Общие сведения об объекте исследования деятельности Федерального Казначейства

2. Общие сведения об объекте исследования деятельности Федерального Казначейства.

2.1. Характеристика объекта исследования

В любой стране бюджет-это наиболее точная форма выражения существа государственной власти, а процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер.

К середине 1992 г. Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из под контроля Правительства Российской Федерации. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства Финансов Российской Федерации, а также в представлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая Центральный банк России. Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки.

Как только платежная система отказалась от функций контроля за исполнением бюджета – правительство Российской Федерации лишилось возможности активного участия в реализации бюджетной политики.

Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства Российской Федерации и Центрального банка России.

В соответствии со статьей 114 конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение бюджета, а статьей 75 Конституции Российской Федерации определяет независимость Центрального банка России. Более того, законом о Центральном банке России на него не возлагаются функции кассового исполнения бюджета.

Международный опыт и история государственных финансов России дают

практически безальтернативное решение данной проблемы - создание казначейской системы исполнения бюджета, которая и была утверждена статьей 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Что на самом деле происходит, когда на смену банковской системе исполнения бюджета приходит казначейская? Создание казначейской системы предполагает следующие:

-     создание органа, который, как правило, на централизованной основе осуществляет обработку платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего бюджета, составляет бюджетную отчетность и осуществляет финансовое управление средствами бюджета;

-     консолидацию финансовых ресурсов на едином счете бюджета («Казначейский счет») в учреждениях Центрального банка Российской федерации;

-     внедрение более совершенных технологий осуществления операций в ходе исполнения бюджета и обеспечение их централизованного учета в Главной книге казначейства по соответствующему бюджету;

-     внедрение процедуры финансового планирования и управления наличными средствами бюджета.

Казначейское исполнение бюджета должно быть основано на принципе единства кассы. Принцип единства кассы устанавливает, что орган, осуществляющий кассовое обслуживание бюджета, открывает в учреждении Банка России единый счет, на который зачисляются все поступающие доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета и производятся все предусмотренные бюджетом расходы. Органы казначейства являются кассирами всех распорядителей средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Отражение всех операций и средств соответствующего бюджета осуществляются в системе балансовых счетов казначейств, при этом запрещается проводить операции, минуя систему балансовых счетов казначейства.

Это означает, что счета бюджетных учреждений в кредитных организациях или учреждениях Банка России должны быть закрыты и открыты лицевые счета в казначействе. На лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых в казначействе, должны отражаться лимиты бюджетных обязательств, полученное финансирование и кассовый расход (позднее планируется ввести и учет обязательств).

Главными задачами казначейства являются:

-     осуществление предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями и управление денежными средствами на счетах казначейства;

-     осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов;

-     сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и представление соответствующим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету;

-     разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам порядка ведения учетных операций по исполнению соответствующего бюджета органами, исполняющими бюджет, и бюджетополучателями.

В результате внедрения казначейских технологий:

-     информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как любые финансовые потоки немедленно регистрируются казначейством; резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;

-     обеспечивается сохранность средств;

-     обеспечивается контроль на всех этапах исполнения бюджета (от выделения

ассигнований до кассового расхода); контроль осуществляется на стадии, предшествующий платежу, что делает этот контроль наиболее эффективным;

-     повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и управления ресурсами.

В своей деятельности органы федерального казначейства должны постоянно обращать пристальное внимание на учет состояния государственных финансов, контроль за соблюдением бюджетного законодательства, оптимальное управление финансовыми ресурсами.

Не случайно на первое место поставлен именно учет. Действенная система учета создает не только предпосылки для контроля, но прежде всего, предоставляет возможность для получения достоверной информации о состоянии государственных финансов, без которой органам власти невозможно принять адекватные решения в налоговой и бюджетной сферах.

Для построения надежной системы учета государственных финансов необходимо, прежде всего, обеспечить четкое определение и понимание границ разделяющих сектор органов государственного управления и другие секторы экономики.

