Федерализм в Российской Федерации

2. Федерализм в Российской Федерации

Начиная с брежневских времен, российская цивилизация вступила согласно “теории цивилизаций” А. Тойнби и О. Шпенглера, других философов в фазу надлома [29]. Виновата в этом, прежде всего, политическая элита страны, которая не смогла и до сих пор не может творчески ответить на вызов, брошенный историей.

После развала СССР, Россия до сих пор борется против превращения ее в конфедерацию. В Российской Федерации до сих пор нет сильной и эффективной центральной власти, прежде всего дееспособной исполнительной власти, нет оптимальной модели государственного устройства.

С начала 90-х годов страна постоянно находится в стадии преодоления национальных, экономических, геополитических и иных угроз, что не дает ей возможность уделить больше времени на укрепление государственной власти.

В 1985 году к власти в стране пришел М.С. Горбачев, который, пользуясь поддержкой общества, начал реформировать социализм, в том числе и осуществлять переход от авторитарного советского федерализма к новым формам государственного строительства. Однако провозглашенные лозунги не подкреплялись реальными делами. Горбачевская верхушка попусту теряла время, в основном занимаясь интригами и дележом власти. Лимит народного доверия был исчерпан, Горбачев был, таким образом, обречен на поражение, поскольку еще Н. Маккиавелли писал, что “...плох тот государь, который не может воспользоваться благом выигранного времени”[30].

С 1988 года обстановка в стране стала меняться, чем незамедлительно воспользовались националисты и сепаратисты всех мастей, многие из лозунгов которых стали браться на вооружение официальными властями союзных республик и автономий бывшего СССР, кроме того, у них находились высокие покровители как в Москве, так и за рубежом, которые преследовали свои интересы.

Важным шагом на пути к развалу СССР стала, разгоравшаяся в 1989 году, борьба между союзным центром и руководством РСФСР. 26 апреля 1989 года Верховным Советом СССР был принят закон “О разграничении полномочий между Союзом СССР и субъектами федерации”, согласно которому автономные и союзные республики рассматривались в качестве равноправных субъектов СССР. Этот закон, по сути дела, уравнял автономные республики в составе союзных с союзными республиками бывшего СССР и был, прежде всего, направлен против РСФСР и ее тогдашнего руководства, поскольку, в случае реализации указанного закона, из- под юрисдикции РСФСР уходили значительные территориальные и материальные ресурсы, появлялся рычаг управления строптивыми российскими “суверенитетчиками”[31] Ответным ходом стало заявление Ельцина: “возьмите суверенитета сколько проглотите”[32].

После августовского “путча”, Россия стала пожинать плоды своей недальновидной политики. Чтобы сгладить сепаратистские процессы в национальных республиках российское руководство пошло на заключение Федеративного договора и договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, ставя, таким образом, в приниженное положение края и области России и проявляя слабость государственной власти[33].

Слабость государственной власти обусловлена и кризисом законности. Современное российское государство не обустроило единого правового пространства. Наиболее характерные признаки этого- принятие органами государственной власти субъектов федерации законодательных актов, которые противоречат конституции Российской Федерации и федеральным законам, в определенном смысле это является правовым фундаментом дальнейшей конфедерализации, а в некоторых случаях и сепаратизма. В качестве примеров можно привести Конституции Тувы, Якутии, Татарии и некоторых других субъектов Российской Федерации, где провозглашается верховенство законодательства этих субъектов над федеральным. Это обстоятельство приводит к полному отрицанию федерального законодательства и правовому нигилизму.

Что же такое на самом деле - федерализм ? Об этом лучше всего скажет научное определение: “Федерализм- форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территории субъектов федерации; субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией; каждый субъект имеет свои правовую и судебную системы” [34].

Формы федерации отражают изменения взаимоотношений властных структур различных уровней в рамках общих принципов.

В процессе развития, формы Федерализма постоянно меняются, отражая разные варианты взаимоотношений между центром и регионами.

Авторы называют 3 основные формы федерации: договорная, кооперативная и централистская.

В задачу данного опуса не входит подробное описание всех существующих форм федерализма, в том числе и вышеперечисленных, однако, исходя из Конституции России, можно предположить, что в нашей стране провозглашена централистская форма Федерализма. Концепция централистской формы Федерализма основывается на том, что политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями общефедеральных органов государственной власти[35].

Федеративное устройство России закреплено в Главе 3 Конституции России, где сказано, что наша страна является федерацией, там же определено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности, единстве государственного управления, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на равноправии субъектов Российской Федерации в отношениях между собой и в отношениях с Российской Федерацией.

Однако декларируемое равноправие существует только на бумаге, на которой напечатана Конституция. Особенно характерно это проявляется в экономической сфере. Возник, так называемый, бюджетный сепаратизм, когда некоторые национальные республики в одностороннем порядке вводят одноканальную систему сбора и перечисления налогов в федеральный бюджет и наносит огромный ущерб экономике страны. Не перечисляя налоги в центр, данные регионы не участвуют в общефедеральных программах и расходах: на содержание армии, социальные выплаты, зарплату бюджетников, поддержку депрессивных регионов, при всем при том, они не отказываются принимать трансферты из федеральной казны, по- сути дела, за счет других, более законопослушных субъектов федерации . Таким образом, республики взваливают всю ношу по содержанию общего государства на остальные регионы, которые не имеют счастья относиться к национальным республикам. Так, например, в 1995 году Якутия перечислила в федеральный бюджет только 0,5 % от собранных на ее территории налогов, в то время как Москва -45,6 %[36].

