ручного багажа в соответствии с нормами, которые действуют на каждом виде транспорта (ст. 39 Закона “О статусе народного депутата Украины”).

Расходы транспортных организаций, связанные с бесплатным проездом депутатов на транспорте, учитываются при составлении балансов доходов и расходов соответствующих министерств, и компенсируются за счет государственного бюджета (ст. 40 закона о статусе).

Поскольку поездки депутатов обычно носят деловой характер, законодательство (ст.37 Закона) закрепило за ними право на внеочередное поселение в гостинице; это право распространяется и на лицо, которое сопровождает депутата.

Рассмотренная система гарантий депутатских полномочий позволяет сделать вывод о том, что деятельность народных избранников Украины законодательно обеспечена на должном уровне и можно утверждать, что существующая система способствует эффективной реализации депутатских полномочий.