Сектор органов государственного управления должен включать центральные и нижестоящие органы управления, а также внебюджетную деятельность этих органов.

Участие органов государственного управления в деятельности остальных секторов экономики (например, посредством регулирования и долевого участия) должно быть гласным, открытым и основываться на четких правилах и процедурах, применяемых одинаково ко всем.

Следует также четко зафиксировать разграничение функций на разных уровнях сектора государственного управления, а также функции исполнительных, законодательных и судебных органов.

Что же у нас происходит с точки зрения точности границ секторов экономики?

В историческом прошлом их практически не было, но и сегодня, после семи лет действия новой Конституции Российской Федерации они очень размыты.

Этому есть объяснение и в части неготовности общества рассматривать все отношения в экономической сфере только с точки зрения собственности, и в части существующих коллизий в гражданском и бюджетном законодательстве.

Без четкости границ секторов нет и четкого понимания ответственности за обязательства, возникающие как в области публично – правовых, так и в области гражданско – правовых отношений, что является сейчас самой серьезной проблемой, граничащей с вопросом экономической безопасности государства.

Ни для кого не секрет, что объемы кредиторской задолженности растут, несмотря на все усилия правительства Российской Федерации по ее погашению. Казна завалена судебными исками. Объемы инкассовых списаний увеличиваются почти в геометрической прогрессии.

И причина столь плачевного состояния в расчетах сектора государственного управления заключается в том, что нет четких границ этого сектора; нет контроля за обязательствами, которые принимаются от имени сектора государственного управления; нет механизма реализации субсидиарной ответственности государства за обязательства, принимаемые от его имени (в рамках статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Пока не будет создана система контроля за этими обязательствами, ситуация не улучшится.

В связи с этим в самое ближайшее время должна быть произведена инвентаризация всех бюджетополучателей, в результате которой должно быть проведено четкое разделение бюджетополучателей на две категории:

-     бюджетные учреждения с вытекающими правами и ограничениями; с финансированием по смете расходов при субсидиарной ответственности государства;

-     другие бюджетополучатели, отношения государства с которыми должны строится на основе договоров или посредством выделения субвенций и субсидий из бюджета.

Что касается бюджетных учреждений, то требование государства (как субсидиарного ответчика) к ним должно заключаться в том, что все денежные потоки его (в том числе и внебюджетные) должны быть прозрачными и подконтрольными Правительству Российской Федерации.

С правовой точки зрения, нет никакой разницы между тем, за счет каких средств – бюджетных или внебюджетных – бюджетное учреждение принимает обязательство (заключает договор или контракт), так как по всем обязательствам бюджетного учреждения субсидиарную ответственность несет собственник, в данном случае – государство.

Контрагенты по договорам не могут понять, почему им не оплачиваются исполненные договора. Кто несет за это ответственность? А у нас вместо того, чтобы четко контролировать и исполнять все обязательства, возникающие в секторе госуправления (включая бюджетные и внебюджетные средства), в законе о бюджете до 2001 г. была статья, устанавливающая, что осуществляется оплата только тех обязательств, на которые предусмотрены ассигнования в федеральном бюджете. При этом рынку не дается сигнал: а на какие именно обязательства эти ассигнования есть?

Для устранения этого серьезного противоречия в бюджетной политике должен быть реализован целый комплекс мер, включающих:

-     инвентаризацию всех бюджетополучателей;

-     перевод в систему счетов федерального казначейства средств, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

-     введение механизма регистрации договоров в органах федерального казначейства;

-     введение механизма субсидиарной ответственности министерств и ведомств, главных распорядителей средств федерального бюджета за обязательства, принимаемые их подведомственными учреждениями;

-     установление административной ответственности руководителей бюджетных учреждений за обязательства, принимаемые сверх доведенных лимитов;

-     прекращение практики финансирования бюджетных учреждений одновременно из разных уровней бюджетной системы и проведение четкого разграничения расходных полномочий, что повлечет за собой разграничение субсидиарной ответственности за обязательства сектора государственного управления.