Такое положение не может устраивать государственно-территориальные образования (края и области, города федерального значения) и национально- территориальные образования (автономные округа, автономную область) в составе Российской Федерации, которые фактически ставятся в приниженное положение по отношению к национальным республикам. В 92-93 г.г. уже были стихийные попытки уравнять статус краев и областей с национальными республиками, апофеозом которых стало провозглашение Уральской республики. Эти идеи пока отложены, но может наступить момент и их снова извлекут из “сундуков” истории.

Похоже, в настоящее время центральная власть начала как- то понимать опасность дискриминации краев и областей, ярким доказательством чему служит подписание Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Свердловской областью и Российской Федерацией 12 января 1996 года[37]. Затем последовали и другие договоры.

Однако, если исходить из смысла концепции централистской формы Федерализма, то становится очевидным вред, который наносит практика заключения договоров между “целым” (федерацией) и “частями” (субъектами федерации). Договор предполагает равенство между субъектами (участниками) договорных отношений. Когда Российская Федерация как суверенное государство заключает договор с другим суверенным государством- это понятно, когда один субъект федерации заключает договор с другим субъектом федерации- это тоже понятно, так как в обоих случаях договариваются равные. Но в случае заключения договора между федерацией и ее субъектом равенства нет и быть не может. Россия и ее провинции, априори, не являются равными субъектами, слишком разные “весовые категории”. Еще раз следует напомнить принцип централистского Федерализма: “политика в отдельных частях федерации должна проводиться в соответствии с решениями общефедеральных органов государственной власти”. Можно объяснить этот принцип следующим образом: органам государственной власти Российской Федерации следовало бы передавать субъектам федерации часть своих полномочий, которые находятся в соответствии с Конституцией России в ее исключительном ведении или совместном ведении с субъектами федерации, путем принятия соответствующих законов. В этом случае продекларированное равенство между субъектами Российской Федерации было бы реально соблюдено и угроза конфедерализации, отчасти, отошла бы на задний план.

Однако и до настоящего времени Москва продолжает играть в опасные игры со своими регионами. Ярким примером тому может служить, развернутая в недавнем прошлом, шумная пропагандистская компания по принятию земельного закона в Саратовской области, допускающего продажу сельскохозяйственных угодий, что в настоящее время не разрешает делать Земельный кодекс РСФСР 1991 года, который действует и поныне[38]. Компания получила дальнейшее продолжение в заявлении президента Татарии Шаймиева. Сей государственный муж намекнул, что в его республике будет принят земельный кодекс и в дальнейшем там постараются обходиться в решении земельных вопросов без участия Москвы, в том числе и в вопросах приватизации земли с участием иностранных инвесторов. Данная ситуация могла возникнуть только в ходе перманентного противостояния между законодательной и исполнительной ветвями власти России, на сей раз по вопросу о принятии нового земельного кодекса Российской Федерации, и, по сути дела, была инспирирована исполнительной властью Российской Федерации, которую олицетворяют собой президент и правительство (следует напомнить, что и Аяцков- губернатор Саратовской области и Шаймиев- президент Татарии входят или входили в проправительственное движение “Наш дом- Россия”, ныне благополучно почившее “в бозе”). Подобные действия ведут к ослаблению, и без того слабой, государственной власти в стране, нарушению федерализма.

Федерализм невозможен без федерализма бюджетного, который должен представлять собой многоуровневую бюджетную систему государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним Конституцией России и федеральными законами бюджетных полномочий, основанных на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. При бюджетном федерализме функционирование бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

1. Равноправие всех субъектов федерации в финансовых взаимоотношениях с центром при соблюдении федерального законодательства;

2. Разграничение сфер деятельности и финансовой ответственности между федеральным центром и субъектами федерации, разграничение сфер финансирования расходов за счет того или иного бюджета;

3. Обладание самостоятельными доходными источниками и правом самостоятельно направлять бюджетные средства на те или иные цели[39].

Основу бюджетного федерализма должно составлять конституционное разграничение бюджетных полномочий между центром и провинциями.

Сложность здесь представляет то, что распределение финансово –налоговых полномочий может не совпадать с требованием - обеспечить необходимые доходы для финансирования закрепленных предметов или сфер ведения органов государственной власти субъектов федерации. С другой стороны, может иметь место неравномерное распределение доходной базы по регионам и территориям федерации. Соответственно различен и доходный потенциал. Данный дисбаланс органы государственной власти Российской Федерации обязаны регулировать с помощью различных механизмов, которые должны обладать определенной эффективностью, чтобы сглаживать противоречия внутри федерации, в данных отношениях -все субъекты федерации должны быть предельно равны в отношениях между собой и с федеральным центром без разделения на “чистых” и “нечистых”.