Жилищный кодекс

Введение

Развитие рыночных отношений в нашей стране неминуемо привело к существенным изменениям жилищных отношений, что выразилось в приватизации жилищного фонда с его передачей в частную собственность граждан и юридических лиц, демонополизации и развитии конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, развитии новых форм жилищных правоотношений, совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечении государственного регулирования в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, стимулировании создания товариществ собственников жилья и обеспечении стабильной социальной защиты населения в жилищных отношениях.

Основная ставка сделана на то, чтобы потребность граждан в жилье удовлетворялась не за счет общественных фондов потребления, а за счет собственных средств участников жилищных отношений, но при непосредственной поддержке государства в виде предоставления безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья, выпуска жилищных сертификатов, жилищного кредитования, приватизации государственного и муниципального жилищного фонда и в целом ряде других мер, направленных на создание широкого социального слоя частных собственников жилья, рынка жилья и коммунальных услуг.

В то же время необходимо признать, что проверенный многолетней практикой порядок обеспечения граждан жилыми помещениями безвозмездно в порядке очередности следует сохранить для социально незащищенных слоев населения в качестве особой социальной помощи государства, но он должен трансформироваться в более совершенные современные формы, что позволит в будущем вплотную подойти к решению жилищной проблемы.

В таких условиях государство вынуждено идти на крайние меры, заключающиеся в резком повышении стоимости жилья и коммунальных услуг, переложении бремени содержания жилья на плечи рядовых граждан.

Решение вышеуказанных проблем является приоритетной задачей государства.

Немаловажным проблемным вопросом в жилищной сфере также является огромное количество законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, принятых еще в доперестроечную эпоху и в большинстве своем морально устаревших и противоречащих действующему российскому законодательству.

Выбор темы настоящей работы не случаен и направлен на глубокое исследование вопросов жилищного права, а именно пользования жилыми помещениями по договору найма жилого помещения и обосновывается:

желанием автора специализироваться в области жилищного права;

большой социальной значимостью жилищных вопросов;

приоритетностью решения жилищных вопросов на государственном уровне;

сложностью и многообразностью форм жилищных правоотношений;

заинтересованностью широких масс населения в предоставлении квалифицированной юридической помощи по жилищным вопросам;

перспективностью темы;

специфичностью жилищного права как отрасли права.

По данным социологических исследований, наиболее часто граждане обращаются за юридической помощью по поводу жилищных проблем – 31,6% от общего числа опрошенных. Граждан в первую очередь интересуют вопросы получения жилья, постановки на очередь, прописки (регистрации), соблюдения прав несовершеннолетних при совершении сделок с жильем, приватизации жилья, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, наследования жилья и т. п. Далее следуют вопросы трудовых правонарушений – 17,5%, социальное обеспечение – 11%, конфликты с органами государственной власти – 11% и т. д.

В настоящей работе раскрываются понятие, содержание, основания и порядок заключения, изменения и прекращения договора найма жилого помещения, правовые последствия совершения участниками жилищных правоотношений юридически значимых действий, соотношение социального и коммерческого найма, судебная практика, мнения юристов теоретиков и практиков, а также собственные взгляды и выводы автора.

7

I. Конституционное право граждан Российской Федерации

на жилище

В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека 1948 года (ст. 25) «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи»¹.

Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила в числе основных социально-экономических прав и свобод человека и гражданина право на жилище (ст. 40): «Каждый имеет право на жилище».

Провозглашая право каждого на жилище, часть первая статьи 40 Конституции РФ устанавливает гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища».

По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом, призванном на государственном уровне защищать права граждан. Вместе с тем, оно служит юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, системы жилищных правоотношений, пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда.

В отношении содержания права граждан на жилище в литературе существуют различные точки зрения. По мнению С.М. Корнеева, право на жилище имеет две составные части: во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользования тем жилищем, которое у него имеется; во-вторых, государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем². Аналогичного мнения придерживается и ряд других правоведов³.

В.П. Грибанов считает, что право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами и средство, обеспечивающее удовлетворение данной потребности⁴. Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище.

Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ).

Право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям, вытекающим из содержания статьи 40 Конституции РФ:

1) возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципаль­ного и других жилищных фондов;

2) возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражда­нами, нуждающимися в жилище – путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, му­ниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; другими лицами – путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;

3) возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина – собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основа­нии договора (коммерческого найма и др.);

4) обеспечение для жителей жилых домов (жилых поме­щений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;

5) с конституционным правом на жилище тесно и непо­средственно связаны и такие нормы Конституции РФ, кото­рые предусматривают неприкосновенность жилища и защи­ту от проникновения в него других лиц помимо воли прожи­вающих в нем (ст. 25), неприкосновенность частной жизни (ст. 23), право на судебную защиту (ст. 46) и др.