В дальнейшем необходимо будет внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс, в Бюджетный кодекс и во все уставные документы бюджетных учреждений, постепенно перейти к учету в секторе госуправления, основанному на принципах начислений.

Изменения в подходе к определению ответственности государства (федерального бюджета) за объявленные и принятые от имени государства обязательства позволяет перейти к новой стратегии построения бюджета.

Бюджет (по расходам), который готовится Правительством Российской Федерации и вносится на рассмотрение парламента, должен состоять из двух частей:

-     бюджет принятых обязательств (постоянный бюджет);

-     бюджет новых обязательств (бюджет ассигнований)

Расходная часть постоянного бюджета должна быть рассчитана исходя из принятых на уровне законодательства решений. В нее должны включаться ассигнования: на заработную плату по действующим решениям, на стипендии, расходы на питание, медикаменты по существующим нормативам и для существующей сети учреждений, на другие текущие расходы, исходя из принятых обязательств и необходимости поддержания текущей сети, штатов и контингентов, на инвестиционные расходы в разрезе объектов, по которым начато, но незакончено строительство, на объемы расходов по обслуживанию долга, на расходы бюджета, вытекающие из норм действующего законодательства, устанавливающего различные социальные льготы.

Таким образом, концепция построения постоянного бюджета должна исходить из того, что в него включаются обязательства, которые уже один раз санкционированы на уровне законодательства или посредством включения расходов (например, инвестиционных) в бюджет текущего года, но порождающие обязательства, которые переходят на последующие бюджетные периоды (бюджеты будущих лет).

При таком подходе появляется возможность прогнозировать постоянный бюджет на несколько лет (3-5) лет.

Объем бюджетных ассигнований (бюджета новых обязательств) должен расписываться как разница между прогнозированными доходами, дефицитом бюджета и объемом расходов постоянного бюджета (бюджета принятых обязательств).

В случае недостаточности ресурсов для объявления новых обязательств, возникает мотивация к пересмотру постоянного бюджета, т.е. возникает осознанная необходимость в ревизии различных льгот и других социальных выплат, а также других решений, принятых на уровне законодательства и включенных в постоянный бюджет. При пересмотре постоянного бюджета должно соблюдаться правило, что ассигнования, по которым уже приняты обязательства и, следовательно, уже возникла субсидиарная ответственность государства, не могут быть пересмотрены.

Важно понять, что бюджет по расходам создает объем прав бюджетополучателя на принятие обязательств (заключение договоров).

После того, как бюджетополучателю доведен годовой лимит бюджетных обязательств, и он в соответствии с ним заключил договора, то если контрагент по договору его исполнил, вопрос кассового исполнения бюджета становится «вопросом техники».

При таком механизме секвестр не приносит изменений в последствия, связанные с недополучением доходов, отношения государства с контрагентами по договорам будут определены.

У контрагента по договору появляется возможность взыскивать со счетов казны, предусмотренные по договору платежи. Пока государство не осознает, что объем обязательств должен равняться объему средств бюджета, мы так и будем жить по принципу, что действуют те законы и обязательства, средства на которые заложены в бюджете.

Говоря об эффективной системе учета в государственном секторе, нельзя не остановится на таком базовом элементе учета, как бюджетная классификация. Бюджетная классификация в Российской Федерации нуждается в глубокой доработке с тем, чтобы она обеспечила всесторонний охват бюджета в его расширенном понимании (включая внебюджетные средства и государственные внебюджетные фонды такие, как Пенсионный фонд, Фонд социального и

медицинского страхования). Классификация должна обеспечить возможность сопоставления с данными международных систем бюджетной классификации.

Система бюджетной классификации и учета должна также позволять точно устанавливать, на кого возложена ответственность за обеспечение бюджетных поступлений и расходования средств.

Особое внимание при доработке классификации должно быть уделено именно ведомственной классификации расходов.

В настоящее время все чаще говорится о необходимости оценки эффективности расходов федерального бюджета. В связи с этим необходимо отметить, что определение эффективности расходов бюджета возможно только в случае перехода на построение бюджета на основании применения программно – целевого метода. При таком подходе часть расходов бюджета должна быть четко увязана с необходимостью реализации целевых федеральных программ.

Каждой федеральной программе должен быть присвоен соответствующий код бюджетной классификации и установлен ответственный за исполнение ее федеральный орган исполнительной власти.

Кроме того, должны быть определены количественные и качественные показатели, характеризующие цели, достигаемые при реализации программ (количество проведенных вакцинаций, выпущенной литературы для слепых, снижение смертности в перинотальном возврасте, количество обустроенных беженцев, количество введенного жилья и т.д.).

Соответственно в ведомственную структуру бюджета должны быть внесены изменения, посредством включения кода программы во все бюджеты ведомств, которые ее реализуют и кроме того, должны быть созданы новые форматы отчетности, отражающей количественные и качественные показатели, характеризующие ход выполнения программы (аналог отчета о сети, штатах и контингентах).

Только после этого можно будет оценивать: была ли достигнута цель, на которую выделялись ассигнования, и делать оценку эффективности расходов федерального бюджета.

Анализируя состояние учета в государственном секторе, невозможно не остановится на учете исполнения бюджетов на субфедеральном уровне. Проблем там достаточно и в учете доходов и расходов (как бюджетных, так и внебюджетных). А также источников финансирования дефицита бюджетов субъекта Российской Федерации и вообще учете долга субъекта Российской Федерации.

Для обеспечения единства учета бюджетной политики в Российской Федерации Минфином в 1999г. был издан приказ № 15-Н, утверждающий инструкцию по бухгалтерскому учету исполнения бюджета всех уровней бюджетной системы. В настоящее время идет процесс реального применения указанной инструкции. Правду сказать, внедряется она очень тяжело, поскольку уже отвыкли от жестких правил учета.

Одним из факторов, способствующих наведению порядка в бюджетном учете на субфедеральном уровне, может являться принцип единства кассового обслуживания счетов по учету средств региональных бюджетов органами федерального казначейства.

Казначейские алгоритмы и правила заставят субъекты Федерации подстроить свои бюджеты под эту заданную матрицу. Кстати, в Бюджетном кодексе Российской Федерации определено, что субъекты Федерации, получающие из федерального бюджета дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, обязаны открыть свои счета только в федеральном казначействе. Сейчас активно проводится в жизнь этот принцип, несмотря на сопротивление отдельных губернаторов.

В настоящие время в России придается большое значение не только учету потоков денежных средств сектора государственного управления, но и учету активов и пассивов, возникающих в этом секторе.

В 1 квартале текущего года на заседании Правительства Российской Федерации рассмотрены первые результаты инвентаризации финансовых активов и обязательств Правительства.

Сейчас в Минфине проводится работа в рамках этой инвентаризации. Предполагается, что уже в 2001 году казначейство сможет представить в Государственную Думу не только отчет об исполнении бюджета в разрезе бюджетной классификации, но и полный бухгалтерский баланс активов и пассивов Правительства Российской Федерации.

Что касается эффективного управления ресурсами, прежде всего, необходимо отметить, что 23.01.2000г. Правительством Российской Федерации одобрена концепция функционирования единого счета федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

Единый казначейский счет, функционирующий в рамках данной концепции (ЕКС), представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов государственной власти Российской Федерации по исполнению федерального бюджета. ЕКС открывается в учреждении Банка России.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются следующие моменты:

-     централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытым Главным Управлением Федерального Казначейства Министерства Финансов Российской Федерации;

-     централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете,

-     открытом Управлениями Федерального казначейства субъектов Российской Федерации, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне Управлений Федерального Казначейства по субъектам Российской Федерации;

-     ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне Управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.