Право на жилище является непосредственно действующим. Оно определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечивается правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

В качестве одного из основных социально-экономических прав, право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина РФ. Наличие этого права у граждан РФ корреспондирует соответствующие обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанные прежде всего с предоставлением жилых помещений в пользование в случаях, предусмотренных в законе, расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием в развитии частного фонда, всемерной поддержке в приобретении и строительстве гражданами жилья, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилыми помещениями.

Провозглашенное в Конституции РФ право на жилище носило бы декларативный характер, если бы не был создан государственно-правовой механизм его реализации.

Общие положения Конституции РФ о праве на жилище не требуют дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем ст. 40 Конституции РФ предполагает, что ее отдельные положения конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих соответствующий правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав.

Конституционное понятие права на жилище не сводится к гражданско-правовому понятию право на жилую площадь, под которым обычно подразумевается комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжением жилым помещением, предоставленным ему по договору или по другому законному основанию.

По мнению С.И. Аскназия, право на жилище выражает комплекс правомочий нанимателя на пользование и распоряжение жилым помещением¹. Ю.Г. Басин считает, что термин «право на жилище» является неудачным, поскольку он используется на практике лишь для обозначения субъективного права нанимателя².

Главным содержанием конституционного права граждан на жилище является право владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, по своему усмотрению, в определенных законом пределах; право на получение гражданами, нуждающимися в жилье, жилых помещений по основаниям и в порядке, предусмотренных в законе; право иметь жилище для проживания; право на реализацию иных правомочий, предоставленных Конституцией РФ и законами РФ.

Конституция Республики Башкортостан, основанная на воле проживающего на ее территории народа, общепризнанных принципах и нормах международного права, также провозгласила право граждан Республики Башкортостан на жилище как одно из наиболее важных и значимых социально-экономических прав (ст. 51).

1 Международное публичное право. Сборник документов. В 2-х томах. – М.: БЕК, 1997. С. 242.

2 См.: Гражданское право. Учебник для вузов. В 2-х томах. Т.2. – М.: БЕК, 1993. С. 149.

3 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. – М.: БЕК, 1994. С. 223.

4 Грибанов В.П. Основы советского жилищного законодательства. – М.: Юрид. лит., 1983. С.25, 27.

1 Приводится по: Гражданское право. Учебник для вузов. В 2-х томах. Т. 2 / Под ред. Е.А. Суханова. – М.: БЕК, 1993. С. 163.

2 Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. – Алма-Ата, 1963. С. 18.

49

II. Наем жилого помещения.

Договор найма жилого помещения в государственном,

муниципальном и общественном жилищных фондах

социального использования

(договор социального найма жилого помещения)

Способом реализации конституционного права граждан на жилище, среди ряда других, является предоставление жилых помещений по договору жилищного найма. Жилищный наем, являясь частным проявлением имущественного найма (аренды), включает в себя все признаки, присущие последнему, но вследствие своей специфики и социального назначения, имеет ряд черт, свойственных только ему. Своим появлением жилищный наем как самостоятельная правовая категория обязан жилищной проблеме и известен только в нашей стране. Зарубежное законодательство не знает подобной правовой категории¹. Советское гражданское право, пропитанное консерватизмом в области частнособственнических отношений и всемерной заботой Советского государства о своих гражданах, выделив из имущественного найма жилищный наем и придав ему самостоятельное значение (в связи с принятием в 1981 году Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и Жилищного кодекса РСФСР² в 1983 году), отошло таким образом от принципа диспозитивности гражданских правоотношений, допустив в область своего правого регулирования не свойственные ему административно-правовые методы регулирования.

Выделив, таким образом, из состава гражданских правоотношений жилищные правоотношения по пользованию жилыми помещениями и дав понятие жилищного найма, отечественное гражданское право утратило решающее значение в области регулирования правоотношений, предметом которых были жилые помещения.

Перелом в регулировании жилищных правоотношений произошел в связи с принятием Закона РСФСР от 4 июля 1991 года «О приватизации жилищного фонда в РФ»³, Закона РФ от 24 декабря 1992 года «Об основах федеральной жилищной политики»⁴ и, особенно, в связи с принятием Гражданского кодекса РФ и выражается: во-первых, в законодательном закреплении имущественного оборота объектов жилищных правоотношений (ст. 130, 131, 209, 213, 301-306, 549-558, 671-688 ГК РФ и др.); во-вторых, в разграничении имущественного найма на два вида - социального и коммерческого найма (ст. 672 ГК РФ) и в-третьих, в частичной унификации правовых норм, касающихся найма жилого помещения.

Согласно ст. 671 ГК РФ, по договору найма жилого помещения одна сторона – собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) – обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во временное владение и пользование для проживания в нем.

Договор найма жилого помещения в государственном, муниципальном и общественном жилищном фонде социального использования (договор социального найма жилого помещения) заключается с гражданами при предоставлении им жилого помещения в домах жилищного фонда социального использования (ст. 672 ГК РФ). Понятие жилищного фонда социального использования дано в ст. 12 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Это совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, а также жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специализированные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие) и жилые помещения в них, формируемых с обеспечением гласности из государственного, муниципального и общественного жилищного фонда местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

В отличие от этого, договор коммерческого найма жилого помещения заключается в отношении жилых помещений преимущественно частного жилищного фонда, однако не исключается государственный, муниципальный и общественный жилищные фонды.

Проведем четкую границу, разделяющую два вида договоров найма жилых помещений – социального и коммерческого:

во-первых, по виду жилищного фонда ;

во-вторых, по социальному назначению. Договор социального найма жилого помещения призван содействовать обеспечению жилыми помещениями малоимущих и социально незащищенных или слабозащищенных слоев населения, нуждающихся в улучшении жилищных условий или в предоставлении жилых помещений;

в-третьих, по субъектному составу. Примерный перечень категорий граждан, которым жилые помещения предоставляются по договору социального найма приведен в ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РФ» Это инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, инвалиды с детства, инвалиды труда, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей и другие категории граждан;

в-четвертых, по основаниям и порядку заключения. Договор социального найма заключается на основании ордера с гражданами, постоянно проживающими в данном населенном пункте, признанными в установленном законом порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий и состоящих на учете по месту работы или жительства в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 28 – 49 ЖК РСФСР, ст. 21 – 41 ЖК РБ). Договор коммерческого найма заключается по соглашению сторон, руководствуясь их волеизъявлением (ст. 432 ГК РФ);

в-пятых, по основаниям и порядку изменения, расторжения и прекращения;

в-шестых, по отраслевой принадлежности. Договор социального найма является договором жилищного права, в отличие от договора коммерческого найма, который является гражданско-правовым договором;

в-седьмых, по срокам действия. Договор социального найма является бессрочным договором, в отличие от договора коммерческого найма, который заключается на срок не более пяти лет (краткосрочный наем – не более оного года) (ст. 683 ГК РФ);

в-восьмых, по правовому положению нанимателя, членов семьи нанимателя, постоянно проживающих с ним лиц, поднанимателей и временных жильцов;

в-девятых, по правовому режиму предмета (объекта) жилищного найма – жилого помещения;

в-десятых, по правовым последствиям в результате совершения уполномоченными лицами юридически значимых действий; по содержанию прав и обязанностей сторон и др.

Характерный для договора социального найма административно-правовой, а коммерческого найма – гражданско-правовой (диспозитивный) методы правового регулирования, в наибольшей степени отражает их специфику и содержание.

Действительно, отсутствие административных предписаний, составляющих основу правоотношений по социальному найму, лишило бы его той социальной значимости, которую заложил законодатель. Коммерческий наем призван создать рынок жилья и коммунальных услуг. Это есть проявление нормальных рыночных отношений.

Помимо найма жилых помещений законодательство выделяет аренду жилых помещений (п. 2 ст. 671 ГК РФ, ст. 17 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 104 – 110 ЖК РБ и др.)

Договор аренды жилого помещения заключается с юридическими лицами, выступающими в качестве нанимателей в отношении жилых помещений исключительно для проживания в них граждан. Представляется, что указание в законе о возможности предоставления жилых помещений по договору аренды гражданам относится исключительно к коммерческому найму (ст. 1, 17 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 1, 2, 14, 104 – 110 ЖК РБ). Предоставление жилых помещений гражданам по договору аренды в домах жилищного фонда социального использования является неправомерным, поскольку противоречит смыслу жилищного законодательства и социальному назначению договора социального найма жилых помещений.

Неправомерным также является размещение в жилых помещениях промышленных производств. Размещение предприятий, учреждений и организаций допускается только после перевода жилых помещений в нежилые в порядке ст. 9 ЖК РСФСР (п. 3 ст. 288 ГК РФ)¹. Данные нормы исходят из того, что жилые помещения предназначены исключительно для проживания в них граждан (п. 2 ст. 288 ГК РФ).

Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного суда РФ разъяснил, что сделки, связанные с арендой (имущественным наймом), безвозмездным пользованием, а также иным не связанным с проживанием граждан использованием организациями жилых помещений, которые не были переведены в нежилые в порядке, установленном жилищным законодательством, совершенные после введения в действие Гражданского кодекса РФ, являются ничтожными по основаниям, предусмотренным ст. 168 и 288 ГК РФ².