В рамках внедрения технологий единого казначейского счета в 2000 году завершен перевод всех доходных счетов в систему счетов федерального казначейства. Здесь самым трудным был перевод счетов Таможенного комитета, но 17 декабря 2000 года этот перевод полностью завершен.

Концепция Единого Казначейского Счета не позволяет бюджетным учреждениям иметь счета в кредитных организациях, для них должны быть открыты лицевые счета в органах федерального казначейства. В этой части также можно сказать, что казначейство вплотную подошло к реализации этого условия.

Созданы органы федерального казначейства в республиках Татарстан и Башкортостан, завершается перевод на казначейское исполнение бюджета Минобороны.

Сегодня во многих регионах уже реализованы элементы единого счета. Таким образом если техническая оснащенность органов федерального казначейства не станет помехой, то эти технологии введутся в сроки, определенные указанным распоряжением Правительства Российской Федерации.

Значимость реализации концепции функционирования Единого Казначейского Счета для России определяется следующим:

1.     Информация об объемах поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации становится актуальной, поскольку резко увеличивается скорость ее получения.

2.     Становится доступной информация об общем объеме налогов и сборов, поступающих на территории субъектов Российской Федерации, а также соответствии сумм зачисления регулирующих налогов в бюджеты разных уровней по нормативам их распределения, установленных законодательством Российской Федерацией.

3.     Правительство Российской Федерации будет обладать ежедневной информацией о движении средств федерального бюджета на лицевых счетах органов федерального казначейства, включая операции по их расходованию главными распорядителями средств федерального бюджета.

4.     Получаемая информация о движении средств федерального бюджета на лицевых счетах органов федерального казначейства по финансированию и кассовому расходу средств федерального бюджета позволит Правительству Российской Федерации сделать объективную оценку объемов средств, не связанных обязательствами в каждом текущем периоде, что создает предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнение федерального бюджета.

5.     У Правительства Российской Федерации появится возможность эффективного управления средствами федерального бюджета. Сокращается необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних финансовых рынках, что, в конечном счете, приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга.

6.     Увеличится скорость расчета в государственном секторе, что в конечном счете приведет к развязке неплатежей создаваемых этим сектором, что является в настоящее время очень важным для других секторов экономики.

Все вышеперечисленные преимущества, которые появляются с введением Единого Казначейского Счета, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.

Похожие работы

Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

Скачать

72966

2

2

... , неравноправность регионов в отношениях с федеральным Центром. На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы существующей системы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые одновременно являются проблемами всей системы российского бюджетного федерализма. Вот эти проблемы: 1) чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования; 2) практика ...

Деятельность органа федерального казначейства и его территориальных органов

Скачать

49957

1

0

... вестись и на стадии выделения средств, и на стадии их использования через территориальные органы Федерального казначейства, а кроме того значительно увеличиться оперативность доведения средств до конечных получателей. Кассовое исполнение бюджета органами Федерального казначейства способствует предотвращению неэффективного и ненормативного расходования денежных средств. В результате дополнительные ...

Бюджетный процесс и его особенности на муниципальном уровне

Скачать

180359

2

5

... обобщает информацию по бюджетам муниципальных образований и составляет на ее основе консолидированный бюджет. Аналогичные действия производятся и по отчету об исполнении местного бюджета. Особенности бюджетного процесса на муниципальном уровне можно рассматривать в соответствии с четырьмя включающимися в него стадиями. -    организация работы и составление проекта бюджета; -    рассмотрение и ...

Экономическое содержание системы расходов бюджета

Скачать

50858

5

1

... налогом. Деньги в России вновь стали товаром. После проведения денежных реформ бюджет приобретал значение твёрдого и реального финансового плана. бюджет экономический расход 2  СОДЕРЖАНИЕ СИСТЕМЫ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА   2.1  Классификация расходов бюджета Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории бюджета, - представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением ...